Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления
| Вид материала | Контрольные вопросы |
- Академия управления при президенте республики беларусь институт государственной службы, 20.36kb.
- Президенте Республики Беларусь, 2009. 22с. Настоящие методические указания, 282.71kb.
- Профессионально психологические аспекты активизации личности государственного служащего, 111.95kb.
- Академия управления при президенте республики беларусь, 3386.9kb.
- Президенте Республики Беларусь, 2010. Настоящие методические указания, 277.4kb.
- Концептуальные основы психологического изучения субъекта профессиональной деятельности, 140.63kb.
- Президенте Республики Беларусь утверждено инструкция, 261.36kb.
- Гоу впо «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте республики, 53.24kb.
- Академия управления при Президенте республики беларусь, 370.71kb.
- Магистратура по программе мра, 257.21kb.
Глава 5. Современная система государственного управления
Ключевые слова:
система управления; свойства системы управления; социальная система; признаки системы; система государственного управления; свобода и ответственность в государственном управлении; представительство интересов; лоббирование; трипартизм; общественное мнение; средства массовой информации; прямые и обратные связи в государственном управлении
| Вопросы
|
5.1. Характеристика современной системы государственного управления
В современном мире любую совокупность элементов (компонентов, подсистем), взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность, единство, рассматривают как систему.
Система как единое целое приобретает новые качества, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.
Так как системность присуща любому объекту, явлению, в современном материальном мире выделяют разнообразные системы: биологические, социальные, экономические, политические и другие в том числе, простые и сложные, макро- и микросистемы.
Для характеристики системы используют присущие ей общие и специфические свойства.
К общим свойствам системы можно отнести:
- адаптивность системы к окружающей ее внешней среде, к тем изменениям, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры при взаимодействии с внешней средой именуется гомеостазисом;
- динамизм, отражающий ее изменение во времени и в пространстве;
- структурированность. Структура системы отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства;
- целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой иную качественную целостность;
- функциональность. Любая система имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.
Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия для достижения определенного полезного эффекта, называются системами управления.
Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую, управляемую и коммуникативную подсистемы.
Структура системы управления представлена на рис. 5.1.
К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:
- наличие информационных связей, которые играют.решающую роль в сохранении целостности системы. Без обмена информацией между элементами система не может функционировать и сохранять свою целостность;
- способность переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями;
- множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная;
- наличие определенной структуры, отражающей контуры управления;
- открытость, что обусловливает, с одной стороны, возможность воздействия на систему и, с другой ее воздействие на внешнюю среду, которое может иметь самую различную природу и последствия;
- целенаправленность функционирования системы.
u(t)
Государственное управление является социальной системой со всеми присущими ей свойствами. Причем социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. Ввиду того, что управление общественными процессами, людьми является наиболее сложной системой, она имеет ряд дополнительных признаков, присущих только ей:
- иерархичность статусов элементов;
- наличие в системе механизмов самоуправления;
- самосознание субъектов и объектов управления;
- формальные и неформальные отношения;
- организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).
Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета, налоговой системы и т. д.
Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.
На входе в систему, окруженную социальной средой, постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.
С
вое влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.
решения
требования
поддержка
действия
Требования к системе формируются исходя из общественных потребностей и интересов и по своему содержанию они могут касаться:
- распределительных процессов – распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;
- регулирования, которое может осуществляться в различных формах и видах. Например, контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т. д.;
- коммуникативных процессов, заключающихся в предоставлении определенной информации, возможностей проведения митингов, демонстраций и т. д.
Если на входе накапливается слишком много требований, то это свидетельствует о невнимании государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.
Управляющая система нуждается в поддержке, которая проявляется в лояльности и благожелательном отношении объекта к управленческим решениям и действиям и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений органов государственного управления. В случае, если система перегружена требованиями, а поддержка со стороны окружающей ее среды недостаточна, то неизбежны кризисные явления.
Главным результатом функционирования управляющей подсистемы государственного управления являются управленческие решения и действия.
Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов уровня развития данного общества, состояния политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии, конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических условий страны, что обусловливает различие между системами государственного управления в различных странах. Например, в европейских странах церковь отделена от государства, а в исламских религиозные учреждения являются одним из главных элементов системы, а догматы Корана – ее идеологической основой. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации систем власти и управления. То есть в реальной жизни универсальных систем государственного управления не существует. Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.
Универсальным свойством систем является их структурированность. Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой социальными системами. Она включает:
- систему управляющую (субъект);
- систему управляемую (объект);
- коммуникативную систему, т. е. систему взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т. д.
Вертикальный срез управляющей системы можно представить в виде двух подсистем:
- подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах всего государства тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
- подсистемы Б – государственно-административной, выполняющей функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни.
Горизонтальный срез системы государственного управления выделяет:
- институциональную подсистему;
- нормативно-правовую подсистему;
- функционально-структурную подсистему;
- коммуникативную подсистему;
- профессионально-кадровую подсистему;
- профессионально-культурную подсистему;
- научно-технологическую подсистему.
Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.
Важнейшей является институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать.
Нормативно-правовая подсистема – основа функционирования системы государственного управления. Она включает совокупность правовых законов, правил и норм как на «входе» в систему, так и на «выходе».
Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении.
Функционально-структурная подсистема определяет роль и место каждого структурного элемента системы, его предназначение и выполняемые им специфические функции.
Она отражает форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитость местного самоуправления.
Управленческие функции органов государственного управления многообразны и зависят от объекта, содержания, способа, объема управляющего воздействия. Функциональная система позволяет не только очертить функции, но и обеспечить их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения государственного органа его функциям.
Профессионально-кадровая подсистема предопределяет качество и эффективность государственного управления.
Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема, которую можно представить как совокупность и характер профессиональных знаний управленцев, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Культура управленческих кадров как субъективный фактор системы государственного управления во многом определяет ее зрелость, качество, целостность. От уровня профессиональной культуры во многом зависит устойчивость системы.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему как необходимый компонент, обеспечивающий ее целостность и организованность, и одновременно как важнейшее условие повышения эффективности функционирования системы государственного управления.
Управляемая система (объект) государственного управления включает все компоненты общества, подверженные государственному воздействию и выступающие как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.
Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института и т. д.
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении
Система государственного управления невозможна без предоставления субъектам управления определенной самостоятельности, так как в законе невозможно предусмотреть все нюансы общественной жизни. Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в государственном управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими санкций. За служащими государственного аппарата жестко закреплено выполнение их обязанностей, а использование прав – по усмотрению.
Дискреционную деятельность можно охарактеризовать следующими чертами:
- усмотрение предполагает первичное решение определенных вопросов и, следовательно, управленческие действия;
- усмотрение должно осуществляться в соответствии с принципом принятия оптимального для данной ситуации варианта решения;
- управлению по усмотрению присуща субъективность, что требует внутреннего убеждения в правильности принимаемого решения, инициативы, предприимчивости;
- дискреционная деятельность осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;
- границы и цели усмотрения определяются нормами права.
Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении:
По субъектам, реализующим усмотрение, можно выделить усмотрение, осуществляемое:
- Президентом Республики Беларусь;
- Советом Министров Республики Беларусь;
- республиканскими органами государственного управления;
- местными органами управления;
- отдельными должностными лицами.
По объекту выделяют усмотрение:
- по оценке определенных фактов;
- по принятии правовых актов;
- по совершении определенных действий: повышения по службе, поощрения, наказания или иных мер.
По форме государственного управления существует усмотрение:
- в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой деятельности;
- при проведении организационных мероприятий;
- при использовании материально-технических ресурсов.
По областям и сферам государственного управления:
- в хозяйственной сфере;
- социально-культурной сфере;
- административно-политической и иных сферах.
Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех сферах жизнедеятельности общества. Главное, чтобы их действия не вели к нарушению законности и произволу.
Свобода действий в государственном управлении предполагает и ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению.
Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями «вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников.
Ответственность может быть политической, нравственной, юридической, дисциплинарной, административной.
Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Политическую ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед будущими поколениями.
Конституция Республики Беларусь предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты представителей, статья 102 – лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.
Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для имиджа, другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.
Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее постановление).
Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок действия и могут накладываться временно.
5.3. Представительство интересов в государственном управлении
Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления.
Представительство интересов в государственном управлении осуществляется механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.
В социуме существуют различные виды интересов: общественные, государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные, корпоративные, частные, которые выражают различные системы представительства интересов. Это институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.
Система представительства интересов выполняет функции:
- посредничества между государством и гражданами;
- коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и, при необходимости, на этапе их реализации.
Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.
Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.
Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без его взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.
Группы интересов – это, как правило, добровольные объединения людей, приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами. Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные и т. д. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.
Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя экономические и финансовые возможности, информацию, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.
Группы давления – это группы интересов, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.
Группы интересов выполняют следующие функции:
- артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т. д.;
- агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;
- интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысла предполагаемых действий;
- передача требований органам государственной власти.
Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.
Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т. д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.
Выделяются две основные модели лоббизма:
- англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;
- континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.
Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.
К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.
К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.
Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В России такие организации – совещательные Советы на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.
Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.
Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:
- наличие сильных профсоюзов;
- осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;
- создание государственного организационно-правового механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;
- наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;
- выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;
- донесение информации до органов, принимающих решения.
Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы.
Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы используют разнообразные методы:
- подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;
- участие в открытых обсуждениях законопроектов;
- участие в работе консультативных комитетов ведомств;
- создание коалиций с фирмами и организациями;
- финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизы;
- неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;
- обращение в судебные органы;
- организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т. д.).
Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу чиновничества, шантажу и другим.
В системе взаимодействия важна позиция органов государствегоной управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия в обществе.
Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного управления
В современной системе государственного управления важнейшую роль играет общественное мнение. Через него общество выражает свое отношение и дает оценку протекающим процессам, явлениям, фактам, возникающим проблемам, влияет на процесс принятия управленческих решений, выступая тем самым в качестве активного участника государственного управления. При этом социальная структура общества, его культура, уровень развития, наличие демократических институтов и свобод определяют активность и значимость общественного мнения.
Общественное мнение – это совокупность суждений и оценок, которая отражает массовое сознание населения, характеризует его состояние. В общественном мнении находят свое отражение те факты и события, которые действительно имеют общественный интерес, отличаются значимостью и актуальностью.
Участвуя в процессе принятия важнейших решений, общественное мнение берет на себя и выполняет целый ряд функций:
- оценочную;
- аналитическую;
- контрольную;
- регулирующую.
В системе государственного управления взаимосвязь государственной власти и общественного мнения имеет двустороннюю основу. С одной стороны, оно отражает отношение населения к государственной власти, с другой – отношение государственной власти к общественному мнению.
Изучая общественное мнение, государственные органы имеют дополнительную информацию о протекающих в общественном сознании процессах, что позволяет им проводить более взвешенную, поддерживаемую большинством населения политику, принимать управленческие решения и т. д. Здесь следует подчеркнуть важность познания природы общественного мнения, механизма его формирования.
Из множества характеристик общественного мнения принципиально важное значение имеет его структура и стабильность.
Структура общественного мнения позволяет увидеть разброс во мнениях различных социальных групп по состоянию на определенный период времени.
Стабильность общественного мнения позволяет характеризовать степень изменения взглядов и отношения населения к какому-то вопросу или проблеме за определенный период времени.
Со стороны органов государственного управления важно не только знать, но и формировать общественное мнение, используя для этого различные методы, приемы, технологии, но при этом избегать манипулирования.
С этой целью органы государственного управления должны регулярно представлять населению информацию о своей деятельности, о своих планах и целях, просвещать население в вопросах законодательства, права, государственной политики.
Продуцируют и распространяют информацию, имеющую всеобщее значение, средства массовой информации (СМИ).
Средства массовой информации оказывают свое воздействие на государственную политику, взаимоотношения между государством и гражданами, между самими гражданами и т. д. Через них граждане имеют возможность следить за деятельностью органов государственного управления и, наоборот, через разнообразные каналы средств массовой информации информация от граждан поступает в органы государственного управления. С помощью средств массовой информации обеспечивается защита интересов граждан в различных сферах жизнедеятельности общества.
Расширение масштабов и видов СМИ (от первых газет в Великобритании и США в XVIII веке до современных электронных СМИ) обозначило устойчивую тенденцию к усилению их роли как в гражданском обществе, в политическом процессе, так и в системе государственного управления.
В отечественной и зарубежной науке СМИ называют «великим арбитром» или «четвертой ветвью власти», а некоторые наблюдатели считают, что тот, кто контролирует СМИ, особенно телевидение, имеет возможность контролировать умонастроения большинства населения страны. Существует мнение, что СМИ, выступая в качестве основного средства регулирования и реализации политического процесса, могут заменить политические партии. Хотя такое утверждение, видимо, преждевременно. Сегодня СМИ выступают как инструмент социализации политического процесса, дополняя политические партии.
В силу этого вопросы выработки государственной стратегии в области информатики, взаимоотношений между гражданами, СМИ и государством приобретают особое значение. При этом нельзя недооценивать феномен Интернета.
В настоящее время парадигма отношений между государством и обществом в области информации выстраивается на следующих принципах:
- граждане, их группы, организации рассматриваются как субъекты новой информационной системы, а не только как объекты получения отобранной информации;
- между государством и гражданами формируются не односторонние, а двусторонние каналы;
- граждане, их группы и организации являются потребителями государственных информационных услуг.
В силу выделенных обстоятельств в современных условиях любой орган государственного управления и каждый государственный служащий, исходя из роли и возможностей средств массовой информации, должен уметь работать с ними, знать их возможности.
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта (государственного органа, должностного лица) на объект, т. е. направляет поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на управленческие решения и действия субъекта и в конечном счете, определяют качество управления.
Доминирующий в системе управления властвующий субъект является движущей силой управленческого процесса, его определяющим фактором. Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между его элементами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему институту власти соответствует центральный управляющий орган; функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления дублирует иерархическое строение власти и т. п.
Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности, субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они могут быть постоянными (служебная субординация), временными или эпизодическими (например, в случае принятия главой государства каких-либо чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»), или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В кризисных ситуациях управленческое воздействие может осуществляться в силовых формах.
Вертикальные связи означают взаимодействие органов государственного управления в соответствии с их иерархией. Например, исполнение предписаний одних органов другими: местного управления и самоуправления – региональным органам управления, а региональных – правительству страны. Это – связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях.
Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня. Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта управления.
Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям (в рамках, установленных законом) предметов ведения. Они осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между руководителями, между сотрудниками. Это связи координации, взаимодействия и сотрудничества, однако они могут включать и элемент подчинения. В Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят координационный характер, однако, например, Министерство образования может давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения, Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим органам по вопросам, касающимся их подведомственных образовательных учреждений.
Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция часто встречает противодействие, например, со стороны территориальных органов управления.
Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм.
Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда объект реагирует таким образом. Он может не только не подчиниться, но и активно противостоять решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует изменения характера прямых связей. Так, субъект, если его действия не противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.
Система государственного управления приобретает устойчивость только в том случае, если прямые связи дополняются обратными. Можно выделить два типа обратных связей в зависимости от места возникновения и реализации: объектные и субъектные.
Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего воздействия со стороны управляемой системы через выражение согласия, несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе государственного управления поступает к субъекту в лице государственных органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры, которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят циклический характер.
Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными (например, забастовка, митинг протеста и т. д.) и пассивными (текущая информация).
Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить реакцию и действия нижестоящего субъекта управления на решения и действия вышестоящего субъекта управления. К ним относятся: контроль, анализ и оценка выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль эти связи играют при разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также при децентрализованном управлении. Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем, противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.
В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи, выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно наличие и прямых, и обратных связей, а механизм принятия решений прозрачен для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, обратные блокируются. В тоталитарных – система государственного управления отделена от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный интерес является приоритетным.
Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы, заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменять задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия и т. д.
Все вышесказанное указывает на то, что прямые и обратные связи в системе государственного управления должны носить динамичный и постоянно развивающийся характер.
Контрольные вопросы и задания
- Что такое система, каковы ее свойства?
- К какому типу систем следует отнести государственное управление. В чем проявляется его специфика?
- Перечислите свойства системы государственного управления.
- Обозначьте системообразующие элементы в структуре государственного управления. Дайте им характеристику.
- Из каких подсистем состоит система государственного управления? Охарактеризуйте их.
- Что представляет собой усмотрение в государственном управлении?
- Раскройте понятие ответственности в государственном управлении и какой она может быть?
- Какую роль выполняет механизм представительства интересов в государственном управлении?
- Каковы функции системы представительства интересов?
- Что представляют собой группы интересов и каковы их функции в государственном управлении?
- Раскройте понятие лоббизма и дайте ему характеристику.
- Какова роль трипартизма в государственном управлении?
- Какие методы используют организованные группы для оказания влияния на парламент и правительство?
- Что следует понимать под общественным мнением и какова его роль в государственном управлении?
- Какие функции выполняет на себя общественное мнение и какие можно выделить присущие ему наиболее значимые характеристики?
- Покажите роль и масштабы влияния средств массовой информации на систему государственного управления.
- Что означают прямые связи, каковы их виды?
- О чем свидетельствуют обратные связи?
- В чем различие между объектными и субъектными обратными связями?
- Какие системы государственного управления можно выделить в зависимости от функционирования прямых и обратных связей?