6/2004 = Дорогие читатели!

Вид материала

Решение

Содержание Поощрение за хорошие рамочные условия? Поддержка реформ? Точки соприкосновения Определение позиций Помощь в борьбе со СПИДом

Подобный материал:

• 3/2004 = Дорогие читатели!, 2152.28kb.
• Сценарий праздника "Посвящение в читатели" (2-й класс), 46.76kb.
• 5/2004 = Дорогие читатели!, 4812.92kb.
• 4/2004 = Дорогие читатели!, 2380.54kb.
• 2/2004 = Дорогие читатели!, 3176.46kb.
• Дорогие читатели!, 1261.22kb.
• Дорогие читатели! Вы держите в руках праздничный номер литературно-художественного, 221.38kb.
• Содержание: Обзоры и рецензии стр. 3-12, 276.96kb.
• Дорогие читатели!, 1764.59kb.
• Самый первый литературный праздник «Прощание с Букварём» или «Посвящение в читатели», 95.4kb.

Поощрение за хорошие рамочные условия?

Еще менее состоятельно самовосхваление некоторых доноров, утверждающих, что их помощь развивающимся странам ориентируется главным образом на то, созданы ли в странах-получателях институциональные и политико-экономические предпосылки для продуктивного использования помощи. Эта критика может показаться на первый взгляд чрезмерной. Чтобы ясно судить, необходимо было бы отделить экстренную помощь при катастрофах от «регулярной» помощи развивающимся странам, что едва ли возможно при нынешней ситуации с данными. Кроме того, примерно половина многосторонней и двусторонней помощи направлялась все-таки туда, где рамочные условия оценивались Всемирным банком как «хорошие» или «очень хорошие». Однако при этом нужно учитывать, что благоприятную оценку получили 44 из 96 развивающихся стран. Если бы это однозначно поощрялось, то данная группа стран, к которой относятся в лице Китая и Индии и страны-получатели с самым большим населением, должна была бы получать существенно больше половины всей помощи.

Последнее справедливо скорее в отношении американской и японской помощи развивающимся странам, тогда как Нидерланды и скандинавские страны сильно не дотягивают до этой планки, да и коллективные доноры также едва ли соответствуют запросам целенаправленной помощи. Эта картина противоречит сразу двум распространенным точкам зрения: с одной стороны, сравнение между донорами, действующими на дву- и многосторонней основе, подрывает убежденность в том, что на многостороннем уровне в большей степени учитываются рациональные критерии распределения помощи в рамках политики сотрудничества с развивающимися странами. С другой стороны, Центр глобального развития ставит многое с ног на голову в своем сравнительном анализе помощи развивающимся странам, оказываемой спонсорами в двустороннем порядке. По нашему мнению, отмеченное в нем превосходство скандинавской и нидерландской помощи в целях развития мало чем обосновано, даже при том, что такие страны, как Египет, Иордания и Колумбия – и это необходимо признать – являются важнейшими получателями американской помощи отнюдь не в первую очередь из-за высоко оцененных институциональных предпосылок и рамочных условий экономической политики.

Если оценивать направленность помощи развивающимся странам на основе выплат на душу населения, то получится, что коллективные доноры даже дискриминировали получателей с благоприятными рамочными условиями. Несостоятельность противоречащих этому утверждению самооценок становится заметной самое позднее тогда, когда исправляются расчеты чрезвычайно больших выплат на душу населения в очень маленьких странах-получателях с очень высоко оцененными рамочными условиями (1). Так, средний уровень коллективной помощи в расчете на душу населения в странах, рамочные условия которых были оценены как хорошие или очень хорошие, составил (в 1999-2002 годах) 3,8 доллара. Это чуть больше трети сравнимых выплат странам, рамочные условия которых были оценены как плохие или очень плохие. Из сравнения среднего уровня помощи на душу населения, оказанной всеми странами-донорами, действующими на двусторонней основе, также вытекает ущемление стран-получателей с более высокими оценками за рамочные условия. Оно оказалось относительно слабым (11,6 по сравнению с 13,6 доллара).

Можно возразить, что в предыдущих данных поощрение донором хороших рамочных условий не показывалось только потому, что в расчет принимались и такие страны-получатели, которые – независимо от оценки их институциональных условий и экономической политики – из-за своего довольно высокого уровня развития не имели оснований для получения большой финансовой помощи. В самом деле, картина прояснится, если учесть только получателей помощи с доходом на душу населения менее чем 4000 долларов (1999). В результате значительно меньшей выборочной проверки выяснилось, что особенно избирательной и целенаправленной является датская практика предоставления помощи. Страны-реципиенты с хорошими рамочными условиями получали значительно большую помощь также от Соединенного Королевства, Японии, Соединенных Штатов и Германии. В отличие от них другие доноры по-прежнему не демонстрируют явной избирательности. Даже при выборочной проверке более бедных стран стало ясно, что получатели с хорошими рамочными условиями подвергались дискриминации со стороны стран-доноров. Последнее относится к Франции, что следует отнести главным образом на счет ее постколониальных связей с африканскими странами с зачастую неблагоприятными рамочными условиями. С другой стороны, принцип избирательности нарушался также коллективными донорами, хотя они претендуют на то, что меньше ограничены политическими или стратегическими мотивами.


Поддержка реформ?

В конечном счете, реакция доноров на изменение рамочных условий в странах-получателях оказалась крайне вялой. В среднем по странам помощь в интересах развития (на душу населения) лишь изредка реагировала заметным образом на институциональные изменения в таких областях, как верховенство права, борьба с коррупцией и участие граждан в политике. Столь же мало заметна систематическая поддержка в форме увеличения помощи на цели развития усилий по макроэкономической стабилизации и усиленной интеграции в мировую торговлю.

Реакция крупных доноров на особенно ярко выраженные изменения институциональных рамочных условий в отдельных странах-получателях со сравнительно низкими доходами на душу изучалась более внимательно. При этом менее чем в половине всех наблюдений было отмечено эффективное перераспределение помощи развивающимся странам в том смысле, что более тщательное соблюдение принципов правового государства, уменьшение размеров коррупции и расширение участия граждан в делах государства вознаграждались увеличением объемов помощи, а институциональные ухудшения в этих областях, напротив, сопровождались штрафными санкциями в виде сокращения помощи. Что касается стимулирования, то следует назвать эффективной реакцию почти всех доноров на эрозию принципов правового государства в Зимбабве, а также на расширенные или, соответственно, ограниченные возможности участия граждан в политике в Нигерии и на Гаити. Однако при проведении институциональных реформ доноры не оказывали в большинстве случаев поддержки или даже сокращали помощь. Так, на Мадагаскаре после 1996 года отмечался явный прогресс в утверждении принципов правового государства, однако большинство доноров, действующих на двусторонней основе, сократили свою помощь этой стране. Столь же вяло поддержали они и усиление борьбы с коррупцией в Эфиопии (2). Ввиду распространенного мнения, будто США, оказывая финансовую помощь, практически не преследуют цели политики развития, возможно, поражает то обстоятельство, что лишь этот столь сильно порицаемый донор ни в одном из исследованных примеров не отреагировал на ярко выраженные институциональные изменения способом, который был бы несовместим с более эффективным распределением помощи развивающимся странам.

В целом, ни доноры, действующие на двусторонней основе, ни многостороннее финансирование политики в интересах экономического развития не могут до сих пор соответствовать их собственной претензии на то, чтобы предоставлять помощь избирательно и целенаправленно. Хотя борьба с бедностью у всех на устах, однако до сих пор дело вряд ли дошло до мощной концентрации помощи самым нуждающимся получателям. Кроме того, отнюдь не удалось справиться с вызовом - усиленно направлять помощь туда, где существуют благоприятные условия для ее продуктивного использования. Наконец, наряду с повышением избирательности при предоставлении помощи для развития необходимо гибко, памятуя о стимулах, реагировать на институциональные перемены и изменение рамочных условий экономической политики.


Примечания

1 Это подтверждение того, что уже было установлено в появившейся раньше статье на тему финансовой помощи Всемирного банка (ср. Петер Нунненкамп. Улучшение традиционной помощи развивающимся странам. Роль Всемирного банка и МВФ в глобализации, IP, 11/2002, с. 17 и сл.).

2 Это справедливо даже в том случае, если не рассматривать годы войны с Эритреей.


Штефан Клингебиль,

руководит отделом в Германском институте политики в целях развития (DIE),

Катя Редер,

в наст. время сотрудничает с DIE как свободный эксперт.


Новый альянс?

Политика развития все теснее смыкается с военной политикой


Еще несколько лет назад такое было трудно себе представить: сотрудники германского ведомства, занимающегося помощью развивающимся странам, тесно сотрудничают с Бундесвером, осуществляя программу восстановления экономики в афганской провинции Кундуз. Миротворческие контингенты африканских партнеров получают на несколько лет финансовую поддержку из Европейского фонда развития. Хотя эти новые альянсы сложились не без разногласий, они свидетельствуют об одном: традиционная дистанция между политикой в целях развития и политикой безопасности быстро сокращается.

В 90-е годы политика в целях развития стала все чаще обращаться к вопросам безопасности и стабильности. Один из ключевых вопросов состоял в том, как средства политики в целях развития могут стать гражданским вкладом в предотвращение кризисов и урегулирование конфликтов. Принцип «развитие невозможно без безопасности» постепенно превратился в новую парадигму. При этом надо, однако, подчеркнуть, что в ходе всех дебатов не ставилось под вопрос гражданское содержание политики в целях развития.

Политика в целях развития по-прежнему остается гражданской задачей. Но границы того, что достойно финансовой поддержки и где можно вступить в коалицию с военными, заметно сместились. В настоящее время идет оживленная дискуссия о последствиях этого процесса (1).

У этой новой тенденции есть разные причины. Все чаще мы имеем дело с длительными «послевоенными ситуациями» – как, например, в Косово, Афганистане и Ираке. Международные миротворческие миссии взяли там на себя многотрудные задачи, связанные с «формированием нации». Еще одна причина: специалисты, работающие в сфере политики развития, все настойчивее требуют принятия мер по обеспечению безопасности. Хайдемари Вечорек-Цойль, Федеральный министр экономического сотрудничества и развития, неоднократно – в последний раз после событий в Дарфуре/ Судан (апрель 2004 года) (2) – призывала к отправке вооруженных миротворческих сил. Г-жа Уши Айд, личный Уполномоченный Федерального канцлера по Африке, выступает за расширение военного участия Германии в миротворческих операциях в Африке, что способствовало бы, по ее мнению, решению задач развития (3). В связи с новыми угрозами из других сфер политики все чаще слышатся призывы к активизации политики в целях развития. Принятая в декабре 2003 года Европейская стратегия безопасности в качестве одной из своих основных задач называет гражданско-военное сотрудничество. «В ходе почти всех крупных операций за эффективным военным вмешательством следовал гражданский хаос» (4), - говорится в ней.

Вывод здесь очевиден: изолированные военные акции не могут обеспечить желаемой безопасности и стабильности. Долгосрочное гражданское восстановление общественных, социальных и экономических структур является решающим фактором послевоенной стабилизации. На идущие в Германии дискуссии по этой теме влияет, наконец, участившееся использование частей Бундесвера за рубежом. Растет политическое давление, направленное на то, чтобы во всех случаях, когда используется Бундесвер, были задействованы также все другие сферы политики.


Точки соприкосновения

Как это ни удивительно, между политикой в целях развития и военной сферой имеется множество важных точек соприкосновения:

- В прошлом достигнутые военными стабильность и безопасность рассматривались скорее имплицитно, сегодня же все больше подчеркивают их значимость как необходимых рамочных условий для политики в целях развития. Она сталкивается сегодня с гораздо большими рисками, чем в прошлом. Вмешательство военных далеко не всегда, однако, автоматически ведет к повышению уровня безопасности. Неправительственные организации могли бы доказать примерами из Афганистана, что близость к военным подрывает доверие к ним со стороны населения, что является угрозой безопасности местного и международного персонала.

- В последние годы выросло значение межведомственных концепций и стратегий, хотя они далеко не всегда имеются в наличии. Это относится, например, к вкладу нескольких германских министерств в план действий в Африке, принятый «большой восьмеркой», к стратегиям по отдельным странам (например, Афганистану), к совместному плану действий Федерального правительства «Гражданское предупреждение кризисов, разрешение конфликтов и консолидация мира», а также к таким институциональным механизмам как Федеральная академия политики безопасности (BAKS), где представители различных ведомств разрабатывают программы повышения квалификации для федерального уровня.

- В вопросах финансирования имеется две важных точки соприкосновения: с одной стороны, обычной практикой станет впервые примененное в 2003 году для Либерии финансирование военных операций за счет средств Европейского фонда развития путем создания – сначала временного – миротворческого корпуса для Африки. На эти цели выделено 250 миллионов евро. С другой стороны, за счет средств, выделяемых на политику в целях развития, будут финансироваться – хотя и в ограниченном объеме – гражданско-военные мероприятия, осуществляемые Бундесвером и другими военными органами. Эти так называемые «мероприятия CIMIC» направлены, в частности, на охрану собственных подразделений посредством пробуждения симпатии в регионе, где проводятся операции. Хотя эта цель легитимна и важна для военных, речь здесь не идет о задачах политики развития.

- Наконец, при реализации конкретных мер в развивающихся странах возникают все более тесные гражданско-военные взаимосвязи. В создании «Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre» в Аккре (Гана), который был открыт в январе 2004 года Федеральным канцлером Герхардом Шредером, принимали участие германские министерства экономического сотрудничества и развития, иностранных дел и обороны.

Создать такие точки соприкосновения в принципе не так уж сложно. Они зачастую являются лишь предпосылкой для согласованных действий различных ведомств. И все же существует целый ряд довольно сложных областей взаимодействия. Особенно велика в этом плане «угроза инструментализации», на которую указывают прежде всего неправительственные организации. Если существует опасность, что политика в целях развития будет подчинена военно-стратегическим или сугубо краткосрочным целям, то от такой «кооперации» лучше отказаться. Это относится, например, к американским подразделениям, занятым восстановлением Афганистана. Изначально проблематичной является также роль политики развития в фарватере безмандатной военной интервенции – как это происходит в Ираке.

Также взаимодействие вряд ли имеет смысл, если стирается разделение задач между политикой в целях развития и военной политикой. Почему военные должны, например, брать на себя долгосрочные обязательства в области профессионального обучения, которое находится в компетенции политики развития? Почему за счет политики развития нужно финансировать военные операции?


Определение позиций

Политика в целях развития пока еще слишком мало сделала для систематического формирования сфер соприкосновения с внешней политикой и политикой безопасности. Самими задачами политики развития обусловлен ее принципиальный, стратегический интерес в состыковке с другими сферами политики. Поэтому определение соответствующих позиций является решающей предпосылкой для взаимодействия. Необходимость интеграции политики в целях развития и политики безопасности становится все более очевидной, об этом говорилось, например, на последней конференции Комитета ОБСЕ по развитию (апрель 2004 года). Активное межведомственное сотрудничество в Великобритании многими рассматривается как модель. Там органы, ответственные за внешнюю политику, политику безопасности и развития, создали общие пулы для финансирования работ по урегулированию конфликтов за рубежом. Их деятельность недавно заслужила самую положительную оценку.

Принципиальная позиция такова: политика в целях развития и другие внешние силы всегда способны внести лишь ограниченный вклад в преодоление нестабильности и дефицита безопасности. Если четко видеть эти границы, то у политики развития есть немалые возможности для участия в разрешении взрывоопасных ситуаций, в восстановлении эффективной государственности, а также в послевоенном восстановлении общественных и экономических структур. Это тем более важно, так как международные миротворческие миссии становятся все более комплексными и включают в себя как военные, так и гражданские составляющие.


Примечания

1 См., например, дискуссию в Германии о документе Федерального министерства экономического сотрудничества и развития (BMZ) «О соотношении между ответами в сфере политики развития и в военной сфере на новые вызовы в области политики безопасности», Бонн 2004. О международной дискуссии: Ann M. Fitz-Gerald, Addressing the Security-Development Nexus: Implications for Joined-up Government, Institute for Research on Public Policy, Montreal 2004.

2 BMZ, Сообщение для прессы от 23.4.2004.

3 Ср. Uschi Eid, Helmut Asche, Deutsche Interessen und Pflichten in Afrika. Thesen zu einer erweiterten Friedens- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland in Afrika [У.Айд, Х.Аше Интересы и обязательства Германии в Африке. Тезисы о расширенной политике мира и безопасности Федеративной Республики в Африке], in: Frankfurter Rundschau, 27.9.2003.

4 Совет Европейского Союза, Европейская стратегия безопасности, Брюссель 2003, с. 12. Ср. также предварительную публикацию в IP 9/2003, с. 113.


Штефан Эльбе,

ст. преподаватель кафедры международных отношений и политики Суссекского университета,

Брайтон, Великобритания


Помощь в борьбе со СПИДом

В политике сотрудничества с развивающимися странами необходимо учитывать воздействие ВИЧ/СПИДа


Всемирная эпидемия СПИДа не только осложняет в настоящее время международную политику сотрудничества с развивающимися странами – во многих развивающихся странах она даже угрожает свести на нет с таким трудом достигнутые за последние десятилетия улучшения. Поэтому совершенно невозможно представить себе в ближайшие годы политику в интересах экономического развития без прямого учета колоссальных экономических, социальных и политических последствий ВИЧ-инфекции/ СПИДа. Чем быстрее это поймут, тем лучше будут шансы для эффективного противодействия последствиям СПИДа и успешного форсирования международной политики сотрудничества с развивающимися странами.

UNAIDS – специальная организация ООН, созданная с целью борьбы с этой болезнью – насчитывает во всем мире около 40 миллионов человек, инфицированных ВИЧ. Еще лет двадцать тому назад, когда эпидемия находилась в начальной стадии, никто не рискнул бы предсказать, что сегодня вирусом будет инфицировано такое количество людей, которое превышает все население Испании. Без обеспечения медикаментами смерть большинства этих людей в ближайшие годы кажется сегодня неминуемой.

Это предсказание не является ни новым, ни спорным. За прошедшие два десятилетия от 20 до 25 миллионов человек умерли в большинстве случаев мучительной смертью от заболеваний, связанных со СПИДом – большинство из них в развивающихся странах. Только в прошлом (2003) году от СПИДа умерли три миллиона человек, в то время как новые пять миллионов были инфицированы ВИЧ. Скорое окончание этой эпидемии в высшей степени маловероятно. Поэтому воздействие этой гуманитарной катастрофы обязательно должно быть учтено в рамках национальной, европейской и международной политики сотрудничества с развивающимися странами.

Это особенно актуально для Африки. ВИЧ-инфекция/СПИД чрезвычайно сильно поразила многие развивающиеся страны. Если по Северной Африке есть лишь скудные статистические данные, то в Западной Африке уже в восьми странах ВИЧ-СПИДом заражено примерно 5% взрослого населения. В этих странах будет очень трудно предотвратить начало национальной эпидемии СПИДа. В Восточной Африке отчасти уже слишком поздно что-либо предпринимать против этого. В Кении, Танзании и Эфиопии инфицированы уже более 5% взрослого населения. Но хуже всего дело обстоит на сегодняшний день на Юге Африки. В четырех странах этого региона сегодня инфицировано более трети взрослого населения. В Зимбабве и Ботсване их число составляет почти 40%. В такой социальной обстановке уже невозможно больше проводить в жизнь политику в интересах развития без прямой привязки к проблеме ВИЧ-инфекции/СПИДа.

То, что эпидемия СПИДа имеет особенно тяжелые последствия для Африки, уже не тайна. Однако лишь немногие знают, что подобное может случиться в будущем также и в других регионах мира. Так, год от года становится все более очевидным, что СПИД отнюдь не сугубо африканский феномен, но скорее глобальная пандемия. Статистические данные, которые представлялись организацией UNAIDS в декабре 2003 года к Всемирному дню борьбы со СПИДом, отчетливо подтверждают это.

Они показывают также, что самые высокие темпы распространения эпидемии СПИДа сегодня отмечаются уже не в Африке, а в Азии и Восточной Европе. В Азии от 5 до 10 миллионов людей инфицированы ВИЧ. В Камбодже, Мьянме и Таиланде инфицировано уже более 1% взрослого населения. 1% – это кажется вначале не особенно угрожающим. Но при этом необходимо помнить о том, что в Южной Африке в 1990 году также был инфицирован ВИЧ «только» 1% взрослого населения. Тем не менее, в течение одного десятилетия эпидемия охватила 20% населения. Если такие процессы повторятся в азиатских странах с огромной численностью населения, например, в Индии и Китае, на карту будет поставлена жизнь многих миллионов людей. По прогнозу китайского министерства здравоохранения, в 2010 году в стране будет уже примерно 10 миллионов ВИЧ-инфицированных, и эта цифра скорее оптимистическая. Сегодня Индия насчитывает от 4 до 5 миллионов ВИЧ- инфицированных, и их число постоянно растет. Эпидемия лавинообразно распространяется сегодня даже в приграничных районах Европейского Союза и в Восточной Европе, что вызвано употреблением наркотиков. Например, на Украине, как и во всех азиатских странах, инфицирован уже 1% взрослого населения. Хотя в богатых странах количество умерших от СПИДа снижается за счет доступа населения к медикаментам, темпы распространения инфекции тем не менее продолжают расти. С учетом этих данных не имеет особого смысла рассматривать эпидемию СПИДа как феномен, который не затронул Европу.

Важной целью политики сотрудничества с развивающимися странами является повышение средней продолжительности жизни. Во многих развивающихся странах она станет достижимой в будущем только в том случае, если правительства и международные организации смогут эффективнее бороться с эпидемией СПИДа. Последние два десятилетия дают в этом смысле мало поводов для оптимизма. Печальный итог состоит в том, что даже через 20 лет после открытия этой болезни международное сообщество все еще не в состоянии спасти жизнь миллионам людей – хотя продлевающие жизнь медикаменты и становятся в богатых странах все доступнее. По данным Всемирной организации здравоохранения, СПИД является во всем мире главной причиной смертности людей в возрастной группе от 15 до 59 лет, и тем самым он вновь сводит на нет достигнутое в последние годы неимоверными усилиями повышение средней продолжительности жизни во всех развивающихся странах.

В некоторых развивающихся странах Африки средняя продолжительность жизни сократилась из-за эпидемии СПИДа на 10-20 лет. В Ботсване средняя продолжительность жизни из-за ВИЧ-инфекции/СПИДа сегодня даже ниже, чем в 1950 году, и это несмотря на то, что страна добилась за последние десятилетия огромных успехов в своем развитии. Таким образом, эпидемия СПИДа не только крадет у людей бесценные годы жизни, но и лишает целые сообщества человеческого капитала. Это не только имеет трагические последствия для человеческих судеб, но и влечет за собой важные экономические, социальные и политические последствия, которые должна в будущем учитывать любая серьезная политика в интересах развития.