Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного управления

Ключевые слова:

управление; социальное управление; государственное управление; парадигма; государство; социальные феномены; власть; легитимная государственная власть; гражданское общество; государственно-властные отношения; виды и уровни государственного управления; государственно-административное управление; политическое управление; масштабы; границы и возможности государственного управления

Вопросы

Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма.
Государство и государственное управление как социальные феномены.
Объективная необходимость, понятие и сущность государственного управления.
Виды и уровни государственного управления.
Государственно-административное и политическое управление.

1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией их интересов и потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями, целевой ориентацией, волей и энергией человека. Отсюда управление можно рассматривать как процесс целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Управление в обществе связано с использованием власти и возникает тогда, когда в нем есть социальная потребность. При этом, чем масштабнее общественные объединения людей, тем больше социальная потребность в управлении.

Как объективная реальность управление – это явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей. Генезис управления в социальных сообществах позволяет рассматривать его как разновидность труда, исторически выделенную из групповой общественной деятельности людей. Следовательно, управление в социальных сообществах представляет собой специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах. В качестве объекта управления могут выступать естественные и физические процессы, технические системы, политические, экономические и социальные процессы, любые события, протекающие в обществе (естественно, речь идет о событиях, которыми можно управлять) и т. д.

Многовекторный характер управления порождает различные подходы к самому определению управления и множество понятий «управления». Во всей совокупности подходов можно выделить несколько наиболее распространенных.

Согласно общему подходу управление рассматривается как:

организация деятельности людей в соответствии с требованиями объективных законов;
наука и практика управления организациями;
организация и реализация целенаправленного воздействия;
организация и координация деятельности по использованию имеющихся ресурсов с целью достижения желаемого результата;
механизм реализации интересов всех участников производственного процесса: общественных, коллективных, индивидуальных.

Функциональный подход позволяет рассматривать управление как:

целенаправленную координацию общественной деятельности;
целенаправленное воздействие на трудовые коллективы с целью организации и координации их деятельности в процессе производства;
планирование, организацию, мотивацию труда и контроль.

Исходя из процессуального подхода, управление можно представить как:

процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений;
процесс или форму деятельности, которая обеспечивает управление определенной группой людей исходя из целевой ориентации организации;
воздействие руководителя на поведение подчиненных для достижения поставленной цели.

Субъектно-объектный подход дает возможность трактовать управление как:

осознанную целенаправленную деятельность человека, посредством которой он воздействует и подчиняет своим интересам элементы внешней и внутренней среды общества, живой и неживой природы, техники;
системную конкретную практическую деятельность, направленную на осмысленную организацию всего общественного производства на всех стадиях расширенного воспроизводства;
упорядочение и регулирование системы исходя из изменяющихся условий внешней и внутренней среды;
целенаправленное воздействие на объект управления для изменения его состояния и поведения в соответствии с изменяющимися условиями;
целенаправленное взаимодействие между субъектом и объектом в системе управления для достижения поставленных целей и решения задач;
осознанную деятельность людей, направленную на создание оптимальных условий для функционирования объекта;
воздействие органов и кадров управления на управляемый объект с помощью соответствующих методов для достижения поставленной цели.

Исходя из всей совокупности представленных понятий, управление в самом общем понимании можно рассматривать как всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.

При этом управление является не только универсальным, но и необходимым элементом окружающего нас мира, под воздействием которого могут изменяться положение, поведение и даже свойства как объекта, так и самого субъекта управления.

Управление в широком общесоциологическом смысле называется социальным управлением. Оно связано с управлением обществом путем применения социальных стимулов, средств, механизмов, когда различные группы, организации, институты, личности, действуя в своих интересах и в то же время выполняя «общие дела», воздействуют на состояние и развитие общества. Исходной концептуальной схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).

В общем виде парадигма отражает то, как мы видим других людей, события, ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия, понимания, толкования.

С научной точки зрения термин «парадигма» наиболее часто используется в значении «теории», «концепции», «доктрины», «модели», «представления», «системы взглядов».

Парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне его, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий.

При этом принципиально важное значение имеет насыщенность парадигмы ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и воспроизводство которых нацелен процесс управления.

Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт (положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных управленческих ситуациях они выполняют роль отправного начала в информационном массиве при выборе позиции, оценке ситуации, принятии решения.

Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или действия, основанный, прежде всего, на индивидуальном опыте управленца, на учете и использовании группового знания и опыта, а также экспертизе модели (проекта) парадигмы с точки зрения ее соответствия принципам и законам управления и при необходимости ее дальнейшей коррекции.

Любая система управления предполагает определенную иерархическую составляющую и, соответственно, несколько уровней управления. Это позволяет выделить общую и частную управленческие парадигмы и их содержание. Чем шире объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской культуре мышления и процедуре принятия решений.

Сформированная управленческая парадигма отражает степень профессионализма субъекта управления и включает познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.

В современных условиях развития управленческая парадигма должна опираться на четко выверенные ценностные ориентации, мировоззренческие позиции и установки, определять цели и содержание управленческого процесса с учетом состояния соответствующей системы управления. При этом наиболее значимой проблемой при формировании парадигмы является выделение системы ценностей, на которую ориентируется управленец при исполнении должностных обязанностей, а также принципы и законы управления, которые он знает и на которые он опирается.

Сегодня можно говорить о необходимости формирования новой управленческой парадигмы, предопределенной необходимостью учета в ней устойчивых мировых тенденций развития управления. К ним следует отнести:

усиление социальной ориентации систем управления;
усиление внимания на современные технологии управленческого труда, предопределяющие возможность его совершенствования и оптимизации;
профессионализация управленческого труда;
переход от непосредственного воздействия на человека к формированию микросреды, в которой он может реализовать себя как личность;
умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого труда;
расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельность трудовых организаций;
интернационализацию теории и передовой практики управления.

При формировании парадигмы государственного управления необходимо исходить из перечисленных тенденций, а также учитывать природу и специфику государственного управления.

1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены

Государственное управление как социальный феномен предопределяется развитием двух его начал – управления и государства. Но если управление как вид человеческой деятельности, которое мы рассмотрели выше, присутствовало во все времена человеческой цивилизации, во всех сообществах и во всех сферах жизнедеятельности людей, то государственное управление возникает лишь на определенном этапе развития общества. Это связано с появлением государства, которое как социальный феномен «вызревало» не одно тысячелетие и лишь на определенном этапе своего развития оно предстало как универсальная организация населения.

Сегодня в мировом сообществе государство рассматривается как особый политический институт, который, с одной стороны, является неотъемлемой частью общества, а с другой – в какой-то мере отчужден от него, имеет свои закономерности развития и власть над обществом. Государство в любой стране должно обеспечивать стабильную и эффективную жизнедеятельность общества, социальный порядок и политическую стабильность, соблюдение общепринятых «правил игры» во всех сферах человеческой деятельности.

Современное государство можно рассматривать с позиции множества характерных для него признаков:

политический характер определенного объединения людей, обусловленный социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел», позволяет рассматривать государство как политическое сообщество;
определенная организация этого сообщества характеризует его как политическую организацию общества;
регулирующее воздействие со стороны государства на различные стороны жизни общества позволяет рассматривать государство как регулятивный институт;
государству присуща особая публичная, государственная власть, которая непререкаема, универсальна и суверенна.

Государственная власть юридически и фактически обладает верховенством в обществе, имеет общетерриториальный характер. Она рассматривается как социально-политическое явление, а с юридической точки зрения, как институт конституционного права, т. е. как система правовых норм;

возможности воздействия государства на всех, находящихся на его территории, представляет государство как орган легализованного, легитимного принуждения населения.

Отсюда государство можно рассматривать как основное орудие политической власти, признаками которого являются наличие органов и учреждений, осуществляющих функции власти; системы правовых норм и актов; определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция.

Легализация государственной власти означает ее юридическое провозглашение и закрепление правомерности возникновения, организации и деятельности.

Легитимная государственная власть – это власть, которая соответствует представлениям народа об этой власти, связанным с материальными, политическим, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека.

Легитимность государственной власти определяется поддержкой ее населением, авторитетом у населения.

Государство в лице своих государственных институтов обеспечивает социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества, объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей, обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех сферах деятельности.

Главная особенность государства состоит в том, что оно должно заниматься всеми составляющими жизнедеятельности общества и решать проблемы в интересах всех членов общества, формировать и выражать всеобщую волю.

Государство активно влияет на отношения, которые складываются между:

государством и гражданским обществом;
государством и экономикой;
государством и политикой;
вертикальными и горизонтальными структурами государства;
государственными, межгосударственными надгосударственными образованиями и организациями.

В современном мире государства отличаются друг от друга по своим масштабам, по социальному характеру, формам правления и формам политико-территориального устройства, государственному (политическому) режиму.

По формам правления государства отличаются системой организации государственной власти, которая отражает структуру органов государственной власти, их правовое положение, определяет высший орган государственной власти.

Исходя из роли, положения и характера деятельности высшего органа государственной власти, выделяют две основные формы правления:

монархию (абсолютную, конституционную);
республику (парламентскую, президентскую, смешанную).

По территориально-политической организации государства выделяют три формы государственно-территориального устройства:

унитарное государство;
федеративное государство;
конфедерация.

Унитарное государство представляет собой единое централизованное государство, отличительные признаки которого предопределяются наличием некого «единства»:

единой территории (административно-территориальные единицы, которые могут быть выделены в рамках административного деления государства, не имеют политическую самостоятельность);
единой конституции;
единой системы высших органов государственной власти;
единой системы права и судебной системы;
единого гражданства;
единой бюджетной, налоговой, валютной системы и т. д.

Федеративное государство (сегодня их около 50) – это государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований – субъектов федерации, обладающих определенной политической и юридической самостоятельностью. Примерами федеративных государств могут служить США, Германия, Россия, Канада, Бельгия, Испания и др.

В Конституциях федеративных государств, как правило, устанавливается объем прав и полномочий федерации и субъектов федерации, а также вопросы их совместного ведения.

Государства, объединенные общей целью и интересами в экономической, политической, военной сферах, могут образовывать межгосударственный союз – конфедерацию, основой которой является международный договор. Государства, входящие в этот союз, сохраняют свой государственный суверенитет и право выхода из этого образования.

Отличительными признаками конфедерации являются:

отсутствие единой территории для государств  членов межгосударственного союза;
равноправие всех членов конфедерации;
наличие одного или нескольких политико-административных органов (правительства, исполнительных органов, законодательных органов);
сохранение за членами конфедерации права выхода из союза;
наличие определенной финансовой системы, аккумулирующей финансовые вложения государств  членов союза;
согласованная международная политика (хотя по отдельным вопросам государства могут иметь свою собственную позицию);
нахождение под общим командованием национальных вооруженных сил (хотя, чаще всего, это носит формальный характер).

Несмотря на многообразие форм правления и форм государственного устройства главными целями любого государства в современном мире являются:

обеспечение независимости государства от внешних угроз и опасностей;
обеспечение мира и общественного порядка внутри страны;
защита прав и свобод граждан;
содействие всеобщему благосостоянию.

В отношении этих целей сегодня в мировом сообществе в целом достигнуто согласие.

Важной характеристикой государства является его тип. Выделяют демократический, социальный, правовой тип государства.

Демократическое государство – это тип государства, в котором на первый план выдвигаются интересы человека и гражданина, народ облечен высшей властью и осуществляет ее либо непосредственно, либо через своих избранных представителей. При этом в государстве все больше утверждаются такие демократические принципы, как:

человек, его права, свободы и гарантии их реализации, что является высшей ценностью и целью общества и государства;
принцип равенства перед законом;
многообразие политических институтов, идеологий и мнений;
многопартийность;
демократические выборы;
принцип большинства и защита интересов меньшинства;
самоуправление населения и др.

Правовое государство – это тип государства, в котором действует принцип конституционализма, которое опирается на право и имеет развитую правовую систему, в котором реальная защита прав и свобод граждан осуществляются на основе верховенства закона, определяющего реальное разделение властей.

Социальное государство представляет собой тип государства, в котором главная цель – это обеспечение каждому члену общества достойного уровня и качества жизни, социальной защищенности и равных условий для самореализации личности.

В соответствии с действующей Конституцией Республика Беларусь – это унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1).

Высшей ценностью и целью белорусского общества и государства является человек, его права и свободы (ст. 2). В республике действует принцип верховенства права (ст. 7), государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6).

Рассматривая государство как политическую самоорганизацию людей, следует отметить, что оно неотделимо от общества и экономики. Государство, гражданское общество и экономика – это три составляющие единого целого.

Государство и гражданское общество тесно связаны между собой определенными отношениями, которые проявляются через взаимную ответственность. Государство способствует свободному развитию и самореализации человека, укрепляет его статус, объединяет людей.

Гражданское общество формирует единый комплекс ценностей и отношений. Его главными несущими конструкциями являются социальная и духовная сферы.

Социальная сфера состоит из специальных социальных интересов, социальных отношений, социальной инфраструктуры, которые отражают потребности человека; связаны с сохранением его жизни, его самообеспечением и воспроизводством, обеспечением его жизненными средствами, условиями, удовлетворяющими его социальные интересы. При этом государство несет ответственность перед обществом за состояние и развитие социальной сферы.

Духовная сфера отражает духовную культуру общества, систему его духовных ценностей: мировоззренческих, идеологических, этических, религиозных, художественных и др.

В то же время гражданское общество часто является ареной столкновений групповых или индивидуальных интересов людей, и механизмы, которые заложены в инфраструктуре гражданского общества, не всегда способны обеспечить его единство и жизнедеятельность. Определяющая роль здесь принадлежит государству, которое призвано выражать и защищать общую волю, совокупные интересы всех членов общества.

Основой развития любого государства, гарантией его независимости, условием стабильности и эффективности жизнедеятельности общества выступает экономика страны.

Экономика – это особая сфера, которая связана с производством благ и услуг, с ведением национального хозяйства. Она обеспечивает материальную жизнеспособность общества, создает условия для развития человека и социума в целом.

Уровень развития экономики определяет уровень и качество жизни народа, течение политических, социальных и экономических процессов, выступает базовой основой и важнейшим элементом формирования идеологии государства.

При этом экономика страны при всей своей самодостаточности и автономности не может существовать в вакууме и быть изолированой от человеческого социума. Она может эффективно функционировать в рамках определенного социального порядка и в условиях политической стабильности при соблюдении общепринятых «правил игры» во всех сферах общественной жизни, которые обеспечивает государство.

Воплощая в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан, государство управляет общественными потребностями, обеспечивает развитие общества.

Свое воздействие на все сферы жизнедеятельности общества государство осуществляет с использованием государственной власти, которая находит свою реализацию через государственное управление, действие которого проявляется в результате государственно-властных отношений между субъектами и объектами управления в обществе как системе.

Более подробно государственная власть и государственное управление будет рассматриваться в гл. 7 учебного пособия.

Государственно-властные отношения – это особый вид общественных отношений, которые возникают в процессе государственного управления посредством осознанно-волевого и организованного воздействия со стороны государства на протекающие в обществе процессы в соответствии с поставленными целями исходя из экономических и политических основ общественного строя.

Сильная, дееспособная власть – это первое условие успешного государственного управления.

Государственное управление, выступая как социальный феномен и неотъемлемая функция государства, развивалось на протяжении всей истории государственно-организованной цивилизации человечества через систему взаимообратных связей между человеком, обществом и государством.

Сама природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, потребностей и форм деятельности.

В существующем множестве разновидностей управления выделяют социальное и государственное управление. При этом государственное управление выступает как особого рода социальное управление.

Государственное управление рассматривается как форма и разновидность социального управления и как социально-политическая функция государства.

Государственное управление осуществляется государством посредством осознанного, целенаправленного, волевого и организованного воздействия на явления и процессы, протекающие в обществе.

В своем управленческом воздействии государство опирается на право, использует силу права, применяет ту или иную его форму.

Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный, многоплановый и многогранный характер, отражающий сложные взаимосвязи между субъектами и объектами управления.

1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного управления

На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его членов.

Объективная необходимость государственного управления продиктована необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития. Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью выработки и реализации государственной политики, направленной на:

эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных, трудовых, финансовых, информационных;
справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ, соблюдение гарантий;
поддержание общественного порядка;
гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства в жизнедеятельность общества. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных публичной властью.

Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

Природу и специфику государственного управления определяют:

во-первых, сам субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства;
во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
в-четвертых, комплексный характер используемых государством методов и средств воздействия: правовых, административно-распорядительных, социально-психологических;
в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать его в широком и узком смысле.

В широком смысле государственное управление представляет собой совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из специфики именно государственного управления, его целевой направленности на производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

Возможности государственного управления определяются:

волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
располагаемыми ресурсами. Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах информационных, политических, идеологических и др.

Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление не обеспечит достижение поставленных целей и задач.

При этом принципиально важным является эффективное использование ресурсов, что предопределяется необходимостью учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.

Возможности государственного управления во многом зависят от субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить своему народу.

1.4. Виды и уровни государственного управления

Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный, многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе отдельных элементов – субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые находятся между собой в определенной логической согласованности, взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению сложную организованную целостность.

Сложная организованная целостность государственного управления во всем богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение для практики государственного управления.

Все многообразие государственного управления, исходя из определенных основополагающих признаков – критериев, можно представить через его различные уровни и виды.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное управление.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д.

В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.

Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера, компетенции, каждый подчинен определенным органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

обеспечение общественной безопасности;
решение проблем здравоохранения;
социальные программы;
регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);
обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);
планирование общественного строительства;
владение и распоряжение государственными предприятиями.

Кроме выделенных видов, государственное управление можно представить в единстве государственно-политического и государственно-административного аспектов, что предопределяет возможность разделения его на политическое и административное управление.

Государственно-административное и политическое управление

Разделение государственного управления на политическое и административное является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем значительней роль политической составляющей государственного управления.

Границы между политическим и государственно-административным управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом эффективности политического управления определяется качеством взаимодействия государства с гражданским обществом.

	Политическая система
Государственно-административное управление	Политическое управление	Политическое общество	Неполитическое общество
Государственное управление	Гражданское общество
Общество

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и государственно-административного управления с политической системой и гражданским обществом

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость государственного управления вполне логически соотносится с принципом разделения властей.

Независимость администрации от политической власти имеет моральное и функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для сохранения административного организма (например, при смене правительства, обеспечивает определенную преемственность администрации).

И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.

Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и администраторов, выделению административно-государственного управления положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит превращение бюрократии в инструмент профессионального управления, основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов, которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.

Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться. Выработанные им принципы формирования бюрократической модели административно-государственного управления достаточно универсальные и не утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:

административные учреждения организованы иерархически;
каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;
гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
служащий не владеет учреждением, в котором работает;
служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций^{^}

Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.

Между политическим и административным управлением нельзя провести четкую границу.

Современная наука предлагает различные модели взаимодействия политиков и администраторов:

классическая теоретическая веберианская модель полной политической нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики правят, а чиновники управляют;
модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие в борьбе продвижением по службе;
модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики совместно формируют и реализуют государственную политику.

Государственный служащий наряду с административно-распорядительными, квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые приоритеты и т. д.).

Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама принимает ответственные политические решения:

реализуя на практике законы, указы, иные политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;
обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса;
в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.

Это объясняется рядом причин:

государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться, собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться, интерпретироваться и предоставляться политикам;
государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации решений посредством консультирования политиков и осуществляя их информационно-аналитическое обеспечение;
нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими законов;
способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые, корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели, ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.

Теория административно-государственного управления представляет собой важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную основу практику государственного администрирования.

Процесс совершенствования системы государственного управления предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.

Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное управление, требуются уточнения их определений и понятий.

В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И. Глазунова предлагает следующие определения:

Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти республиканского, областного и местного уровней.

Государственно-административное управление – это практическая реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.

В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает через вопросы:

что делать и почему (это политическое управление);
как делать и при помощи чего (это государственно-административное).

На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне раскрывают содержание политического и государственно-административного управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика государственного управления».

Контрольные вопросы и задания

Чем предопределено и что представляет собой управление как необходимый элемент жизнедеятельности людей?
Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее содержание.
Представьте современные подходы к формированию управленческой парадигмы.
В чем суть государства как социального феномена?
Дайте понятие и характеристику современного государства.
Как отличаются между собой государства по формам правления и государственно-территориальному устройству?
Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.
Что представляет собой государственное управление и какова его природа?
Что представляет собой государственное управление в широком и узком смысле?
Чем предопределена необходимость государственного управления?
Чем определяются границы государственного управления?
Чем предопределяются возможности государственного управления?
Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.
Какие уровни государственного управления выделяют и чем предопределяется их объективная необходимость?
Каково содержание и соотношение понятий «государственно-административное управление» и «политическое управление»?

Blog