Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления

Вид материала

Контрольные вопросы

Содержание 6.2. Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней 6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных явлений в государственном управлении Непосредственная демократия Представительная демократия 6.4. Конфликты в государственном управлении и механизм их разрешения Конфликты в сфере государственного управления Контрольные вопросы и задания

Подобный материал:

• Академия управления при президенте республики беларусь институт государственной службы, 20.36kb.
• Президенте Республики Беларусь, 2009. 22с. Настоящие методические указания, 282.71kb.
• Профессионально психологические аспекты активизации личности государственного служащего, 111.95kb.
• Академия управления при президенте республики беларусь, 3386.9kb.
• Президенте Республики Беларусь, 2010. Настоящие методические указания, 277.4kb.
• Концептуальные основы психологического изучения субъекта профессиональной деятельности, 140.63kb.
• Президенте Республики Беларусь утверждено инструкция, 261.36kb.
• Гоу впо «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте республики, 53.24kb.
• Академия управления при Президенте республики беларусь, 370.71kb.
• Магистратура по программе мра, 257.21kb.

6.2. Коррупция в государственном управлении

и меры борьбы с ней

Самым негативным последствием бюрократизации государственного аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Корруп­ция – это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой эко­номики, она расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям власти.

Коррупция (от лат. coruption – подкуп, порча, упадок). В Толковом сло­варе русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой дается следующее опре­деление термина «коррупция»: – это «моральное разложение должностных лиц и политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хище­нии и срастании с мафиозными структурами». То есть коррупция – это не что иное, как преступная деятельность, связанная с продажностью государст­венных чиновников, получением ими лично, или через посредников матери­альных и иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее типичными формами ее проявления являются:

• подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;
  
• взяточничество за законное или незаконное предоставление благ
  и льгот;
  
• протекционизм при выдвижении работников по признакам род­ства, землячества, приятельских отношений;
  
• покупка голосов избирателей на выборах и другие.
  

Как правило, коррупционные действия осуществляются в банковской, жилищно-коммунальной сферах, при приватизации государственной собственности, в правоохранительных орга­нах, налоговых и таможенных органах, что проявляется в предоставлении эксклюзивных прав, льгот, государственных трансфертов, расходовании бюджетных средств. Самая общая форма коррупции, с которой представите­ли малого и среднего бизнеса сталкиваются непосредственно, – это финансо­вая коррупция.

Всемирный банк выделяет две разновидности коррупции: административную, которая означает «намеренное внесение искажений в процессе исполнения законов и правил». Этот вид измеряется долей средств дохода фирм, которую они тратят на взятки. Например, по данным Всемирного банка, в странах Восточной Европы фирмы ежегодно тратят в среднем 2,2% до­хода на эти цели, в СНГ – 3,7%, в Польше – 1,6%, в России – 2,8%.

Второй вид коррупции – «захват государства» (приватизация) – означает действия компаний, групп или отдельных личностей, направленные на обеспечение льготами, преимуществами отдельных фирм, отраслей путем оказания влияния на законы, указы, или иные элементы государственной политики.

Коррупция – явление историческое, она существует с глубокой древности и следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а рассматривается как скрытая форма налога в пользу низко­оплачиваемых чиновников.

В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе. Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей – организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три элемента:

• коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;
  
• группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытие
  при принятии решений;
  
• группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют
  должностные лица правоохранительных органов.
  

Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для общества. Это проявляется:

• в снижении конкурентоспособности страны на международной арене;
  
• расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвен­ным потерям доходов государственного бюджета;
  
• росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чи­новников»;
  
• разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предостав­ление неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные от­
  ношения;
  
• моральном разложении не только государственных служащих, но и работников аппарата управления крупных корпораций;
  
• создании организованной преступности как устойчивом общест­венном явлении, ибо она может существовать лишь в связке с госу­дарственными органами;
  
• усилении социальной дифференциации общества;
  
• дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни общества;
  
• нравственной деградации общества, проявляющейся в создании терпимого климата по отношению к ней;
  
• создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой внешнее сохранение демократических институтов сопровож­дается их полной подчиненностью воле узкого круга государствен­ных чиновников и зачастую оплачивающих их.
  

Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказы­вает, что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года. Для определения мер по искоренению кор­рупции необходимо выявить породившие ее причины.

Прежде всего, это свойства экономического характера. К ним относят­ся разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических от­ношений. То есть коррупция появляется там, где чиновники обладают пра­вом принимать решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами. Возможность положительного или отрицательного решения во­проса и создает питательную почву для коррупции.

Мировой опыт свидетельствует, что при резком изменении фундамен­тальных условий жизни уровень коррупции практически всегда возрас­тает. Такая ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась, отсутствует отработанный механизм правовой ответственно­сти. Простор для чиновничьего произвола предоставляет множество законов непрямого действия, слабость судебной системы. В такой ситуации складывается благоприятная обстановка для незаконного обогащения без особого риска.

Способствует возникновению коррупции и неэффективная, громоздкая организационная структура государственного аппарата, большое число чи­новников и их низкая заработная плата, явно не соответствующая квалификации и ответственности их работы; неопределенность служебных обязанно­стей и прав; отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного роста чиновников

Питательной почвой для коррупции является неэффективная организа­ция системы государственного управления, что приводит к дефициту ус­луг государства. А там, где дефицит – появляются очереди, которые и соз­дают основу для коррумпированных действий чиновников. Кроме того, не­прозрачность механизма принятия решений, особенно финансовых, дает воз­можность государству скрыть от общества неэффективность своей работы, создает преграды для общественного контроля.

Следует отметить не всегда эффективную работу правоохранительных органов. Это можно объяснить тем, что в них работает недостаточное коли­чество специалистов, понимающих природу коррупции. Кроме того, право­охранительная система не в состоянии справиться с этой задачей только соб­ственными силами: она должна быть приоритетной для всех звеньев аппарата управления и самих граждан.

Можно выделить и причины внешнего порядка. Коррупция в опреде­ленной мере является инструментом проникновения на рынок международ­ного бизнеса. В некоторых государствах выведены из-под налогообложения расходы на подкуп зарубежных чиновников. Их рас­сматривают как необходимые затраты на приобретение сырья и материалов. Наиболее уязвимыми в этом плане являются страны, находящиеся в стадии трансформации. Ослабление государства при переходе к рынку объективно усиливает на него как давление международной преступности, так и дейст­венность этого давления.

Совершенно очевидно, что для искоренения коррупции, необходимо, прежде всего, устранить причины, ее породившие. Это:

• укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьба не с са­мими монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим мо­нопольным положением;
  
• принятие нормативно-правовых документов, стимулирующих дело­вую и инвестиционную активность, включая совершенствование налоговой системы, существенное снижение видов деятельности, основанных на разре­шительном принципе, и переход к регистрационной системе, прежде всего, для малого и среднего бизнеса. Надо отметить, что в нашей республике опре­деленные шаги в этом направлении уже предприняты. Так, до недавнего вре­мени у нас насчитывалось 165 видов деятельности, подлежащих лицензированию, но по Декрету Президента Республики Беларусь № 17 от 14 июля 2003 года, их количество сокращено до 49;
  
• принятие законов о коррупции, о лоббировании; совершенствование
  законодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюд­жетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;
  
• формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судеб­ных решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должно­стных лиц.
  
• правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уго­ловным законодательством;
  
• реструктуризация аппарата государственного управления с отсечени­ем ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции од­ного ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума», проблем, решение которых пущено на самотек.
  

В каждом, сохранившемся после реорганизации ведомстве, должны быть определены цели, функции. Необходима также формализация, упорядо­чение и упрощение документооборота. К примеру, в США эта процедура принесла годовую экономию в 2 млрд долл.;

• адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенно­стью государственных служащих при жестком пресечении попыток получе­ния любых дополнительных доходов. Например, в ФРГ чиновник, уличен­ный в коррупции, теряет стабильный заработок, а также систему социаль­ных государственных гарантий: все взносы – пенсионные, страховые и дру­гие, которые государство осуществляет в различные фонды. В таких услови­ях взятка еще и экономически невыгодна.
  

Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздо­ровление общественной жизни в целом и государственного аппарата, в част­ности.

6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных явлений в государственном управлении

Демократия (от греч. demos – народ и cratos – власть, т. е. дословно – народовластие) – особая форма организации государственной власти, одна из основных разновидностей политического режима. Под политическим режи­мом (от лат. regimen – управление) понимается совокупность способов, средств и методов, используемых государственной властью для практиче­ской реализации политической воли. Учет политического режима в стране позволяет установить способ и порядок формирования представительных учреждений; механизм взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной властями, между гражданским обществом и государством; степень развитости гражданского общества и возможности его влияния на государственное управление; определить стиль государственного управления. В современной научной литературе выделены три основных политических режима: тоталитарный, авторитарный и демократический. Республика Беларусь согласно действующей Конституции является унитарным демократическим социальным правовым государством (статья 1).

Основными признаками демократии являются следующие:

• признание народа источником верховной государственной власти, что означает право народа на формирование органов государственного
  управления, на формирование целей государственного управления;
  
• реализация на практике принципа разделения властей по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная) и вертикали (центральная и местная);
  
• постоянное и реальное функционирование избранных народом органов центральной и местной власти;
  
• организация практики общественного обсуждения и дискуссий по вопросам местного самоуправления (в ча­стности, по благоустройству территорий, работе общественного транс­порта, обслуживанию населения), охраны природы и окружающей сре­ды и т. д.;
  
• развитое гражданское общество, представленное различными общественными структурами: партиями, общественными организациями, движениями, и его влияние на принятие управленческих государствен­ных решений;
  
• прозрачность деятельности органов государственного управления, воз­можность общественного контроля со стороны гражданского общества;
  
• функционирование всех государственных институтов на основе право­вых законов, равенство всех перед законом: и граждан, и служащих государствен­ных органов;
  
• отказ от принудительной опеки со стороны государства в сфере духовной жизни;
  
• уважение к человеку, воспитание в нем чувства собст­венного достоинства и доверия ко всем формам управления и к согра­жданам;
  
• устранение привилегий для отдельных общественных групп и катего­рий граждан, учреждений и органов власти и государственного управ­ления;
  
• принятие решений большинством, но признание за меньшинством пра­ва на выражение собственной точки зрения и создание конструктивной
  легальной оппозиции;
  

Гарантом демократии является контроль и критика со стороны общества, которые, взаимодействуя с контролем сверху, играют санитарную роль в обществе.

Однако следует отметить, что для развития демократии необходимы определенные условия, например, плюрализм форм собственности, рыночная экономика, понимание гражданами ценностей демократии и жела­ние их разделять и применять в реальной жизни.

В зависимости от того, кто – народ или его представители осуществляют функции власти и государственного управления, многообразные концепции демократии можно разделить на две группы: прямые (непо­средственные) и представительные (репрезентативные) формы демокра­тии.

Непосредственная демократия означает, что воля народа и государственная власть должны быть идентичны, что народ должен непосредственно принимать участие в подготовке, принятии и реализации управленческих решений. Непосредственная демократия в классическом варианте была реа­лизована в функционировании народного вече, в Древних Афинах, Новго­роде, Полоцке, Витебске.

Основными видами непосредственной демократии в настоящее время являются выборы, референдумы как общенационального, так и местного значения, общие собрания граждан, съезды и конференции представителей различных групп населения, система функционального представительства интересов и т. д. Граждане непосредственно решают, кто займет высший государственный пост в стране, какой партии можно доверить формирование правительства. Путем голосования на референдуме граждане могут принять, или изменить конституцию, тот или иной закон. Через систему функцио­нального представительства население предъявляет государственным органам свои требования, оказывая непосредственное влияние на принятие решения. Адекватные интересам, потребностям граждан управленческие реше­ния усиливают доверие граждан к государству, стимулирует их активность. Несомненно, что этот вид демократии способствует преодолению отчужде­ния граждан от власти, расширяет круг участников и интеллектуальный по­тенциал управленческого процесса, что повышает эффективность государст­венного управления. Кроме того, прямая демократия обеспечивает эффек­тивный контроль за государственными органами и должностными лицами, предотвращая злоупотребление властью, выявляя бюрократизм и коррумпированность чиновников.

Однако следует признать, что иногда принимаемые широким кругом лиц решения неэффективны из-за недостаточной компетентности, отсутствия профессионализма, эмоциональной неустойчивости масс. На практике достаточно сложно привлечь большинство граждан к систематическому уча­стию в управлении без принуждения, нарушения личной свободы. Поэтому такое участие необходимо, прежде всего, на уровне местного и территори­ального общественного самоуправления и в тех сферах, которые имеют для гражданина личностную значимость: на рабочем месте, в учебных заведениях, в сфере организованного досуга.

Представительная демократия предполагает компетентное и ответственное перед народом представительное управление и является в настоя­щее время самой распространенной формой. Ее суть состоит в том, что гра­ждане на свободных выборах избирают своих представителей, которым до­веряют защищать свои интересы, закреплять их через законы и иные норма­тивно-правовые документы. То есть речь идет о тесном переплетении и взаимодействии элементов непосредственной и представительной демокра­тии. Так, граждане Республики Беларусь всенародно избирают Главу госу­дарства, депутатов Палаты представителей Национального собрания, поручая им от своего имени вести государ­ственные и общественные дела.

Отношения между народом и его представителями в органах власти строятся на основе доверия, контроля, конституционных ограничений компе­тенций государственных органов и должностных лиц и их независимости в рамках закона. Специфика представительной демократии состоит в сле­дующем:

• необходимости организации работы парламентариев на профессиональной основе, что означает как специальные знания, так и работу в законодательном органе на постоянной основе;
  
• ответственности органов государственного управления всех уров­ней. По отношению к депутатскому корпусу она выражается в праве
  граждан на отзыв депутата;
  
• формирование представительного органа должно осуществляться на основе свободных и честных выборов, что во многом предопределя­ется действующей избирательной системой. Следует признать, что в
  современном мире как мажоритарная, так и пропорциональная системы не всегда отражают подлинные настроения населения. Поэтому представляется актуальным, во-первых, совершенствование избирательного законодательства, и, во-вторых, формирование у граждан чувства долга, ответственности за свои действия (или бездействие).
  

Основное предназначение представительных органов власти – принятие законов, регулирующих как общественную жизнедеятель­ность, так и функционирование государственных органов.

Реализация всех нормативно-правовых документов в реальной жизни принадлежит исполнительно-распорядительным органам госу­дарственного управления. Не подлежит сомнению, что в настоящее время невозможно рационально и эффективно управлять без использо­вания демократических технологий. Это означает, во-первых, предос­тавление большей степени самостоятельности в решении вопросов на местном уровне при контроле как сверху, так и снизу, т. е. речь идет об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государ­ственном управлении. Во-вторых, более широкое применение принци­па коллегиальности в принятии управленческих решений, использова­ние в полной мере творческого потенциала служащих государствен­ного органа. Наконец, важно отметить необходимость внедрения демо­кратических начал в организацию функционирования самой государ­ственной службы, в частности, проведение открытых конкурсных эк­заменов, упорядочение динамики карьерного роста государственных служащих и т. д.

Чрезвычайно важным представляется обеспечение прозрачности функционирования государственных органов, открытости информации и механизма принятия решений, а также возможности контроля со стороны общества. Представляется, что реализация на практике демокра­тизации процесса управления будет способствовать рационализации государственного управления и искоренению таких негативных явле­ний, как бюрократизм и коррупция.

6.4. Конфликты в государственном управлении

и механизм их разрешения

Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

• Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один источник конфликтов – расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею.
  

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т. д. Специалисты по государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и механизмы их разрешения:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие – наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), с одной стороны, а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам, политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т. п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т. п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера – в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия  это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт — гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т. е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления — конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т. д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в государственном управлении?
   
2. Назовите основные формы демократии в государственном управ­лении.
   
3. Каковы, на Ваш взгляд, основные направления демократизации
   государственного управления?
   
4. Что Вы понимаете под термином «коррупция»?
   
5. Каковы последствия коррупции?
   
6. В чем Вы видите причины живучести коррупции?
   
7. Назовите основные меры борьбы с коррупцией.
   
8. Разъясните, что такое конфликты в сфере государственного управления, какова их природа.
   
9. Перечислите виды конфликтов и дайте им краткую характеристику.
   
10. Разъясните сущность конфликта между политическими и государственно-административными структурами и субъектами управления. Покажите пути их разрешения.
    
11. Разъясните сущность конфликта между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. Покажите пути их разрешения.
    
12. Разъясните сущность конфликта между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления. Покажите пути их разрешения.
    
13. Разъясните сущность конфликта между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Покажите пути их разрешения.
    
14. Разъясните сущность внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях. Покажите пути их разрешения.
    
15. Разъясните сущность конфликта между государством и населением. Покажите пути их разрешения.
    
16. Разъясните сущность конфликта между чиновниками и гражданами. Покажите пути их разрешения.