Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления

Вид материала

Контрольные вопросы

Содержание Раздел ii. организационная структура государственного управления 7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика Объем компетенций парламента Порядок избрания президента В некоторых президентских республиках применяются и косвенные выборы В парламентских республиках Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, который отличается от других органов предметом и сферой де В президентских республиках В республиках со смешанными формами правления правительство тесно связано с президентом Коллективная ответственность Судебная власть Верховный суд Формирование судов Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему Принцип разделения власти 7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления Организационная структура государственного управления отражает соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по Субъект управления Субъекты управления 7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их классификация ... Полное содержание

Подобный материал:

• Академия управления при президенте республики беларусь институт государственной службы, 20.36kb.
• Президенте Республики Беларусь, 2009. 22с. Настоящие методические указания, 282.71kb.
• Профессионально психологические аспекты активизации личности государственного служащего, 111.95kb.
• Академия управления при президенте республики беларусь, 3386.9kb.
• Президенте Республики Беларусь, 2010. Настоящие методические указания, 277.4kb.
• Концептуальные основы психологического изучения субъекта профессиональной деятельности, 140.63kb.
• Президенте Республики Беларусь утверждено инструкция, 261.36kb.
• Гоу впо «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте республики, 53.24kb.
• Академия управления при Президенте республики беларусь, 370.71kb.
• Магистратура по программе мра, 257.21kb.

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 7. Государственная власть и структура государственного управления

Ключевые слова:

государственная власть; государственное управление; законодательная власть; власть главы государства; исполнительная и судебная власть; контрольная власть; парламент; президент; правительство; судебная система; принцип разделения властей; ветви власти; организационная структура государственного управления; основополагающие принципы и правила формирования организационной структуры государственного управления; структура органов государственного управления; классификация органов государственного управления

Вопросы 7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика. 7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления. 7.3. Понятие, организационная структура государственных органов, их классификация.

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика

Государственная власть и государственное управление выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Достижение общегосударственных целей, свои внутренние и внешние функции государство реализует через государственную власть, которая представляет собой конституционно-правовой институт. Государственная власть имеет особый механизм осуществления, обладает верховенством в обществе, имеет определенные формы организации, берет на себя функции регулирования и управления общественными отношениями и процессами, а также выполняет арбитражную роль и имеет легитимное право на принуждение.

Государственная власть является неотъемлемым атрибутом развития и функционирования общества, тем стержнем, который объединяет людей в единое сообщество, обеспечивает реализацию интересов всего сообщества и его членов.

Именно власть дает государству возможность влиять на общественные отношения и процессы, обеспечивать подчинение управляемых воле управляющих.

В современной научной литературе существует множество понятий и определений государственной власти, основанных на современных методологических подходах и отражающих достигшую определенной зрелости развитую государственную власть. В их совокупности наиболее обоснованным является понимание государственной власти как системы деятельности народа, составляющих ее общностей и индивидов, создающих органы по реализации их публичных прав, свобод, закрепленных за ними полномочий, обязанностей, а также возложенной на них ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.

Такое понимание государственной власти позволяет отразить:

• ее связь с носителями власти;
  
• единство государственной власти как системы деятельности первичных (народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;
  
• основу осуществления государственной власти, т. е. права, свободы, обязанности и ответственность субъектов государственной власти, их обеспечение.
  

Главным субъектом государственной власти, ее источником и носителем является народ, который сам устанавливает власть, реализуя тем самым свои права. Он обладает правом учредительной власти, которое он реализует в форме референдумов, выборов. Но народ не осуществляет государственное управление.

Нормативной основой государственного управления является закон и другие нормативные и правовые акты, которые можно объединить понятием «нормативная юридическая система».

Единство государственной власти, его закрепление и практическое обеспечение находит отражение в конституции страны.

Государственная власть как структурированное единство включает:

во-первых, субъектный состав (государство в целом, государственные образования, органы, лица, сообщества, объединения);

во-вторых, предметы ведения, компетенции, полномочия, права и обязанности, ответственность действия, программы, меры и т. д.;

в-третьих, организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, государственная служба, воинская обязанность и т. д.).

Важно подчеркнуть, что государственная власть носит динамичный характер, она постоянно развивается, изменяется состав ее элементов, их взаимоотношения и т. д.

Современное понимание государственной власти включает следующие ее разновидности:

• законодательную власть;
  
• власть главы государства;
  
• исполнительную власть;
  
• судебную власть;
  
• контрольную власть.
  

Законодательная власть является ветвью государственной власти, деятельность которой связана с принятием законов и других правовых актов. Она обеспечивает формирование правового фундамента, который нормативно регулирует общественные отношения и процессы.

В современных демократических государствах в законотворческом процессе участвуют глава государства, парламент, правительство и другие субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, но основным субъектом законодательной власти является парламент, который наделяется определенными полномочиями, предопределяемыми формой государственного устройства и правления.

В мировом масштабе родиной современного парламента считается Англия (ХIII в.). В России первым учреждением парламентского типа явилась Государственная дума (1905 г.).

Парламент – это высший выборный государственный законодательный орган власти, осуществляющий представительство населения. Его легитимность обеспечивается общенародным избранием.

Парламент выступает одним из главных центров выработки государственной политики, которая находит свое отражение в принимаемых им законах.

К общим функциям парламента относятся:

• принятие законов государства – законодательная функция;
  
• выражение общественных интересов – представительная функция;
  
• контрольная функция, означающая контроль над исполнением законов органами государственной власти.
  

Объем компетенций парламента определяется совокупностью его полномочий и функций. В странах с парламентарными формами правления одной из важнейших функций парламента является формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Парламент может иметь различную структуру – иметь одну, две или даже три палаты. Именно от структуры парламента зависит порядок его формирования. В большинстве стран парламент имеет две палаты – верхнюю, члены которой либо избираются и назначаются, и нижнюю, члены которой только избираются.

По характеру ведения парламентского процесса можно выделить парламенты, работающие в режиме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией; и парламенты, имеющие высокопрофессиональный аппарат, представленный через систему постоянно действующих специализированных комитетов и комиссий. Примером парламента первого типа является парламент Великобритании, второго – Конгресс США.

Профессиональную деятельность палат парламента обеспечивает аппарат парламента, который выполняет научно-аналитическую, организационную и техническую работу.

Власть главы государства в президентских республиках осуществляет Президент, место которого в обществе определяется его реальными полномочиями, которыми он обладает, и тем, перед кем он несет ответственность.

Президент – это единоличный глава государства, должностное лицо, который получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки пребывания в должности различны. Обычно они составляют 4  7 лет.

Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти. Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его распространению и в других странах. Сегодня он используется в 143 странах.

В мировом масштабе возникновение института президентства связано с объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.

Порядок избрания президента зависит в основном от формы правления. В президентских и смешанных республиках, где президент обладает широкими властными полномочиями, выборы, как правило, прямые, по мажоритарной системе (абсолютного большинства). Всенародно избирают президента во Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси, Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах. При прямом избрании президент несет ответственность перед избравшим его народом, а не перед парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над ними.

В некоторых президентских республиках применяются и косвенные выборы (США, Аргентина).

Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.

В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.

В парламентских республиках президент избирается парламентом либо самостоятельно (Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо с представителями местной законодательной власти (Италия, ФРГ, Индия) – так называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к представительским, церемониальным функциям.

Сегодня институт президентства является одним из основных институтов государственной власти в странах с республиканской формой правления. По сравнению с другими институтами государственной власти и должностными лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Он оказывает весьма значительное влияние на систему государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни страны. Полномочия президента закрепляются конституционно.

Институт президентства предусматривает создание исполнительного аппарата (администрации президента), который обеспечивает ему реализацию конституционных полномочий.

Основным субъектом исполнительной власти является правительство и подчиненные ему органы.

Исполнительная власть строится на принципах целостности, взаимосвязи, четком определении полномочий и функций между ее различными органами. Функции исполнительной власти лежат преимущественно в плоскости текущего и оперативного управления общественными отношениями и процессами, связанными с жизнедеятельностью общества в самых разнообразных сферах и отраслях.

Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, который отличается от других органов предметом и сферой деятельности. Правительство обеспечивает: исполнение законов, соблюдение законности в системе государственного управления, поддержание правопорядка в стране, осуществляет управленческие функции и обеспечивает реализацию принимаемых решений, определяет возможности и порядок использования ресурсов страны, обеспечивает управление государственным аппаратом, регулирует социально-экономическое развитие страны и т. д.

Правительство страны может играть различную роль в жизнедеятельности общества и иметь различный конституционный статус. Это зависит от многих факторов, в том числе и от государственного устройства и формы правления, политического режима, от устоявшихся исторических традиций и менталитета народа и т. д. Как правило, общая компетенция правительства определяется Конституцией страны.

В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства. При парламентарных формах правления – это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но в качестве общей основы можно выделить партийную принадлежность кандидатов.

В странах с президентской формой правления правительство формируется президентом из числа представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты, наряду с принципом партийной принадлежности, производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правления правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового, монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В этом случае одна или несколько партий формируют «правительственное меньшинство», которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками – такое правительство называется «деловым», «служебным» или просто «чиновничьим». В послевоенный период «деловые кабинеты» формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В республиках со смешанными формами правления правительство тесно связано с президентом, но все же представляет отдельный институт и должно устраивать как президента, так и парламент. В случае возникновения разногласий решающее значение имеет мнение парламента. Правительство менее устойчиво, чем президент и парламент. Оно меняется раз в 3  4 года.

В самой общей форме полномочия, задачи и функции правительства закреплены в Конституции страны, более широкие полномочия закрепляются соответствующими законодательными и нормативными актами.

В каждой стране правительство имеет свое название.
К наиболее распространенным относятся: Совет министров, Кабинет министров, Государственный совет, Федеральный совет и т. д.

Объем полномочий правительств унитарных и федеративных государств неодинаков. В условиях федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (ФРГ, США, Российская Федерация). Полномочия федерального правительства касаются решения вопросов, отнесенных конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

К числу важнейших полномочий правительства в любой стране можно отнести следующие:

• разработка основных направлений внутренней и внешней политики и определение мер по их реализации;
  
• формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;
  
• исполнение законов;
  
• составление и исполнение бюджета;
  
• прогнозирование социально-экономического развития;
  
• руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;
  
• участие в законодательной деятельности – посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов;
  
• принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;
  
• ведение международных переговоров и заключение соглашений.
  

За исполнение своих полномочий практически во всех странах правительство ответственно либо перед президентом, либо перед парламентом, либо несет двойную ответственность (в зависимости от формы правления).

В странах с парламентарными формами правления правительство, как правило, несет коллективную ответственность. Коллективная ответственность, чаще всего, проявляется в выражении вотума недоверия правительству и его отставке.

Наряду с коллективной ответственностью возможна и персональная ответственность – каждый член правительства несет ответственность за выполнение возложенных на него функций и задач.

Правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти.

Судебная власть реализуется через судебные учреждения, обеспечивая охрану и защиту прав и законных интересов граждан, охрану правопорядка. Она призвана самостоятельно и независимо осуществлять правосудие, которое осуществляется на основе и в порядке, предусмотренном законом.

Судебная власть – это право, возможность и способность специально создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на поведение людей и социальные процессы конкретно-определенными юридическими лицами, установленными законами.

Реализуют судебную власть от имени государства суды в форме судопроизводства, которое определяет порядок рассмотрения дел судом.

Выделяют конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство, которые предопределяют организацию судоустройства и всю судебную систему страны.

Как правило, формирование судебной системы страны зависит от ее государственного устройства и административного деления и устанавливается Конституций страны и другими законами.

Судебная система государства включает суды различных категорий:

• конституционные (уставные) суды;
  
• суды обычные (общей юрисдикции и военные трибуналы);
  
• арбитражные суды.
  

Конституционный суд является судебным органом конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его решения являются окончательными, обжалованию не подлежат, являются обязательными для всех органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, должностных лиц, всех граждан.

Верховный суд – высший судебный орган по гражданским, административным, уголовным и иным делам.

Высший Арбитражный суд рассматривает хозяйственно-экономические споры, защищает законные интересы граждан, организаций, предприятий и других субъектов хозяйствования.

Работу судов обеспечивают аппараты судов.

Суд представляет особую ветвь государственной власти. Главное назначение суда – рассматривать и разрешать конфликты в обществе. Осуществляя государственную власть в особой форме, суд, применяя законы конкретного государства и другие нормативные акты органов государства, выносит решения, исполнительная власть выполняет принятые решения.

Суд, участвуя в управлении государством и являясь частью общества, не должен руководствоваться политическими мотивами при рассмотрении конкретного дела. Суд, с одной стороны, должен охранять государство, с другой – защищать права человека от произвола государства.

Суд должен поддерживать и укреплять существующий порядок, легитимность государственного управления, но когда государство и его учреждения выходят за рамки законов, суд обязан ограничить государство, не допустить подавления демократических основ общества. Он укрепляет экономическую стабильность в обществе, поддерживает политическую стабильность, а также играет большую идеологическую роль (уважение к закону, нормам поведения и т. д.).

Формирование судов осуществляется различными способами, однако в большинстве стран судьи назначаются чаще всего президентом, в монархических государствах – министром юстиции. В большинстве стран судьи назначаются пожизненно. Судья может быть смещен за преступление, пренебрежение своими обязанностями. Несмотря на различия в назначении и смещении судей в разных странах, все они преследуют одну цель – укрепление независимости судебной власти.

Существуют различные модели судебных систем: англосаксонская (предусматривает единую систему судов во главе с верховным судом); романо-германская (отсутствует единая система судов, полисистемность); социалистическая (характерна выборность всех судей и народных заседателей непосредственно избирателями, представительными органами или народными заседателями, трудовыми коллективами); мусульманская (имеет персонифицированный характер, т. е. мусульманскому суду подлежат только единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд); общинная (суды племенных вождей, старейшин).

Существуют две основные разновидности государственных судов: общие (суды общей юрисдикции) и специальные. В большинстве стран создаются специальные судебные округа, не совпадающие с административно-территориальным делением, для того, чтобы создать условия для независимости судебной власти от других органов на местах.

Число ступеней судов общей юрисдикции обычно от двух до четырех.

Создание специальных судов (разных по рассматриваемым вопросам) призвано ускорить правосудие по отдельным категориям дел. Особая роль среди специальных судов принадлежит конституционным судам, осуществляющим контроль за конституционностью правовых актов.

Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.

Контрольная власть включает систему разнообразных процедур, организационных структур и инструментов, направленных на выявление отклонений от принятых норм, стандартов и параметров, нарушений принципов законности с целью принятия адекватных мер, направленных на их устранение или предупреждение.

Государственный контроль в различных странах имеет свою специфику, формы проявления и масштабы действия.

Следует отметить, что каждая из выделенных видов власти является весьма сложным образованием, теснейшим образом взаимодействует с другими властями и выступает неотъемлемым компонентом государственной власти как единого целого.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цели, которые реализуются через конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

В Республике Беларусь в соответствии со статьей 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип разделения власти отрицает единовластие, по никак не противоречит ее единству.

Разделение властей предопределило выделение такого социального института, как государственное управление.

Государственное управление осуществляется органами государственной власти и представляющими ее должностными лицами, что позволяет отметить, что государственное управление выступает главным каналом реализации государственной власти. Другими словами можно сказать, что государственная власть свое полнообъемное воздействие на конкретный объект осуществляет в форме государственного управления, выступающего как ее конкретное проявление и как канал обратной связи между обществом и государственной властью.

Можно согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что с научно-правовой точки зрения, государственное управление – это юридически оформленная деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления в соответствии с ее социальным назначением.

В свою очередь, государственное управление, исходя из потребностей общества, складывающихся общественных отношений и процессов, может само активно воздействовать на государственную власть и ее разновидности, задавая тем самым направления их деятельности.

Реализация деятельности государственной власти, ее целевых установок, основных направлений политического, социально-экономического развития страны обеспечивается действенной организационной структурой государственного управления.

7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления

Организационная структура государственного управления концентрирует в себе многообразные возможности государства и представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи и взаимозависимости его системообразующих элементов. Она обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Организационная структура государственного управления отражает соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали. В совокупности они образуют единую целостную систему.

Структура отражает строение системы государственного управления, его внутреннюю форму организации.

Основополагающими признаками организационной структуры государственного управления являются:

• наличие цели;
  
• наличие системообразующих элементов (органов государственного управления);
  
• наличие внутреннего координирующего центра, обеспечивающего стабильность и равновесие организационной системы;
  
• саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся информации;
  
• обособленность (наличие границ, отделяющих организационную структуру от внешней среды);
  
• организационная культура, основанная на нормах права и поведения.
  

Совокупность системообразующих элементов и упорядоченные связи между ними должны обеспечивать устойчивость организационной структуры, возможность ее развития и эффективного функционирования.

Определяющим основанием организационной структуры государственного управления является наличие субъекта и объекта управления.

Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций государства.

Процесс институциализации выражается в различных формах: государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной продукции власти – документах, законах, инструкциях, нормах, правилах, приказах и т. д.

Субъекты управления отличаются друг от друга формами построения, властными полномочиями и степенью ответственности, сочетанием принципов единоначалия и коллегиальности, выборностью или назначением на должность, методами и формами деятельности и др.

Специфика и особенности субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирующего воздействия со стороны нескольких субъектов по отношению к одному объекту.

Каждый субъект управления, занимая определенное положение в иерархии организационной структуры государственного управления, должен иметь четко определенные обязанности, права, свою меру ответственности, которые фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об органе государственного управления.

Свое управляющее воздействие субъект управления в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению к определенному объекту (совокупности объектов) управления.

Между субъектом и объектом управления должны устанавливаться четкие организационные отношения. При этом объекты управления должны:

• воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать;
  
• иметь четкие организационные отношения с субъектом управления;
  
• иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом управления.
  

Организационная структура государственного управления обеспечивает функционирование системы государственного управления конкретного государства. В силу этого она строится на основе:

• Конституции государства (основного закона), действующих на его территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности;
  
• учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей страны в организации государственного управления в различных сферах деятельности.
  

В зависимости от назначения, сложности, важности, состояния, качества, способностей и возможностей управляющего субъекта и объекта управления, существующих в системе управления норм и правил, а также влияния на организационную структуру управления факторов, осуществляется распределение объектов управления между различными уровнями (национальный, региональный, отраслевой, местный) и звеньями организационной структуры управления.

К общим правилам формирования организационной структуры государственного управления следует отнести следующие:

• каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя существуют объекты двойного подчинения) субъект управления;
  
• за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления, объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.);
  
• между субъектом и объектом управления должны устанавливаться определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.
  

Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.

Организационная структура государственного управления должна обеспечивать и регламентировать:

• полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели и возложенные на него функции;
  
• сбалансированность целей всех звеньев нижестоящего с целями вышестоящего уровня;
  
• комплексность выполнения функций управления по отношению к поставленной цели по горизонтали и по вертикали;
  
• рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата;
  
• реализацию прав и ответственности при решении управленческих задач;
  
• полное соответствие исполнения компетенции и правам.
  

Организационная структура государственного управления формируется на основе определенных принципов, которые выступают в качестве основополагающей идеи и носят объективный характер, поскольку отражают реальные условия построения и функционирования системы. Обладая определенной степенью стабильности, принципы в то же время должны быть гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды, динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи организационной системы.

Можно сказать, что организационные принципы управления отражают понимание и осознанное использование объективных закономерностей построения системы государственного управления и обеспечение ее эффективного функционирования.

С определенной степенью условности можно выделить две группы принципов организации государственного управления: организационно-политические и организационно-технологические.

Организационно-политические принципы основаны на объективной необходимости учета социально-политических, экономических и иных процессов государственного и общественного развития.

К ним относятся:

• принцип законности;
  
• принцип соблюдения прав и свобод человека;
  
• принцип соблюдения жизненно важных интересов личности, общества, государства;
  
• принцип взаимной ответственности;
  
• принцип гуманизма;
  
• принцип осуществления связи с общественностью.
  

Организационно-технологические принципы отражают основные подходы к формированию организационной структуры государственного управления и обеспечивают эффективность его функционирования. К ним относятся:

• принцип единства и целостности;
  
• принцип устойчивости и развития;
  
• принцип сочетания централизации и децентрализации;
  
• принцип разделения труда.
  

На сегодняшний день в мировом масштабе нет единой классификации органов управления, но существуют критерии построения организационной структуры управления, к которым можно отнести:

• территориальный масштаб компетенции (по этому критерию в федерациях выделяют федеральные, региональные и местные органы, в унитарных государствах - центральные республиканские и местные органы управления);
  
• порядок образования органов управления (образуемые и избираемые);
  
• характер и содержание компетенции (функциональные, отраслевые, межотраслевые органы управления);
  
• порядок разрешения вопросов компетенции (органы коллегиального управления, органы единоначального управления).
  

Во многом организационная структура зависит от человеческого потенциала, информационного обеспечения, стиля государственного управления, от способности государственного аппарата осваивать современные научные методы и технические средства управления.

7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их классификация

Основным элементом организационной структуры государственного управления является государственный орган. Государственный орган – это единичная структура власти (гражданин, коллектив, группа граждан), наделенная государственно-властными полномочиями для осуществления закрепленных за ним целей и функций.

Государственный орган представляет собой разновидность организации (коллектива людей, объединенных в своей деятельности общими целями и задачами). Это часть организационной структуры государственного аппарата. Он обеспечивает определенный вид государственной деятельности, выполняет определенные функции и задачи, имеет свои структурные особенности.

Существенным признаком государственного органа является наличие государственно-властных полномочий, которые выражаются в компетенции государственных органов и реализуются в их практической деятельности через принимаемые ими управленческие решения. Опираясь на силу государства, они осуществляют свою деятельность, которая облекается в различные формы. В соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют функции различного характера; например: нормотворческую, исполнительную и распорядительную, что обусловливает их специализацию.

Для характеристики государственного органа следует отметить следующее:

• орган государства – это элемент организационной структуры управления, наделенный властью;
  
• орган осуществляет от имени государства выполнение определенных задач и функций;
  
• государственный орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;
  
• несет ответственность перед государством за свою деятельность.
  

Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и другими процессами, предопределяет разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих процессах.

Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и формы правления.

Каждый государственный орган имеет свою внутреннюю структуру – внутреннее устройство, которое зависит от положения органа в иерархической системе управления.

Скоординированную и слаженную работу системы государственного управления обеспечивает государственный аппарат соответствующего уровня.

Государственный аппарат является основным звеном в системе государственного управления, обеспечивает деятельность всей системы. Его структура отражает базовые задачи и функции государства и, в первую очередь, обеспечивает все исполнительно-распорядительные функции государства, взаимосвязи общества и государства. Государственный аппарат – это совокупность административных органов, выполняющих исполнительно-распорядительные функции.

Госаппарат обладает властными полномочиями, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, образуется в установленном законом порядке.

Отличительными особенностями системы органов государственного аппарата являются:

• организационная упорядоченность – все государственные органы выстроены по строгой иерархии;
  
• все государственные органы системы узаконены, их деятельность регламентирована соответствующими нормативными актами;
  
• каждый орган имеет определенный статус, т. е. свое предназначение, роль и место в системе;
  
• каждый орган имеет свои компетенцию, полномочия, выполняет определенные функции.
  

И если государство представляет собой институт, воплощающий общую волю, общий интерес всех граждан, то государственный орган – это специальное образование, официально созданное государством и имеющее свою сферу деятельности.

Статус, компетенция, функции и полномочия каждого государственного института устанавливаются Конституцией страны и соответствующими законами.

Систему государственных органов можно представить через две основные подсистемы (условно назовем их А и Б), каждая из которых формируется на национальном, региональном и местном уровнях. Подсистема А национального уровня образуется на основе Конституции страны. Фактически – это политическая организация общества, основное предназначение которой состоит в управлении делами всего общества и государства, определении стратегии, целей и задач его развития.

К государственным органам подсистемы А национального уровня относятся:

• глава государства;
  
• представительные и законодательные органы;
  
• правительство;
  
• судебные органы: Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд;
  
• органы специального назначения.
  

В федеративных государствах органы регионального и местного уровня создаются на основе конституций и уставов субъектов федерации. Это представительные законодательные органы, администрация субъектов (президенты, мэры, губернаторы).

В унитарных государствах органы подсистемы А формируются на основе общей конституции. В Республике Беларусь - это советы депутатов областного, базового и первичного уровней.

Подсистема Б включает исполнительно-распорядительные органы и формируется на основе решений государственных институтов подсистемы А, указов президента, постановлений правительства и администрации соответствующего уровня. Они отличаются от других органов назначением и содержанием своей деятельности, ее характером. Каждый орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, полномочия. Их правовой статус определяется тем, что:

• они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и принятых в соответствии с ней законов;
  
• в процессе реализации своих полномочий они используют правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;
  
• все они подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;
  
• каждый нижестоящий орган управления подчиняется и подконтролен по вертикали соответствующему вышестоящему органу.
  

К государственным органам подсистемы Б относятся:

• аппарат главы государства;
  
• институт полномочных представителей президента;
  
• аппарат парламента;
  
• аппарат правительства;
  
• министерства, комитеты и другие органы исполнительной власти;
  
• аппарат судов, Генеральной прокуратуры.
  

В федеративных государствах выделяют:

• на региональном уровне:
  
  • органы управления субъектами федерации;
    
  • подразделения федеральных органов власти, их территориальные структуры.
    
• на местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий функционирование органов местного управления.
  

Исполнительные органы можно классифицировать по ряду признаков и, прежде всего, в зависимости от государственного устройства, правовых основ образования, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных вопросов.

С учетом территориального масштаба органы государственного управления подразделяются на центральные и местные. Исполнительная деятельность центральных органов распространяется на территорию всего государства. Местные – действуют в пределах административно-территориальных единиц.

По характеру компетенции выделяют:

• органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (правительство, региональная и муниципальная администрация). Они несут ответственность за положение дел в государстве, административно-территориальных единицах, руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности;
  
• органы отраслевой компетенции – осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например, Министерство связи и т. д.;
  
• органы межотраслевой компетенции – выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, имеющих межотраслевое значение.
  

По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяются две группы органов – коллегиальные и единоначальные.

Коллегиальные органы – это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. Решения принимаются большинством голосов их членов с персональной ответственностью за их исполнение.

Единоначальные органы – это те, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю.

Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т. д. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом:

• бюджетные, не связанные с производственной деятельностью и финансируемые из бюджета;
  
• осуществляющие хозяйственную, коммерческую деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль.
  

Отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность подразделений органа и связей между ними внутри органа. Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание. Функциональный подход является определяющим как для структурного оформления управляющей системы в целом, так и для отдельных ее составляющих. Каждый орган исполнительной власти имеет название, в котором четко видна основная, выполняемая им функция. Каждое подразделение государственного органа предназначено для исполнения установленных функций и полномочий для реализации основных задач государственного органа.

Такой подход позволяет учитывать:

1. состав его структурных подразделений, их место и функции в системе управления;
   
2. систему структурных связей, функциональных, коммуникативных, информационных;
   
3. порядок распределения между подразделениями компетенции, полномочий ответственности.
   

Таким образом, организационная структура государственного органа является формой разделения и кооперации управленческой деятельности, схемой распределения ее целей, задач и функций.

В составе структурных подразделений можно выделить: руководство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделения.

Руководство:

• обеспечивает общее комплексное управление всеми структурными подразделениями, а значит, и объекта в целом. Оно может быть, как уже отмечалось, единоличным или коллегиальным;
  
• устанавливает соотношение полномочий различных должностей, при этом руководство производит деление функциональных подразделений на более мелкие организационные подразделения, чтобы эффективнее организовать работу;
  
• определяет должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручает их выполнение конкретным лицам.
  

Первичным элементом в структуре организации является должность. Должность следует понимать как юридически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место; обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность.

Совокупность должностей, распределенная по подразделениям органа государственного управления, есть штатное расписание, штаты. Классифицировать должности и их носителей – должностных лиц  значит описать официальную структуру государственного органа.

В любой организационной структуре можно выделить простейшие образования – организационные ячейки. Каждая из них включает в себя руководителя и непосредственно ему подчиненных работников. Количество подчиненных не должно быть слишком большим, в противном случае руководитель будет вынужден все свое время тратить на контакты с ними, и не выполнит возложенные лично на него задачи.

При формировании структуры государственного органа, в первую очередь, необходимо определить и проанализировать совокупность необходимых функций. Последовательность разработки структуры такова:

1. Орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в соответствии с важнейшими направлениями его деятельности.

2. Устанавливается соотношение полномочий различных должностей. При этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие организационные звенья, чтобы эффективнее использовать специализацию и избежать перегрузки руководства.

3. Определяются должностные обязанности сотрудников. Их можно определить как совокупность определенных задач и функций, которые поручается выполнить конкретным лицам.

Организационная структура, как правило, определяется, официально утверждается соответствующими нормативными актами и является формальной. Наряду с формальными могут существовать и неформальные организационные структуры, образующиеся на основе личных взаимоотношений работников.


Организационная структура не является застывшей формой. Процесс изменения организационных структур и их кадрового состава именуется реорганизацией, которая происходит эволюционно.

Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от согласованности действий его подсистем, т. е. служб и подразделений, соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.

Связующим и координирующим элементом работы государственного органа является организационная структура управления. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность, управляемость в организации.

Организационная структура управления государственного органа – это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

Первичным элементом организационной структуры управления является звено управления, под которым понимается совокупность должностей одного уровня (по горизонтали). Например, в министерствах Республики Беларусь можно выделить звено руководителей департаментов, звено руководителей управлений и т. д. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную вертикаль, иерархию должностей.

Чем больше ступеней управления в структуре государственного органа, тем больше возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание на решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно, может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его содержания. Поэтому очень важно установить оптимальное число ступеней управления. Оптимальность организационных структур управления достигается соблюдением следующих правил их построения:

1. Сокращение ступеней в иерархической структуре управления.
   
2. Организационная обеспеченность функции, что предусматривает выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. В противном случае возложенные на них функции либо не будут выполнятся, либо будут выполнятся лишь периодически и некачественно.
   
3. Организационная структура управления не должна быть сложной. Усложнение организационных структур ведет к увеличению численности управленческого персонала, удорожанию систем, замедлению прохождения информации, снижению оперативностью реагирования.
   
4. Обеспечение гибкости организационных структур управления. Организационные структуры, в которых слишком детально регламентированы права и обязанности служащих, связи между ними и структурными подразделениями характеризуются постоянством и стабильностью, именуются жесткими. Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие организационные структуры. Гибкость достигается внесением необходимых штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции руководителей.
   
5. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации. В каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой – местнические. Решение данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену – на вопросах оперативно-тактического характера.
   
6. Исключение дублирования функций в организационных структурах управления. Это означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же функции.
   
7. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к высокой текучести кадров, их недокомплекту, напряженности во взаимоотношениях между работниками.
   

8. Обеспечение максимальной степени типизации. Использование общих принципов и методов управления, единых правовых актов, позволяет унифицировать многие структурные элементы, создать типовые структуры и штаты, что обеспечивает единый подход к построению и закреплению рациональных организационных структур органов и подразделений, внедрению в их деятельность достижений науки и передового опыта.

В зависимости от содержания субординационных связей элементов организационной структуры управления различают два основных типа: линейный и функциональный.

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель – руководители – исполнители. Субъект управления располагает правом властного распорядительства.

Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и как делать. Однако при его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление. Кроме того, строгая формализация, субординация в отношениях приводит к разной степени блокирования обратных связей, что снижает эффективность управления.

Преодолеть указанные недостатки призван функциональный принцип построения организации управления, суть которого состоит в том, что субъект наделен лишь правами методического руководства (консультации, информирование, выдача рекомендаций и т. д.). Права линейного руководителя передаются нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций и концентрирует внимание лишь на одном участке работы. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

Производным от линейного и функционального типов является линейно-функциональный тип организации управления. Этот тип в определенной мере избавлен от недостатков и, в то же время, аккумулирует положительные стороны как линейного, так и функционального типов. Недостатком является то, что и при этом типе допускаются слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярской работы. Преимущество же состоит в том, что в отделах работают специалисты, выполняющие сходные задачи, что позволяет создать специализированные (штабные) подразделения. Такую структуру называют линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной). В ней за основу берется линейная структура, но при каждом звене управления создается штаб, состоящий из функциональных органов, которые специализируются на выполнении конкретной функции управления.

Линейно-штабной тип организации управления позволяет повысить качество линейного руководства. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям. К недостаткам относится то, что штабные подразделения имеют тенденцию к количественному росту и, как следствие – к отрыву от решения актуальных практических проблем. При этом увеличивается нагрузка на линейного руководителя, который становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями.

Наибольшую гибкость в управлении обеспечивает программно-целевой тип организации управления. Он представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. По типам организационного механизма такие структуры бывают обычными и матричными.

Обычные структуры носят временный характер. Для выполнения какой-либо задачи в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники соответствующих функциональных подразделений. Задание исполнителям дает руководитель программы, а дисциплинарные взыскания налагает линейный руководитель по представлению руководителя программы. Недостатком такого управления являются ограниченные права руководителей программ.

Суть матричной структуры управления состоит в том, что занятость в программе не освобождает ее участников от выполнения постоянных обязанностей. Для такой организации характерна сложная система подчиненности структурных единиц – оно может быть двойное, тройное и большее. При такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение государственной власти.
   
2. Кто является главным субъектом государственной власти?
   
3. Что включает в себя государственная власть как структурированное единство?
   
4. Какие разновидности государственной власти можно выделить?
   
5. Что представляет собой парламент? Каковы его компетенции и структура?
   
6. Что представляет собой власть главы государства? Когда был введен институт президентства в Республике Беларусь?
   
7. Кто является основным субъектом исполнительной власти? Где закрепляются его полномочия, задачи и функции?
   
8. Как реализуется судебная власть? Что представляет собой судебная система?
   
9. Что включает в себя контрольная власть?
   
10. Какова связь между государственной властью и государственным управлением?
    
11. Дайте определение организационной структуре государственного управления и покажите ее роль в системе государственного управления?
    
12. Каковы общие правила формирования организационной структуры государственного управления?
    
13. Покажите и охарактеризуйте принципы организации государственного управления.
    
14. Дайте определение и покажите отличительные особенности государственного органа.
    
15. На основе каких принципов формируется организационная структура государственного органа?