Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления
| Вид материала | Контрольные вопросы |
- Академия управления при президенте республики беларусь институт государственной службы, 20.36kb.
- Президенте Республики Беларусь, 2009. 22с. Настоящие методические указания, 282.71kb.
- Профессионально психологические аспекты активизации личности государственного служащего, 111.95kb.
- Академия управления при президенте республики беларусь, 3386.9kb.
- Президенте Республики Беларусь, 2010. Настоящие методические указания, 277.4kb.
- Концептуальные основы психологического изучения субъекта профессиональной деятельности, 140.63kb.
- Президенте Республики Беларусь утверждено инструкция, 261.36kb.
- Гоу впо «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте республики, 53.24kb.
- Академия управления при Президенте республики беларусь, 370.71kb.
- Магистратура по программе мра, 257.21kb.
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления
Ключевые слова:
цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и административные функции; квалификационно-управленческие функции: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль; специфические функции; административно-распорядительные, социально-психологические, экономические методы
| Вопросы
|
4.1. Цели и приоритеты государственного управления
Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и которые должны опираться на государственную власть – с другой. Определение целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т. д.). Цели управления отражают суть управленческого решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.
Основными принципами формирования целей в демократическом государстве являются открытость, прозрачность и гласность.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:
- субъективность;
- большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
- неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей государственного управления).
Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества, политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием соответствующих ресурсов.
Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей», которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения желаемого результата.
Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели.
Дерево целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т. д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.
Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается необходимостью выбора между эффективностью государственного управления и социальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда имеют перевес конъюнктурные соображения. Например, необходимость быстрого решения проблемы, связанной с текущим моментом, общественным мнением либо политической ситуацией. Если преобладают стратегические цели и выверенные ценности – безопасность, стабильность, демократия и др., тогда при выборе цели и приоритетов используется структурный подход. На практике в чистом виде эти подходы не применяются, как правило, они используются вместе, взаимодополняя друг друга.
Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может служить показателем качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.
Существуют два подхода к построению дерева целей. В одном случае его строят сверху, т. е. идут от идентификации целей высшего порядка к целям низшего порядка. Во втором – наоборот, формируют цели снизу, начиная с целей низшего порядка, и переходят к целям более высокого уровня.
Механизм определения целей и приоритетов в демократическом обществе является достаточно сложным и отражает не только формальные, но и неформальные отношения и связи между различными государственными и общественными структурами. Большое влияние на него оказывают идеологические факторы, экономические интересы различных элит и социальных групп.
Можно выделить несколько общих правил разработки целей государственного управления:
- Соответствие выделенных целей существующему строю – его сохранению, укреплению и достижению генеральной цели деятельности государства на соответствующем этапе его развития.
Цели, не свойственные существующему строю, могут быть поставлены только при чрезвычайных обстоятельствах (войны, стихийных бедствий и т. д.).
- Практическая необходимость и научная обоснованность целей.
- Поставленная цель не должна наносить ущерба другим целям, либо этот ущерб должен полностью возмещаться.
- Взаимодействие выделенной цели со всеми другими целями в соответствии с ее местом в системе приоритетов целей.
- Цели должны формироваться в рамках возможного и в пределах реальных границ.
- Для реализации целей должно быть достаточно ресурсов, средств и методов, обеспечивающих их выполнение. Механизм реализации должен включать в себя:
- организационно-управленческий механизм;
- нормативно-правовую основу;
- ресурсную базу (материальную, финансовую и т. д.).
- организационно-управленческий механизм;
- Цели должны быть четкими и понятными обществу.
В Республике Беларусь согласно действующей Конституции политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:
- обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
- создание условий для развития демократических институтов общества;
- гарантированную защиту прав и свобод граждан;
- создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;
- создание благоприятной экологической среды обитания;
- взаимовыгодное сотрудничество центральной и местных властей.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.
В государственных организациях можно выделить три вида целей: цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения.
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т. е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т. д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
- неадекватное восприятие их органом управления;
- возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
- противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.
Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.
При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного управления свое общественное предназначение?»
Итак, в системе государственного управления цели должны быть:
- масштабными, но реально достижимыми;
- понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
- скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных – деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, повышение уровня и качества жизни населения.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играет объективная необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, тактические, оперативные. Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:
- общими, охватывающими весь комплекс государственного управления;
- частными, охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам: конечными и промежуточными.
По временным рамкам выделяют:
- долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
- среднесрочные цели (на 5 лет);
- краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
4.2. Функции государственного управления
Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.
Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.
Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.
Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.
К внутренним функциям относятся:
- экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;
- политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
- социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
- нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
- экологическая – регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.
Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.
Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.
Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.
Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.
Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:
- степени централизации и децентрализации управления;
- разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
- уровней организации рабочих мест и условий труда;
- квалификации работающих;
- регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.
Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.
Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.
Регулирование – это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.
Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.
Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.
Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.
Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.
Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.
На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:
- обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;
- защита прав и свобод граждан;
- обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;
- содействие всеобщему благосостоянию.
Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.
Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.
Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.
3.4. Принципы государственного управления
Реализация государственного управления базируется на принципах – фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины, считающиеся доказанными»3.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
- Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
- Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
- Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией.
- Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
- Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
- Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.
- Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.
- Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия.
- Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими.
- Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
- Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием.
- Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
- Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов.
- Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять, уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности. Развитие государства и общества сопровождается качественными преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют следующие виды принципов управления:
- общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые определяют содержание государственного управления и раскрывают общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе познания законов общественного развития, закреплены в правовых нормативных актах и применяются в качестве научно-практических рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей, управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов, каждому из которых отведено строго определенное место и функции, представляют государственное управление как систему, функционирование которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации курс можно корректировать. В случае использования такого управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое сочетание этих видов повышает эффективность управления.
- организационно-технологические – раскрывают организационную и технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского, регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:
разделения труда;
иерархичности;
оптимального сочетания централизма и децентрализации;
субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы:
- структурно-целевые согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;
- структурно-функциональные правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;
- структурно-организационные единство системы государственной власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
- структурно-процессуальные соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
- частные – касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский ученый Г. Эмерсон. Это:
- точно поставленные идеалы или цели;
- здравый смысл;
- компетентная консультация;
- дисциплина;
- справедливое отношение к персоналу;
- быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
- диспетчеризация;
- нормы и расписания;
- нормализация условий;
- нормирование операций;
- писаные стандартные инструкции;
- вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
- Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества. Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.
- Принципы функционирования различных институтов. Например, принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал: «Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты Президента и правительства. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6 Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:
- наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
- принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;
- наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;
- наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для распределения компетенции между органами власти различных уровней и который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.
Применение совокупности принципов государственного управления на практике должно обеспечить эффективность государственного управления
4.3. Методы государственного управления
Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.
Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления: нормативного, балансового, методов экспертных оценок, экономико-математических и т. д.
Во всей совокупности методов государственного управления особое место занимает программно-целевой метод, который находит свое воплощение в целевых комплексных программах, направленных на решение имеющихся проблем. Он предполагает четкую постановку цели и выработку комплекса научно-исследовательских, опытно-констукторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения и обеспечивающих эффективное решение имеющейся проблемы.
Все многообразие разрабатываемых программ можно представить через следующие группы:
- по государственному статусу: межгосударственные, республиканские, региональные, местные;
- по функциональной сфере: экономические, социальные, научно-технические, экологические и др.;
- по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.
Финансирование целевых программ может осуществляться за счет средств республиканского, региональных и местных бюджетов, внебюджетных источников финансирования, а также средств общественных организаций и союзов, структур частного сектора.
Методы государственного управления можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т. д. (рис.4.1).
Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательный характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т. д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т. д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т. д.).
Методы государственного управления
Административно-распорядительные методы
Основа – сила власти: запрещение,
принуждение,
предупреждение, разрешение
Экономические методы
Основа – экономические интересы: экономическое поощрение, экономическая ответственность
Социально-психологические методы
Основа – воздействие на коллективы и людей через их социальные интересы, психологическое воздействие
Реализуются через законодательные и нормативно-правовые акты, квоты, лицензии, стандартизацию и т. д.
Реализуются через финансово-кредитную систему, нормы и нормативы, лимиты, индикаторы и т. д.
Схема 4.1. Методы государственного управления
Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами являются: налоговое, бюджетное, финансовое регулирование; материальное стимулирование; применение финансовых санкций; предоставление дотаций регионам; санация предприятий и т. д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки специалистов. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.
Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемые группы, коллективы и т.д. для достижения соответствующих целей, а именно:
- политическая агитация, пропаганда;
- разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
- личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
- различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т. д.;
- нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.
С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.
Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.
Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т. д.
Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.
Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.
Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.
Контрольные вопросы и задания
- Что должны отражать и на что опираться цели государственного управления?
- Чем можно объяснить сложность формирования целей государственного управления?
- В чем суть формирования «дерева целей» государственного управления?
- Какие можно выделить подходы к формированию иерархии целей и приоритетов в государственном управлении?
- Представьте общие правила разработки целей государственного управления.
- Покажите классификацию целей в государственном управлении.
- Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?
- Назовите внутренние функции государства и охарактеризуйте их.
- Перечислите внешние функции государства
- Какие можно выделить политические функции государства?
- Представьте и охарактеризуйте универсальные и специальные управленческие функции.
- Что следует понимать под методом государственного управления?
- В чем суть и каковы масштабы применения программно-целевого метода?
- По каким критериям можно группировать методы государственного управления?
- Назовите основные группы методов государственного управления и охарактеризуйте их.