Академія муніципального управління до 15-річчя Академії муніципального управління
| Вид материала | Документы |
- С. Я. Салига [та ін.]; Запоріжський інститут державного та муніципального управління(зідму)., 96.87kb.
- «Модернізація управління економічним розвитком територіальних спільнот базового рівня», 185.1kb.
- Львівський національний університет імені івана франка тимчук олексій леонідович, 286.09kb.
- В Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії, 51.51kb.
- Спеціальності галузі знань “державне управління”, за якими здійснюється підготовка, 331.23kb.
- Національна академія державного управління при Президентові України, 91.51kb.
- 1. Управління та менеджмент,принципи та завдання менеджменту, 1231.67kb.
- Правила прийому до Міжрегіональної Академії управління персоналом в 2012р, 3922.25kb.
- Правила користування електронною поштою в Дніпропетровському регіональному інституті, 15.68kb.
- Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного, 582.47kb.
Cohesion Policy 2007 – 13 Commentaries and official texts. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. January 2007. – 160 p.
Безверхнюк Т.М. Ресурсне забезпечення регіонального управління: теоретико-методологічні засади: [монографія] / Т.М.Безверхнюк – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – 320 с.
Оболенський О.Ю.,
д.е.н., професор,
завідувач кафедри економіки,
директор Інституту регіонального розвитку
та місцевого самоврядування
Академії муніципального управління
ІНСТИТУЦІОНАЛЬНА ТЕОРІЯ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ:
ЛОГІКА ПОДОЛАННЯ ІНСТИТУЦІОНАЛЬНИХ КРИЗ
Теорії і концепції в науці мають свої аксіоми, постулати, засади, які або визначаються авторами безпосередньо, або маються на увазі.
Гіпотеза про інституціональні засади публічного управління спирається на три початкові теоретичні постулати, що виконують в даному випадку роль аксіом.
По-перше, вона розробляється в рамках інтеграції об’єктивістської та суб’єктивістської парадигм з урахуванням принципу додатковості, що розглядає суспільство як об’єктивну реальність, що існує зовні та незалежно від волі і бажання конкретних суб’єктів, що розвиваються за власними законами.
По-друге, використовується поняття інституціональна система, цілеформуючим чинником якої є відтворення та розвиток певного суспільства, складається з сукупностей фундаментальних (що є глибинними, історично стійкими формами суспільних зв'язків) і функціональних інститутів, які в сукупності забезпечують інтегрованість суспільства як єдиного цілого.
По-третє, визнається теза триєдності суспільства, при якому воно є системним, цілісним і що містить в собі основні підсистеми – економічну, політичну, культурну.
Інституціональна теорія публічного управління спрямована на управління суспільними відносинами і процесами в умовах поширення глобалізаційних світових процесів, розвитку суспільства та демократичної, правової, соціальної держави.
Інтегруючи наукові положення на засадах системного підходу із суміжних областей гуманітарного знання, інституціональна теорія публічного управління відособлюється від них і встановлює три найважливіші межі.
По-перше, інституціональна теорія публічного управління розглядає суспільство як цілісний феномен і об’єкт управління, що відрізняє її від політології, економіки, культурології, демографії і інших наук, що мають своїм об’єктом ту або іншу сферу суспільного життя.
По-друге, теорія публічного управління концентруватиме свою увагу на виявленні та дослідженні закономірностей функціонування та розвитку інститутів суспільства.
Наступна, третя, особливість інституціональної теорії публічного управління полягає у виробленні власних і запозиченні у окремих гуманітарних наук з відповідним розвитком понятійно-категоріального апарату та методології. Внаслідок теорія публічного управління отримує власну методологічну базу, засновану на системному підході.
Три відмічені особливості теорії публічного управління як автономної теорії, задають і визначають напрями формування нових концепцій і парадигм суспільного знання.
У наукових дослідженнях склалися і стійко зберігаються дві провідні парадигми, які явно або латентно реалізуються вченими в їх дослідженнях – об’єктивістська і суб’єктивістська.
У рамках об’єктивістського підходу суспільство розглядається як певним чином упорядкована та організована суспільна система, а предметом дослідження виступає вивчення цієї суспільної системи, її стану та змін в суспільстві та їх причин, її взаємопов’язаних компонентів, відносин між ними та зовнішнім середовищем, що історично сформувалися, або суспільних інститутів. З цієї точки зору суспільство розуміється як суспільна макроструктура. У певних межах ця структура, утворена комплексом постійно в історичному аспекті діючих інститутів, залишається незмінною, не дивлячись на те, що її зовнішні прояви постійно змінюються. Це – системний рівень розгляду суспільства на макрорівні.
Визначальним постає дослідження інституціональної структури суспільства Д. Нортом1, яким запропонована концепція інституціональних змін, що базується на мінімізації трансакційних витрат в ході економічної діяльності.
При іншому, альтернативному підході, суспільство розглядається, перш за все, як соціально-групова, суб’єктно-поведінкова структура, і само його існування є не що інше, як взаємодія між цими соціальними групами. Особливості цієї взаємодії, цілі учасників, їх інтереси, специфіка поведінки задають тип суспільства, а тому саме суб’єкти або актори суспільної дії є основним об’єктом вивчення. Інститути представляються як один з елементів соціально-груповій діяльності.
Тим самим соціально-групову інституціональну структуру через прояви функціонування груп і окремих акторів можна визначити як функціональну інституціональну структуру суспільства.
Інтеграційний підхід, що об’єднував би об’єктивістську та суб’єктивістську парадигми дослідження, базується на принципі додатковості, запропонований Нільсом Бором2. Істотним є висновок Бора про те, що „в понятті додатковості ми маємо справу з раціональним розвитком наших способів класифікувати та розуміти нові факти, які за своїм характером не знаходять собі місця в рамках причинного опису”.
Застосування принципу додатковості у дослідженні публічної сфери та управління нею дозволить вирішити такі визначальні проблеми.
Перше. Розгляд суспільства на засадах об’єктивістської парадигми визначить незмінні сталі основи суспільства на основі законів сталості суспільства певного типу, тобто певного виду інститутів суспільства - фундаментальних.
Друге. Застосування суб’єктивістської парадигми сприятиме інституціональному визначенню закономірностей функціонування соціальних груп і окремих акторів через сукупність функціональних інститутів, закономірностей та ефективності проведення змін цих інститутів у межах, визначених фундаментальними інститутами суспільства та результатами діяльності окремих соціальних груп суспільства.
Можна констатувати, що інституціональна теорія публічного управління має визначити сталі глибинні, тобто фундаментальні, інституціональні структури, становлення яких обумовлене матеріальними умовами виникнення та розвитку суспільств (держав), а також функціональні інституціональні структури акторів суспільства, їх відносини, взаємозв’язки та співвідношення тощо.
Для запропонованої теорії визначальною є поняття „інституціональної системи суспільства”, при розгляді якої можна виокремити дві тенденції.
Перша тенденція полягає в тому, що інститути розглядаються Э. Дюркгеймом3 як певні способи дій і думок, що існують в суспільстві зовні і незалежно від окремо взятого індивідуума.
У 20-30-і роки ХХ століття до вивчення інститутів підключилися економісти. У рамках інституціональної економіки інститути розглядалися як зразки і норми поведінки, а також звички мислення, що впливають на вибір стратегій економічної поведінки на додаток до мотивації раціонального економічного вибору.
Неоінституціоналісти економічної науки 1970 – 1990-х років – О.Уїльямсон4, Д.Норт і ін. – додають поняттю інституту ширший зміст, розглядаючи його як найважливіший чинник економічних взаємодій. Так, згідно відомому визначенню Д. Норта, інститути – це „правила ігри” в суспільстві, які організовують взаємини між людьми і структурують стимули обміну у всіх його сферах – політиці, економіці та культурі.
Аналогічний підхід характерний і для сучасних західних соціологів, які трактують інститут як „стійкий комплекс формальних і неформальних правил, принципів, норм, установок, регулюючих різні сфери людської діяльності”. При цьому соціологи підкреслюють значення інституту для організації системи ролей і статусів, що створюють соціальну систему.
Тому, якщо раніше інститути, залежно від підходу, представлялися як юридичні утворення, як безпосередньо спостережувані форми соціальної поведінки, соціальні ролі або як типи організацій, то тепер вони починають розглядатися як явища більш загальні і вищого порядку, а саме, як регулятори суспільних явищ.
Сучасні тенденції дослідження інститутів знаходять своє віддзеркалення у формулюванні гіпотези про інституціональний характер публічного управління. З одного боку, дана теоретична гіпотеза є результатом осмислення широкого економістів, юристів, істориків, політологів, соціологів і інших суспільствознавців, зайнятих вивченням інститутів, спирається на їх розробки. З іншого боку, вона трактує інститути як глибинні, історично стійкі форми, що забезпечують відтворення та розвиток суспільних зв’язків і відносин.
В інституціональній теорії публічного управління мова йде про сукупність фундаментальних і функціональних інститутів, що регулюють відтворення суспільств, основних сфер суспільного життя, суспільних відносин. Дані інститути проявляються, реалізуються як на формальному рівні – у вигляді конституції, законодавства, правового регулювання і тому подібне, так і в неформальній сфері – як норми поведінки, звичаї, традиції, історично стійкі системи цінностей суспільства і людини тощо. Це означає, що поняття інституту не редукується до його складових, а є цілісним.
Тим самим інституціональна система суспільства, цілеформуючим чинником якої є відтворення та розвиток певного суспільства, являє собою сукупність фундаментальних (що є глибинними, історично стійкими формами суспільних зв’язків) і функціональних інститутів (що являє собою регуляторну сутність і соціально-конструктивістський характер суспільних явищ) суспільства, які в сукупності забезпечують інтегрованість суспільства як єдиного цілого.
Особливого значення набуває категорія публічної сфери. Тематика публічної |прилюдної| сфери займає |позичає,посідає| одне з центральних місць у світовій державно-управлінській думці.|гадці| Проте|тим не менше| категорії „публічна|прилюдна| сфера”, „складові публічної сфери” в Україні не отримали належного визнання в науковій і, як наслідок, у нормативно-правовій та навчальній літературі.
Тим часом на Заході проблематика публічної сфери та управління нею постійно знаходиться у фокусі теоретичних дискусій, розглядається|розглядувалася| як органічна складова|частка| управлінської науки, без якої немислимо зрозуміти розвиток суспільства любого типу, цивілізаційні тенденції становлення громадянського суспільства, глобалізаційні спрямування ринкової економіки, цільові настанови публічної політики та відтворювальний характер цінностей суспільства культурної сфери. |громадянського| |товариства|
Складається свого роду багатоманітна інфраструктура публічної|прилюдної| сфери. Принаймні, вона має три головні складові:
по-перше, економічна: громадський|громадський| сектор економіки, виробництво суспільних|громадських| благ (public goods), система перерозподілу доходів для задоволення суспільних|громадських| потреб, охорона здоров'я, освіта|утворення|, система соціального захисту|нужди|;
по-друге, політична: державний устрій, система державного управління та місцевого самоврядування, партії та громадські об’єднання, суспільна мережа формування громадської думки, недержавні самодіяльні об'єднання і асоціації громадян|сіть|;
по-третє, культурна: інститути зберігання і відтворення духовних цінностей суспільства|товариства|.
Ці сфери взаимозалежні, вони утворюють певний тип суспільства, який, тим самим, залежить від специфіки кожної з цих сфер. Відповідно, виділяються типи суб’єктів, різні види організацій, що діють в цих сферах, різні інститути, що їх регулюють.
Публічна|прилюдна| сфера покликана виконувати найважливіші функції, що забезпечують взаємодію влади, суспільства та економіки, а саме:
- визначення суспільних інтересів і цілей;
- легітимізацію публічної політики та її трансформацію в державну;
- забезпечення досягнення суспільних інтересів і цілей;
- контроль, у тому числі й публічний, за станом справ у суспільству, економіці, соціальній сфері;
- просвіта громадян у публічній сфері.
Об’єм|обсяг| і значущість публічної|прилюдної| сфери в різних концепціях і в різних суспільних|громадських| системах трактуються по-різному.
З точки зору ролі індивідуума публічна|прилюдна| сфера – це спосіб забезпечення безпосередньої участі у житті суспільства:
в економічній сфері – забезпечення власної життєдіяльності та участь у виробництві засобів життєдіяльності для суб’єктів суспільства;
у політичній сфері – участь у політичному процесі управління справами| суспільства, громади, держави|, у пошуку таких рішень|розв'язань,вирішень,розв'язувань| суспільних|громадських| проблем, які дають оптимальні варіанти поєднання приватних| інтересів з інтересами суспільства як цілого;
у культурній сфері – наслідування, зберігання та відтворення духовних цінностей суспільства.
Карл Поланьі5 і в більш розгорненій формі Дуглас Норт довели, що сукупність інститутів кожного конкретного суспільства має своєрідну загальну основу, схему, якусь початкову, первинну модель, форму, що породжує подальше його відтворення.
Такою першоосновою вони вважали сукупність „фундаментальних інститутів суспільства”.
Відповідно, під сукупністю „фундаментальних інститутів суспільства” вони розуміли початкову модель фундаментальних суспільних інститутів, що склалася ще на зорі виникнення перших держав, – стійких людських співтовариствах, здатних відтворювати свою історію. Всі подальші інституційні структури відтворюють і розвивають, збагачують цю первинну модель, сутність якої, проте, зберігається. Розвинені, доступні для аналізу форми фундаментальних інститутів можна знайти вже в якнайдавніших відомих історії державах.
Аналіз літератури, присвяченій історії багатьох країн і неоінституціоналізму перш за все Д. Норта, К. Поланьі, А. Сміта та ін., дозволяє припустити, що численні підсистеми фундаментальних інститутів, що регулюють життя стародавніх і сучасних держав, можна звести до двох типів інституціональних систем.
Перша з них – східна, оскільки характерна для більшості держав східної частини світу. Друга – західна, оскільки її мають країни, традиційно звані західним світом. Представляється, що таке визначення дозволяє, з одного боку, спертися на відомі в науковому середовищі дуальні опозиції „схід” – „захід”, використовувані при характеристиці своєрідності суспільних структур (рис.1)
Рис.1. Два типи інституціональних систем
Для східної6 інституціональної системи характерні наступні фундаментальні інститути:
- у економічній сфері – інститути редистрибутивної7 економіки;
- у політичній сфері – інститути унітарного (унітарно-централізованого) політичного устрою;
- у культурній сфері – домінування ідеї колективних, надособистісних цінностей, тобто коммунітарності культури.
Західна інституціональна система8 утворена наступними фундаментальними інститутами:
- у економічній сфері – це інститути ринкової економіки;
- у політичній сфері – федеральні засади державного устрою, тобто федеральний (федеративно-субсидіарний) політичний устрій;
- у культурній сфері – домінуюча ідея індивідуальних, особистих цінностей, або субсидіарна культура, що означає примат особи, її прав і свобод по відношенню до цінностей співтовариств більш високого рівня, які, відповідно, мають субсидіарний, підрядний по відношенню до особи, характер.
Східна та західна інституціональні системи задають різні способи суспільного буття, характеризують якісно різну соціальну ідентичність різного типу суспільств.
У кожному конкретному суспільстві фундаментальні інститути домінують над інститутами іншої інституціональної системи. Останні отримали назву комплементарні інститути, що носять допоміжний, додатковий характер, забезпечуючи стійкість інституціональної системи. Фундаментальні інститути визначають характер інституціональної системи суспільства, задають рамки і обмеження для дії додаткових, допоміжних інститутів.
Комплементарні інститути також забезпечують необхідну цілісність економічних, політичних і культурних структур в суспільстві, підтримують безперервність їх функціонування.
Економіка в даному випадку розуміється як одна з головних підсистем суспільства та може бути розглянута як система інститутів.
З погляду інституціонального підходу можна виділити два альтернативних типи господарських систем, що характеризуються домінуванням якісно різних економічних інститутів.
Відомий історик-економіст Карл Поланьі указує на наступні основні форми інтеграції в людському господарстві – редистрибуція або перерозподіл (redistribution), обмін (exchange) і взаємність (reciprocity).
Неринкові економічні системи, звані "централізованою керованою економікою", "редистрибутивною економікою" або "перерозподільчою економікою", характеризують один і той же тип господарських систем. Їх корінна відмінність від ринкових економік полягає в тому, що визначальним інститутом, в рамках якого здійснюється господарська діяльність, є не приватна, а загальна (суспільна, публічна, суспільно-службова) власність в різних її формах.
Розгляд фундаментальних інститутів ринкової та централізованої інституціональних систем за такими функціями інститутів, а саме: організація відносин власності, способи відтворення благ, взаємодія господарюючих суб’єктів, залучення до праці, розподіл результатів господарської діяльності, дозволяє співвіднести фундаментальні інститути цих систем (табл. 1).
Таблиця 1.
Фундаментальні інститути економічної підсистеми ринкової та централізованої інституціональних систем
| ЕКОНОМІЧНА ПІДСИСТЕМА | ||
| РИНКОВА ІНСТИТУЦІОНАЛЬНА СИСТЕМА | ФУНКЦІЇ ІНСТИТУТІВ | ЦЕНТРАЛІЗОВАНА ІНСТИТУЦІОНАЛЬНА СИСТЕМА |
| Приватна власність | Організація відносин власності | Суспіль власність |
| Обмін (купівля – продаж) | Способи відтворення благ | Редистрибуція (акумуляція – узгодження – розподіл) |
| Конкуренція | Взаємодія господарюючих суб’єктів | Координація |
| Праця по найму | Залучення до праці | Службова праця |
| Прибуток виробника (власника виробника) товару чи послуги | Розподіл результатів господарської діяльності | Пропорційний розподіл прибутку Центром |
Політична система розглядається як підсистема суспільства, яка включає державний устрій, форми правління і загальні механізми ухвалення і виконання рішень в суспільстві. Функція політичної підсистеми, як випливає з визначення Т. Парсонса9, полягає в мобілізації соціальних сил і ресурсів для досягнення головних цілей, що стоять перед суспільством. Відповідно до цього інститути політичної підсистеми, визначуваної як "сфера колективного ціледосягнення”, організовують правила і визначають форми взаємодії індивідів, груп, територіальних спільнот і держави як стійкого цілого для вирішення загальних завдань.
Основними соціальними функціями фундаментальних політичних інститутів є забезпечення суспільних потреб в організації діяльності різних соціальних і територіальних груп як єдиного цілого, забезпечення раціонального узгодження їх соціальних інтересів. Фундаментальні політичні інститути визначають:
- територіальну організацію держави;
- устрій системи органів державної влади та місцевого самоврядування;
- забезпечення певного порядку заняття основних управлінських позицій;
- принципи формування і реалізації загальнодержавних рішень;
- організацію зворотних зв'язків в політичній системі.
Порівняння цих двох систем фундаментальних інститутів представлено в таблиці 2.
Таблиця 2.
Фундаментальні інститути політичної підсистеми федеральної та унітарної інституціональних систем
| ПОЛІТИЧНА ПІДСИСТЕМА | ||
| ІНСТИТУТИ ФЕДЕРАТИВНОГО ПОЛІТИЧНОГО УСТРОЮ | ФУНКЦІЇ ІНСТИТУТІВ | ІНСТИТУТИ УНІТАРНОГО ПОЛІТИЧНОГО УСТРОЮ |
| Федерація | Територіальна організація | Адміністративний поділ |
| Вибори | Порядок заміщення управлінських позицій | Призначення |
| Багатопартійність і демократична більшість | Формування та реалізація рішень | Загальні збори та одноголосність |
| Самоврядування та субсидіарність | Устрій системи управління | Ієрархічна вертикаль на чолі з Центром |
| Судові позови | Механізм зворотного зв’язку | Звернення по інстанціях |
Виражаючи корінні соціальні інтереси у формі цінностей, ідеалів, нормативних вимог і програм поведінки, культура забезпечує об'єднання соціальної спільності, стимулює солідарність.
За визначенням Т. Парсонса, функцією культури є:
по-перше, підтримка основних інституціоналізованних в товаристві цінностей і
по-друге, оформлення і підтримка належних мотиваційних зобов'язань індивідів перед суспільством.
Фундаментальні культурні інститути є стійкими суспільними цінностями, які визначають правила і характер взаємодії людей, що склалися на формальному і неформальному рівнях. Фундаментальний культурний інститут відображає і постійно відтворює усвідомлення членами суспільства його внутрішньої природи і визначає поведінку людей, зокрема в економічній і політичній сферах.
Інституціональна сутність коммунітарної та субсидіарної культур в державах, що відносяться різних типів, розрізняється.
З безлічі функцій культури як інтеграційної підсистеми суспільства як найважливіші вибрані три. Такими функціями, є:
по-перше, детерминанты соціальної дії, тобто стійкі правила, що визначають характер взаємодії між членами суспільства;
по-друге, нормативні уявлення про соціальну структуру, історично закріплені в суспільній свідомості як природні, справедливі, очікувані;
по-третє, принципи устрою суспільного життя, що визначають масову поведінку і що породжують, провокують певні ціннісні установки.
Набір функцій культурної підсистеми суспільства однаковий для суспільств з різними інституціональними системами. Але реалізуються ці функції за допомогою якісно різних інститутів.
Таблиця 3.
Фундаментальні інститути культурної підсистеми
| КУЛЬТУРНА ПІДСИСТЕМА | ||
| ІНСТИТУТИ СУБСИДІАРНОЇ КУЛЬТУРИ | ФУНКЦІЇ ІНСТИТУТІВ | ІНСТИТУТИ КОМУНІТАРНОЇ КУЛЬТУРИ |
| Індивідуалізм | Детермінанта соціальної дії | Колективізм |
| Стратифікація | Нормативні уявлення про соціальну структуру | Егалітаризм |
| Свобода | Принципи устрою суспільного життя | Порядок |
У всіх суспільних сферах інститути змінюються, є об'єктом конструювання, історично розвиваються, хоча і відтворюють, виражають в оновленому вигляді основоположні фундаментальні інститути.
Такі зміни, що породжуються як внутрішніми імпульсами, так і впливом міжнародного оточення, вимагають нових, адекватних умовам інститутів, в яких закріплюється поточний рівень легітимізації соціальних взаємодій. Тому інституціональна система, утворена різноманітними, постійно змінними інститутами, рухома і обумовлена історичним, тимчасовим, економічним, політичним і культурним контекстом.
У такому випадку процес інституціональних змін можна розуміти як процес вдосконалення інститутів. Це означає, що хоча фундаментальні інститути як сутнісні зв'язки між основними сферами людської діяльності в суспільстві зберігають свій зміст, їх втілення в конкретних формах змінної суспільної практики постійно розвивається.
Як головна внутрішня причина інституціональних змін виступає ускладнення реальності, в якій існують і розвиваються конкретні держави.
Таке ускладнення включає розвиток матеріально-технологічного середовища, зміна масштабів виробництва та його структури, залучення нових ресурсів до господарської діяльності, розвиток нових технологій, зростання екологічних і інших обмежень, таких, що диктують витонченіші способи вирішення проблем і так далі.
Нова реальність характеризується також розширенням соціальних потреб і культурних запитів населення, що проживає на території держави, як унаслідок особистого зростання, так і в ході процесів соціального порівняння, коли населення ознайомлюється з іншими, досконалішими культурними зразками і прагне їх досягти.
Порушення рівноважних тенденцій у відносинах між суспільною системою та її оточенням, супроводжуване зростанням напруженості і конфліктів, вимагає конструювання нових, відповідних умовам інститутів в масштабах всього суспільства, тобто нової інституціональної системи. Вона повинна бути достатньо розвиненою і складною, адекватною потребам економічного, політичного і культурного розвитку країни.
Якщо інституціональна система не в змозі виконати необхідні функції, то параметри розвитку цього суспільства погіршуються. Виразом цього служать скорочення обсягів виробництва національного валового продукту, зниження якості продуктів і послуг, падіння рівня життя населення, а також погіршення положення країни порівняно з іншими державами. У цих умовах в суспільстві посилюється потреба в інституціональних змінах.
Крім внутрішніх існують також зовнішні чинники інституціональних змін. Вони виявляються в тих випадках, коли яка-небудь держава потрапляє в сферу впливу розвиненішої країни та/або транснаціональної компанії. Змістом таких змін стає нав’язування слабкішій державі тих інституціональних моделей, які звичні і характерні для сильнішої держави. У основі цього лежить природне прагнення сильної сторони до уніфікації економічного, політичного та культурного простору, оскільки це дозволяє їй з більшою ефективністю реалізовувати власні інтереси в полі свого впливу.
З погляду інституціональної теорії публічного управління процес вироблення нових норм явно або латентно співвідноситься з природою інституціональної системи конкретного суспільства. Відповідні для неї норми приживаються, діють і розвиваються, а невідповідні мають, як правило, скороминущий і тимчасовий характер.
Таким чином, шлях інституціональних змін є процесом самоідентифікації суспільства з урахуванням позитивного та негативного досвіду минулого в нових умовах, що змінюються. Цей процес може відбуватися стохастично, всліпу, методом проб і помилок, але може спиратися на наукові, просунуті форми рефлексії суспільного розвитку. Інституціональна теорія публічного управління представляє одну з можливих засад для здійснення свідомого процесу інституційних змін.
Першим джерелом інституціональних змін є дії соціальних груп, обумовлені змінами їх потреб. Мова йде про свідому діяльність всіх соціальних груп з подолання виникаючих перешкод на шляху суспільного розвитку. Кожна з груп переслідує при цьому свої власні інтереси. Результати діяльності співвідносяться між собою в ході постійних взаємодій. Ті організаційні рішення та форми, в яких досягається розумний компроміс між інтересами даної соціальної групи і суспільством в цілому, набувають стійкого характеру та інституціалізуються. Іншими словами, інституціональні зміни породжуються складними, різноспрямованими міжгруповими взаємодіями в соціальній структурі суспільства, формуються "усередині" держави.
Іншим важливим джерелом змін є інституціональний обмін між державами. Даний процес по-різному протікає при взаємодії країн з різними інституціональними системами.
Інституціональні обміни між державами з альтернативними системами здатні компенсувати бракуючі чинники суспільного розвитку, підсилюючи тим самим соціально-економічні позиції країни. Відомими прикладами такого роду є імпорт країнами з „східними” інституціональними системами патентів, технологій і устаткування із західних держав і зустрічний потік робочої сили, наукових відкриттів і культурних цінностей з країн східних в країни західні.
Обмін інституціональними формами між країнами, що мають спільну інституціональну систему, припускає пряме запозичення таких форм у тих країн, в яких вони в кожен даний період часу представляються найбільш розвиненими і успішно апробованими. Однотипність інституціональних систем і спільність фундаментальних інститутів в цьому випадку забезпечує можливість "копіювання" цих форм, і зазвичай не вимагається тривалого процесу адаптації, а лише пристосування їх до конкретних - національних, політичних і інших особливостей держави.
Інакше реалізуються інституціональні обміни між державами, в основі яких лежать різні інституціональні системи. Заздалегідь ще раз відзначимо, що в даному випадку інституціональні обміни не припускають заміщення фундаментальних інститутів, наприклад, перехід від редистрибутивної економіки до ринкової, або впровадження унітарного політичного устрою замість федерального.
У ході таких обмінів, тим більше у разі вільного, свідомого, а не вимушеного процесу, запозичуються окремі елементи, готові інститути, конкретні форми організації економічного або політичного життя, або культурні норми.
Визначені для впровадження форми з альтернативної інституціональної системи апробовуються в умовах конкретного суспільства. Це відбувається в процесі адаптації, в спробах вбудовування нового елементу в існуючу інституціональну систему. Як правило, відбувається своєрідна аккультурація запозичуваних інститутів, коли вони, вступаючи у взаємодію з даним інституційним середовищем, засвоюють її природу.
Критерієм успішності і завершеності інституціонального обміну виступає встановлення стійких зв'язків між запозиченими інститутами і власною інституціональною системою даного суспільства. На ділі це означає, як правило, істотну модифікацію впроваджуваного елементу, при якій може навіть зберегтися привнесена назва, але змінюється його сутність, що диктується об'єктивними вимогами підсистеми фундаментальних інститутів.
Слід також зазначити, що спрямованість інституціональних обмінів, тобто запозичення інститутів у держав з однотипною або альтернативною інституціональною системами, залежить від фази суспільного розвитку конкретної держави. Так, в період криз переважають запозичення інституційних форм у держав з іншим типом інституціональної системи. У період економічних криз західні держави активно звертаються до форм, розроблених в державах із „східною” системою. Мова йде про механізмі планування, розвитку суспільних робіт, державній політиці по забезпеченню повної зайнятості і ін. Відомою ілюстрацією цього положення є дії президента США Рузвельта в 1930-і роки.
Коли ж суспільство переходить до фази стабілізації, воно частіше звертається до інститутів, які характеризуються тією ж інституціональною системою.
Отже, процес інституціональних змін означає ревізію і оновлення існуючої інституціональної системи, коли активізується діяльність по приведенню її у відповідність до нових умов. Зміст процесу інституціональних змін, здійснюваних державами при переході до нового стану суспільства, складає створення власних модернізованих інституціональних форм і впровадження модифікованих інституціональних форм із альтернативної системи.
В інституціональній теорії публічного управління критерієм успішності інституціональних запозичень є таке вбудовування альтернативних форм в економічну, політичну та культурну підсистеми, які не протирічать природі інституціональній системі суспільства. Це означає, що при впровадженні нових форм необхідне "збереження основ", пріоритету інституціональних структур, що задають напрями еволюції країни.
Досвід західних країн, які впроваджували інституційні форми, відповідні централізованим економікам, унітарним політичним системам і коммунітарним культурним інститутам, демонструє розуміння цього підходу. Ніколи, наскільки нам відомо, в цих країнах не ставилося завдання зміни природи західного суспільства. Навіть монументальний аналіз капіталістичного суспільства, виконаний свого часу К. Марксом, що показав пороки і причини криз ринкової економіки і що закликав до соціальної революції, не переконав народи цих країн в необхідності зміни природи фундаментальних суспільних інститутів. Більш того, властиві західному суспільству інститути там вважаються найбільш розвиненими і доцільними для розповсюдження у всіх країнах миру. Глибше зрозумівши особливості свого суспільного устрою, народи і уряди західних держав сконцентрували свої зусилля на пошуку компенсаторних механізмів, покликаних зменшити руйнівні наслідки об'єктивно властивих їм негативних тенденцій, і вельми в цьому досягли успіху. Більш того, на відміну від XIX століття, властиві західному суспільству інститути вважаються у ряді сучасних доктрин найбільш розвиненими, а тому доцільними для розповсюдження у всіх країнах миру.
Що стосується країн із „східною” інституціональною ситемою, то тут ситуація не така однозначна. З одного боку, відомі приклади достатньо коректного вбудовування запозичуваних західних інституціональних форм, коли дбайливо зберігається властива суспільству природа системи і домінуюче положення її фундаментальних інститутів. Одним з таких прикладів є сучасний Китай. Як відзначають фахівці, його реформи є надзвичайно продуктивними.
Іншим позитивним прикладом є такі країни Південно-східної Азії, як Японія, Тайвань, Гонконг, Південна Корея, Сінгапур, Таїланд. "Після тривалих і незавершених спроб здійснити ліберальну модель перетворень в своїй країні, Японія, а потім і Таїланд, зробили справжній стрибок, звернувшись до застосування західних технологій і власної інноваційної діяльності при збереженні тих соціокультурних основ, які завжди розглядалися як перешкоди на шляху переходу цих країн до сучасного стану".
Таким чином, можна говорити про те, що на практиці доведена можливість і корисність такого синтезу східних і західних інституційних моделей, коли окремі елементи чужого історичного досвіду західних країн успішно вбудовуються в інституційне середовище держав з східною інституціональною системою.
У той же час відомі приклади десятків держав, що розвиваються, які слухняно слідували впродовж не одного десятиліття рекомендаціям МВФ і МБРР і опинилися в глибокій і затяжній структурній кризі, були маргіналізовані, тобто залишилися на узбіччі світового господарства. В даному випадку мова йде про агресивному нав'язуванні західних інститутів і інституційних форм країнам, що характеризуються „східною” інституціональною системою, без урахування її природи. Наслідком цього є погіршення параметрів розвитку.
Різне поєднання в інституціональній системі суспільства форм і процедур, відповідних фундаментальним і комплементарним інститутам, визначається безліччю чинників різного ступеня важливості – умовами зовнішнього оточення, геополітичній ситуації, фазою історичного розвитку, характером траєкторії розвитку - висхідною, стабільною або спадаючою - в той або інший період часу.
На нинішньому етапі роботи можна висловити лише попередні міркування щодо вірогідної частки комплементарних інститутів. Виходячи з загальних положень, можна орієнтовно припустити, що критичним рівнем для впровадження альтернативних інституціональних форм є рівень в 30-40%. При перевищенні цього значення зростає загроза втрати домінуючого положення фундаментальних інститутів. Якщо ж частка альтернативних інституційних форм стає дуже мала, то їх компенсуюча роль в подоланні стихії дії фундаментальних інститутів не проявляється в належній мірі, і це також веде до кризових станів суспільства. Підтвердження цього припущення необхідними статистичними і емпіричними даними складає основне завдання, яке автор ставить перед собою на майбутні роки.
Інституціональна теорія публічного управління дозволяє окреслити лише методологічні рамки, обмежуючий характер і глибину інституціональних змін, доцільних для тієї або іншої країни. Подальша робота пов'язана з тим, щоб сформувати кількісні індикатори, що дозволяють визначити пропорцію інституціональних форм, відповідних фундаментальним і комплементарним інститутам, при якій можна чекати успішного і поступального економічного, політичного і культурного розвитку.