Международная научно-практическая конференция

Вид материала

Содержание

Корытцев М. А. кандидат экономических наук, эксперт Фонда «Содействие – XXI век»
Гуцелюк Е.Ф.
Зао «тамга»
Наименование таможни
Размер таможенных платежей приходящихся на одну ГТД, млн.руб.
Оформ-ленных участни-ками ВЭД

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Корытцев М. А.

кандидат экономических наук,

эксперт Фонда «Содействие – XXI век»

Проблемы законодательного обеспечения сферы государственных закупок

Повышенный интерес к развитию конкурсной системы государственных закупок в связи с актуальностью проблемы борьбы с коррупцией, конечно вполне оправдан. Несомненно, это обусловлено тем, что как показала международная практика, закупки для государственных нужд являются главным источником коррупции. Именно в этой области возникает больше всего соблазнов для чиновника и больше всего лазеек для возможных злоупотреблений. Соответственно организация конкурсных закупок во всём мире используется, прежде всего, как главное средство борьбы со злоупотреблениями чиновников. И хотя конкурсная система госзакупок направлена также и на решение других важных задач – например, достижение дополнительной экономии бюджетных средств, стимулирование конкуренции, однако профилактика коррупции выступает всё-таки задачей наиболее приоритетной, поскольку мероприятия направленные на снижение коррупции способствуют повышению эффективности работы государственного административного аппарата.

В нашей стране конкурсная система госзакупок только формируется и поэтому эффект от её работы пока ещё оставляет желать лучшего. Существует целый ряд проблем связанных со становлением конкурсной системы. В специальной литературе к подобным проблемам относят низкую квалификацию и недостаток опыта, как у заказчиков, так и у поставщиков, недобросовестные действия со стороны поставщиков, отсутствие аудиторского контроля за проведением закупок и т. д. Думается, однако, что все перечисленные проблемы не относятся в каком-то смысле к первостепенным.

Дело в том, что весь смысл введения конкурсных процедур состоит в максимально возможном ограничении свободы действий чиновников, осуществляющих закупки. Чиновники от лица государства распоряжаются бюджетными средствами, но именно потому, что общественные финансы, которыми они распоряжаются, не принадлежат им, то понятно, почему у них вполне закономерно может отсутствовать заинтересованность в эффективном и целевом расходовании средств. Чтобы снизить возможность злоупотреблений важно ограничить свободу бюрократического аппарата при реализации им подобной функции, и для этого необходимы подробные и чёткие процедуры, прописанные в законодательстве, которые становятся главным препятствием для проявления злоупотреблений со стороны чиновников. И только после того, как подобные процедуры разработаны и законодательно закреплены, становится актуальным решение вопросов, связанных с подготовкой специалистов, контролем над правильностью проводимых конкурсных процедур и т.д.

К сожалению, несмотря на то, что масштабная реформа в сфере госзакупок началась в нашей стране ещё в 1997 году, нельзя сказать, что мы имеем эффективное разработанное законодательство в этой сфере.

Краткая история этой проблемы такова. В апреле 1997 г. был издан Указ Президента № 305 направленный на повышение эффективности расходования бюджетных средств и снижение коррупции в государственных органах власти. В приложении к этому Указу содержалось специальное Положение о порядке организации и проведения конкурсов на закупку продукции для государственных нужд, где впервые в современном российском законодательстве была достаточно подробно прописана конкурсная процедура, используемая в мировой практики при проведении аналогичных закупок. Конечно, Положение содержало отдельные не достаточно корректные положения, которые, однако, в целом не могли испортить идеологии, проводимой данным Указом. Самая большая проблема заключалась, пожалуй, в том, что многие процедуры не прописывались достаточно детально, что оставляло исполнителям многочисленные возможности трактовать нормы в свою пользу и соответственно приспосабливать прописанные процедуры под принятую практику. Справедливости ради важно отметить, что теперь у чиновников оставалось гораздо меньше «поля для манёвра», чем это было до принятия Указа. Тем более что на практике имело множество случаев нарушения норм утверждённого Указом Положения, в силу недостатка либо отсутствия квалификации, опыта и знаний государственных и муниципальных чиновников в этой новой сфере деятельности.

Ещё одной проблемой являлось то, что конкурсные процедуры вводились фактически подзаконным нормативным актом – Указом Президента. В частности нормы Указа никак не могли относиться к регламентации муниципальных закупок, также многие субъекты Федерации фактически отказывались выполнять прописанные им процедуры. Необходимо было принять федеральный закон, регламентирующий проведение закупок с помощью конкурсных методов. Проект такого закона был подготовлен по поручению российского правительства, при этом в проекте были устранены несоответствия, содержащиеся в Положении к Указу № 305, более подробно и полно освещались все конкурсные процедуры, иными словами законопроект отвечал необходимым требованиям. И здесь возникло серьёзное осложнение. Законопроект в процессе своего прохождения через Государственную Думу «преобразился до неузнаваемости». Его текст был сокращён в несколько раз, изменено множество формулировок и фактически потеряна изначально заложенная в него идеология. Закон (№ 97-ФЗ) вступил в действие с момента его опубликования – 11 мая 1999 года.

Останавливаясь на недостатках принятого Закона следует подчеркнуть, во-первых то, что данный нормативно-законодательный документ был изначально задуман как закон, регламентирующий закупки максимально широкого спектра (государственные и муниципальные, конкурсные и внеконкурсные, отдельные специфические типы закупок). Однако принятый Закон имел резко суженную сферу своего применения – теперь он регламентировал только закупки для федеральных(!) государственных нужд, причём речь в нём шла только о конкурсных способах закупок (открытом, закрытом и двухэтапном конкурсах), о внеконкурсных же способах закупок не упоминалось ни слова.

Во-вторых, из сферы действия Закона выводилось множество специфичных видов закупок – закупки на выполнение подрядных работ, закупки для нужд Крайнего Севера, закупки сельскохозяйственной продукции и др. Т.е. для регламентации проведения конкурсных закупок в этих специфических случаях требовалось принятие дополнительных законодательных актов, что с учётом условий работы отечественной законотворческой системы представляется как весьма отдалённая перспектива.

В-третьих, несмотря на то, что Закон, казалось бы, исправлял отдельные неточности, содержавшиеся в президентском Указе (например, устанавливались более чёткие сроки проведения конкурса, были убраны спорные положения, связанные с формированием конкурсной комиссии заказчика), одновременно в Закон было привнесено множество норм ещё более абсурдных по своему содержанию. Чего стоит хотя бы содержание пятой статьи Закона, согласно которой фактически участником конкурса может быть только производитель поставляемой продукции. Пытаясь следовать этой норме, на средства государственного бюджета фактически невозможно будет закупать множество видов оборудования и другой сложной техники, поскольку многие производители осуществляют поставки только посредством организаций-дилеров. Организовать же конкурс на поставку подобной продукции среди производителей, которых в мире порой насчитывается всего несколько, в силу олигополистической структуры таких рынков либо даже среди их официальных дилеров можно будет, только если закупки будут производиться централизованно большими партиями, иначе крупные поставщики-производители могут просто не заинтересоваться условиями конкурса.

В качестве другого примера можно привести норму шестой статьи Закона, согласно которой иностранным поставщикам фактически запрещено участвовать в конкурсах на закупку продукции для государственных федеральных нужд. Вполне естественно в ответ на такую норму, можно ожидать появления соответствующих запретов для российских поставщиков участвовать в конкурсах, проводимых иностранными государствами при закупке товаров и услуг за счёт их государственных бюджетов.

К сожалению, приведёнными примерами список нелепостей, содержащихся в этом Законе, далеко не исчерпывается.

В четвёртых, в тексте Закона остались отдельные положения, которые при исключении из текста законопроекта других норм фактически становятся бессмысленными. Например, статья 17, где речь идёт о сроках действия конкурсной заявки, имеет смысл лишь в связи с использованием обеспечения такой конкурсной заявки, поскольку срок действия конкурсной заявки нужен для того, чтобы определиться с правом возвращения поставщиком такого обеспечения либо чётко определить случаи, когда поставщик может потерять право на такое обеспечение. Однако из Закона было вообще исключено всякое упоминание об обеспечении конкурсных заявок, соответственно статья о сроке действия самой заявки потеряла смысл.

Наконец, в пятых, сокращенный текст Закона не оставлял никаких надежд на то, что конкурсные процедуры будут в нём полностью и недвусмысленно прописаны. А ведь это было главной проблемой ещё Указа № 305!

Так или иначе, но Закон № 97 – ФЗ был принят в таком ущербном виде. Здесь, наверное, сказались и «законотворческая спешка», которая объективно существует в силу необходимости как можно быстрее заполнить имеющий место в переходный период правовой вакуум и то, что законопроект «пролежал в недрах Думы» почти два года и, в конечном счете, депутаты хотели с ним «побыстрее разделаться».

Итак, с принятием Закона № 97-ФЗ количество проблем в сфере правовой регламентации проведения государственных закупок только возросло. Интересно то, что ещё одним спорным вопросом, который породило принятие Закона, стал вопрос о соотношении действующего Указа № 305 и данного Закона. Первоначально предполагалось, что с принятием нового Закона потребность в Указе отпадёт сама собой, поскольку Закон полнее и лучше сможет решить проблемы, существование которых собственно и потребовало издания Указа. Так как принятый Закон «не оправдал возлагаемых надежд», то отказаться от действующих норм Положения к Указу означало бы отказаться от проведения конкурсов на закупку продукции для нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд. Также оставались неурегулированными вопросы, связанные с проведением внеконкурсных закупок. Поэтому вполне обоснованным оказалось решение, содержащееся в письме Минэкономики от 31.05.99 № 2277–П, о том, что положения Указа № 305 продолжают действовать в части не противоречащей нормам Закона № 97-ФЗ. Формально это решение оказалось возможным принять в силу различия в названии Закона 97-ФЗ («О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд») и ссылки на название будущего закона, содержащейся в Указе^{^*}. Однако многие юристы продолжают оспаривать это решение, утверждая, что Указ № 305 перестал действовать с момента вступления силу Закона.

Такая несогласованность на федеральном уровне передаётся на уровни региональный и местный. Местные органы власти фактически выбирают чему им следовать - Указу № 305 либо Закону 97-ФЗ. Например, Ростовская городская администрация в качестве основы для своей деятельности в области муниципальных закупок приняла Закон 97-ФЗ, подготовив Постановление Главы Администрации города «Об утверждении «Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд» № 1992 от 27.07.2000.

Единственный приемлемый выход в данной ситуации состоит в принятии законодательного акта, опускающего существующую несогласованность и разночтения в связи с одновременным противоречивым действием существующих законодательных актов. Такой нормативно-законодательный документ должен содержать по возможности максимально исчерпывающее описание конкурсных процедур. На наш взгляд в сложившейся ситуации региональные органы власти могут принять подобные законодательные акты, которые с одной стороны не будут противоречить Закону 97-ФЗ, относящемуся только к федеральным закупкам. С другой стороны, они смогут регламентировать более подробно и детально деятельность заказчиков, закупающих продукцию на средства бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов, а также организаторов торгов и поставщиков (подрядчиков).

Группой специалистов НКО – Фонда «Содействие – XXI век» был разработан проект модельного закона «О закупках продукции (товаров, работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд», который можно рекомендовать для принятия субъектам Федерации Южного Федерального округа. При подготовке законопроекта были учтены подготовленные проекты федеральных законов в этой сфере, мировой опыт регламентирования конкурсных закупок (международный закон UNSITRAL), собственный опыт организации и проведения конкурсных торгов. Принятие подобных законодательных актов действительно позволит сформировать непротиворечивую правовую базу проведения конкурсных закупок в регионах, что не только должно повысить эффективность расходования бюджетных средств, но и, прежде всего, превратить процедуры проводимых конкурсных закупок в эффективный инструмент борьбы с коррупцией.

Гуцелюк Е.Ф.

преподаватель,

администратор учебных программ

Пилотного Центра РГУ

Роль системы подготовки специалистов по государственным закупкам в повышении эффективности использования бюджетных средств

Как известно, система государственных закупок на конкурсной основе начала формироваться в 1997 году, после выхода Указа Президента РФ от 8.04.97 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». За прошедшие четыре года можно говорить о преимуществах и недостатках данной системы. Одной из причин, тормозящей дальнейшее развитие и совершенствование системы государственных закупок, являются ошибки, допускаемые государственными заказчиками при расходовании бюджетных средств на конкурсной основе. Данная ситуация возникает в следствии следующих причин:

несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;
неполное и нерегулярное финансирование государственных нужд;
незнание и непонимание специалистами, занятыми в сфере государственных закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;
незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отставить свои права;
неверие поставщиков в систему конкурсных закупок, возможности честной открытой конкуренции, беспристрастность государственных заказчиков;
недостаточно активная роль Минэкономразвития России, Министерства по антимонопольной политике России, уполномоченных органов на местах и других органов государственной власти в контроле за деятельностью государственных заказчиков;
недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и о ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.

Конечно, следует признать, что существует сопротивление внедрению конкурсной системы со стороны нечистоплотных, неинициативных чиновников, имеют место протекционизм и коррупция, но все - таки причиной возникновения проблем во многом является именно недостаточная подготовленность персонала. Конкурсная форма закупки нова и непривычна, действующая нормативно-методическая база, будучи достаточно противоречивой, пока не может служить полноценной инструкцией государственным служащим по вопросам проведения конкурсов. В результате, из самых лучших побуждений, но при нехватке знаний допускаются достаточно серьезные ошибки. Так, например, часто из-за обоснованного желания поддержать местного производителя вместо допустимых преференций ему отдается безоговорочное предпочтение. А это, в конечном итоге, лишь вредит региону: государственный заказчик не только подписывает менее выгодный контракт, но и препятствует развитию конкуренции, что, в свою очередь, снижает качество предлагаемой продукции.

Кроме того, итоги конкурса из-за подобного нарушения процедуры торгов могут быть оспорены в суде. Результаты конкурса будут аннулированы, а конкурс придется проводить заново.

К типичным ошибкам государственных заказчиков, приводящим к снижению конкуренции среди участников, неэффективному расходованию бюджетных средств можно отнести:

сокрытие информации о проведении закупок от возможных поставщиков;
уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством;
отсутствие в конкурсной документации всей необходимой поставщику информации для подготовки конкурсного предложения;
ошибки, связанные с обеспечением конкурсной заявки или выполнением контракта, нарушения требований действующего законодательства к способу или сумме обеспечения;
установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности выполнения контракта, но ограничивают конкуренцию;
заказ на поставку продукции формируется по торговым маркам, указывающим на конкретного производителя или конкретную модель, что нарушает право поставщиков, поставляющих аналогичную продукцию других производителей;
нарушаются права поставщиков на получение разъяснений конкурсной документации и порядка подготовки конкурсной заявки;
ведение переговоров с поставщиками, направленных на существенное изменение условий конкурсной заявки и государственных контрактов, в том числе переговоров относительно цены;
использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, ранее не предусмотренных конкурсной документацией;
нарушение прав поставщика на получение информации о ходе и результатах конкурса.

Таким образом, можно сделать вывод, что низкая эффективность реформируемой системы госзакупок обусловлена в частности дефицитом квалифицированных специалистов в этой сфере у организаций-заказчиков и низкой прозрачностью конкурсных процедур. В связи с этим 3 сентября 1998 года вышло Постановление Правительства РФ № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», согласно которому конкурсные комиссии должны формироваться преимущественно из числа специалистов, прошедших профессиональную подготовку или повышение квалификации, а председатель конкурсной комиссии обязан быть специалистом в области проведения конкурсов.

Постановлением Правительства РФ определена головная организация по подготовке и переподготовке специалистов и преподавателей – Государственный Университет - Высшая школа экономики, где ведется всероссийский реестр специалистов по государственным закупкам.

В 1998 году совместно с Министерством экономики и Министерством образования был проведен конкурсный отбор высших учебных заведений, проводящих подготовку и переподготовку специалистов по организации и проведению конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. По итогам конкурса пяти ВУЗам России была присвоена категория «А», что свидетельствует о соответствии требованиям конкурсного отбора и рекомендованы в качестве региональных центров. В Южном Федеральном Округе только Пилотный Центр государственных закупок РГУ получил статус регионального центра. В Пилотном Центре госзакупок РГУ работают выпускники Ростовского Государственного Университета экономического факультета, прошедшие профессиональную переподготовку в Высшей Школе Экономики (Государственный Университет) и получившие дипломы на право ведения профессиональной деятельности в сфере обучения управления государственными закупками и организации конкурсов на закупку продукции для государственных нужд.

За время своего существования Центр подготовил уже более 500 государственных служащих федерального, муниципального уровней, различных фондов и государственных предприятий. В Центре обучаются работники администраций городов и районов, министерств и ведомств, таможенных органов и унитарных предприятий из Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, Воронежа, Липецка, Карачаево-Черкесской, Адыгее, Северной Осетии и др. Основной контингент слушателей из г. Ростова-на-Дону и Ростовской области. В Ростовской области наибольшее число специалистов подготовлено для г. Новочеркасска (23), г. Шахт (14), г. Таганрога (12), г. Азова и Азовского района (22), г. Аксая и Аксайского района (10), Семикарокорского района (6), Мясниковского района (6). В остальных районах области подготовлено от 1 до 3-х специалистов. Около 20 районов области вообще не имеют сертифицированных специалистов. Проверки, проводимые Администрацией области, показывают, что наибольшее число нарушений и злоупотреблений, допускаются именно в тех структурах, в которых нет квалифицированных специалистов. В то же время основной объем закупок через конкурсные торги проводится на уровне региональных органов власти и все законодательные инициативы в области госзакупок, как правило, исходят именно от областных администраций.

Благодаря финансовой поддержкие Ростовского бюро реализации проектов Мирового банка реконструкции и развития – Ростовского областного фонда социальных проектов и Администрации Ростовской области в г. Ростове-на-Дону и области подготовлено наибольшее количество специалистов. Но несмотря на это, как показывает проводимый Фондом «Содействие – XXI век» анализ, потребность в квалифицированных кадрах удовлетворена далеко не полностью. Что касается других регионов, то сертифицированных специалистов там единицы и работают они в основном в Таможенных структурах или управлениях автодорог. В то время как по законодательству все председатели комиссий (с 2000 года) и члены комиссий (с 1999 года) должны иметь соответствующую квалификацию.

Проведение закупок не квалифицированными специалистами отражается не только на качестве проводимых торгов, но и является причиной частых нарушений установленных конкурсных процедур. Таким образом, прослеживается несоответствие между потребностью в квалифицированных кадрах и их наличием, что приводит к неэффективности конкурсной системы госзакупок в регионе, отсутствию приемлемой законодательной базы в области конкурсных торгов, перерасходу бюджетных средств.

Учебный курс, разработанный Пилотным Центром РГУ и утвержденный Институтом госзакупок Государственного Университета - Высшей Школой экономики, предназначен для государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти, организующих и проводящих закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в т.ч. путем проведения конкурсов и имеющих высшее профессиональное образование, в целях повышения профессиональных знаний и квалификации, совершенствования их деловых качеств, подготовки к выполнению трудовых функций в сфере закупок продукции для государственных нужд.

Обучение в Пилотном Центре госзакупок РГУ позволяет слушателям изучить новый материал и дополнить свои уже имеющиеся знания и практический опыт в этой области.

Основными принципами, заложенными в идеологию построения курса и работы со слушателями являются:

использование индивидуального подхода к слушателям, позволяющего учитывать реальный уровень их подготовки в области конкурсных закупок;
глубокое усвоение слушателями основных принципов прокъюрмента;
выработка практических навыков в области проведения торгов;
подробное изучение не только основных этапов, но и всех необходимых особенностей и специфики процедуры проведения конкурсов на закупку различных видов продукции для госнужд;
подробное изучение нормативных и методических материалов, регламентирующих порядок проведения государственных закупок, а также выработка у слушателей навыков самостоятельной работы с этими документами.

Для соответствия заданным принципам к курсу обучения предъявляются следующие требования:

использование в процессе обучения метода анкетного сбора данных для определения индивидуального начального уровня квалификации;
применение разнообразных форм лекционных, практических, семинарских, тренинговых занятий, необходимых для более глубокого усвоения практических навыков проведения конкурсных торгов;
широкое применение интерактивных методов обучения (в частности, деловых игр, работы в малых группах, практических примеров), увеличивающих качество усвоения учебного материала слушателями;
организация учебной работы в ходе практических занятий в рамках малых групп, что повышает эффективность метода обучения действием;
использование раздаточного материала, содержащего информацию теоретического и методического характера, необходимую слушателям для их практической работы;
использование учебного оборудования (флипчарта, оверхед - проектора) для увеличения объема запоминаемой информации в ходе обучения;
анализ информации, собираемой в течение курса, о том, насколько оправдываются ожидания слушателей от курса;
оценка качества преподавания и организации обучения по окончании курса.

План предусматривает практические занятия, семинары и консультации. На лекционных занятиях рассматриваются основные вопросы организации, проведения торгов (конкурсов) и управления контрактом на поставку продукции для государственных нужд; а также обобщается мировой опыт закупок продукции на основе конкурсов. Поскольку курс обучения является государственной программой повышения квалификации, то он включает дополнительные дисциплины: «Теория переходной экономики», «Мировой опыт государственных закупок», «Опыт закупок по процедурам Мирового Банка», «Содержание и структура государственного контракта», «Механизм разрешения споров при проведении конкурсов», «Контрактные цены и их корректировка».

На практических занятиях слушатели осваивают порядок работы с процедурными документами по организации и проведению конкурсов на закупку продукции для государственных нужд.

В результате прохождения курса слушатель должен знать:

законодательную и нормативную базу проведения конкурсов на закупку продукции для государственных нужд в Российской Федерации;
способы закупок и условия их выбора;
процедуру проведения открытого конкурса;
типовую схему контракта;
особенности проведения конкурсов по товарам, работам и услугам.

Кроме того, слушатель должен получить практические навыки по составлению, заполнению приглашения, заявки, конкурсной документации, контракта, а также других форм документов, необходимых для оформления при проведении конкурсов на закупку продукции для государственных нужд.

Следующей проблемой, с которой сталкиваются и обучившиеся специалисты, – это постоянно изменяющаяся законодательно-нормативная база. В силу своих должностных обязанностей им некогда отслеживать эти изменения. Следствием этого опять является нарушение процедур. То, что можно было делать вчера, сегодня уже не правомерно. Решением данной проблемы могли бы стать краткосрочные тренинговые семинары, на которых специалисты могли бы получать информацию о всех изменениях, происшедших с момента их обучения, обмениваться с коллегами накопленным опытом. По нашему мнению, прохождение таких краткосрочных курсов должно быть регулярным (1 раз в 2-3 года) и обязательным для всех специалистов госзакупок, поскольку система конкурсных закупок развивается, видоизменяется, а следовательно, и специалисты должны расти вместе с ней.

Обучение и повышение квалификации должно происходить за счет бюджетных ассигнований. Но практика показывает, что иногородние специалисты, зачастую имея деньги на обучение, не могут приехать в Ростов-на-Дону на три недели для прохождения обучения. Это связано либо с отсутствием финансовых средств на командировочные расходы, проезд, проживание, либо с загруженностью на работе, особенно это касается руководящего звена, которые в первую очередь должны пройти обучение, чтобы быть председателем конкурсной комиссии, формировать идеологию закупок в подведомственном ему учреждении. В век развития компьютерных технологий и глобальной сети Интернет выходом из сложившейся ситуации могла бы стать разработка программы дистанционного обучения. Разработка и внедрение подобной программы не возможна без финансовой и, особенно, административной поддержки со стороны органов исполнительной власти Южного федерального округа.

Но не только государственные заказчики испытывают сложности при переходе к конкурсному способу закупки. Нехватку обученных квалифицированных специалистов испытывают и фирмы, занимающиеся поставкой товаров, работ и услуг для государственных нужд, что приводит к ошибкам участников конкурсов и следовательно к неудачам и дополнительным затратам с их стороны. Наиболее типичными ошибками поставщиков являются следующие:

отсутствие стратегии участия в государственных закупках, т.е. решение об участии в конкурсе принимается спонтанно, информация к поставщикам поступает слишком поздно или не поступает вообще, и поэтому у них нет достаточного времени на подготовку конкурсных заявок;
отсутствует налаженная система сбора и обработки информации о государственных закупках. Кроме того, предложение поставщика готовится без учета рыночной ситуации, и действия возможных конкурентов не принимаются во внимание;
незнание принципов и процедур государственных закупок, непонимание или неверие в конкурсную систему (отдельным процедурам или документам не уделяется должного внимания; конкурсная документация не изучается должным образом; нежелание участвовать в процедуре вскрытия конкурсных заявок или ведения переписки с государственным заказчиком или организатором конкурса с целью получения необходимой информации);
игнорирование «неудобных» требований конкурсной документации (не предоставление ряда документов, прежде всего банковской гарантии; использование иной валюты; несоблюдение установленных в конкурсной документации форм отдельных документов; нарушение сроков подачи заявки);
непонимание важности обмена информацией в письменной форме (все вопросы, связанные с разъяснением конкурсной документации или получением информации о ходе или результатах конкурса, должны быть в письменной форме);
нежелание или неумение отстаивать нарушенные права (пассивное наблюдение за предоставление отдельным поставщикам преимуществ; нежелание жаловаться руководству государственного или муниципального заказчика или в контролирующие органы).

В связи с этим, в 2000 году Пилотный Центр госзакупок РГУ совместно с Фондом «Содействие – XXI век» проводили при поддержки МОНФа краткосрочные семинары - тренинги для поставщиков. Проведение подобных тренингов показало их важность и необходимость, тоже подтверждает и проведенный мониторинг, (70% опрошенных на вопрос: «нуждаетесь ли Вы в специальном обучении по конкурсным торгам? » ответили положительно).

Но при организации подобного обучения существуют определенные трудности. С одной стороны, поставщики отмечают нехватку квалифицированных кадров в области участия в конкурсах, а с другой, не желают оплачивать обучение своих сотрудников, считая, что договорившись с заказчиком, у него больше шансов выиграть так называемый конкурс, нежели грамотно и правильно подготовить конкурсную заявку. В тоже время специалисты, прошедшие обучение, отмечают, что им стало легче работать, им известны права и обязанности как участников конкурса, так и заказчика, организатора конкурса, им известны цели и задачи проведения конкурса. Правильно подготовленную конкурсную заявку заказчик не может отклонить по формальным признакам как не соответствующую условиям конкурса. Кроме того, чтобы понять, что его права нарушены, поставщику необходимо владеть нормативно-правовой и методической базой. Многие поставщики не знают, что действующее законодательство содержит гарантии прав поставщиков на получение определенной информации и получение данной информации не связано с какими-либо существенными затратами материальных ресурсов. Некоторые заказчики пользуются данные незнанием и преднамеренно утаивают информацию о ходе проведения конкурса и его результатах. Поэтому в настоящее время, реализация права на информацию во многом зависит от активности поставщика: существенный объем информации предоставляется только после получения государственным заказчиком или организатором конкурса письменного запроса поставщика — участника конкурса. Таким образом, поставщик — участник конкурса должен тщательно изучить действующее законодательство, чтобы узнать свои права на информацию, а также, заняв активную позицию, требовать от организатора конкурса предоставления необходимой информации.

Информация, получаемая поставщиком, важна не только в рамках каждого конкретного конкурса, но и при разработке стратегии участия в конкурсах вообще.

Поэтому первым и важнейшим этапом практического освоения конкурсного механизма является обучение кадров правилам и процедурам организации конкурсов на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с существующей нормативно-правовой и методической базой.

Профессиональная деятельность хорошо подготовленных специалистов позволит обеспечить:

максимальную эффективность закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд;
участие в торгах большего числа поставщиков, в том числе местных, что приведет к оживлению производственной сферы;
высокую конкуренцию между поставщиками (подрядчиками) при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг;
открытость и гласность процедуры закупок;
справедливое, недискриминационное отношение заказчика ко всем поставщикам;
совершенствование организационных структур управления закупками;
условия борьбы с коррупцией при расходовании бюджетных средств.

Болюченко В.Е.

Генеральный директор

ЗАО «ТАМГА»

Таможенный брокер – как элемент борьбы

с коррупцией в таможенных органах

Южного федерального округа

Сегодня, когда законодательство в сфере таможенного дела все больше и больше усложняется, участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД) достаточно сложно самостоятельно преодолевать бюрократические барьеры при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу государства.

Учитывая данное обстоятельство, в законодательстве многих стран мира предусматривается создание специализированного института – таможенных брокеров, деятельность которых регулируется, как правило, на уровне федерального законодательства. Данный институт предназначен прежде всего для:

оказания помощи участникам ВЭД при процедуре таможенного оформления;
исключения непосредственного контакта участника ВЭД с сотрудниками таможенных органов, в целях предотвращения сговора между ними;
соблюдения законности и объективности (т.к. таможенный брокер является независимым лицом) при совершении досмотра товара, а также при прохождении всех этапов таможенного контроля;
ускорения процедуры таможенного оформления товаров и транспортных средств;
создание условий для сокращения количества сотрудников таможенных органов и др.

Так, например, в США около 99% грузовых таможенных деклараций (ГТД) оформляется таможенными брокерами. В Германии, Франции, Бельгии и других странах Европы брокерами оформляется более 70% ГТД. Это позволяет таможенным службам вышеназванных государств не только не иметь проблем с таким явлением как недобор таможенных платежей и недостоверное декларирование, но и практически исключить из обихода такое понятие как коррупция в таможенных органах.

Деятельность таможенных брокеров позволяет в значительной степени оптимизировать структуру таможенных органов любого государства.

Так, таможенная служба США насчитывает около 19000 сотрудников, а свою деятельность на территории США осуществляет около 9000 лицензированных таможенных брокера (в Нью-Йорке зарегистрировано более 1000 таможенных брокеров). При этом, по данным опубликованным профессором Ф.Шнайдер^¹, в США доля теневой экономики составляет всего около 8% к ВВП, а уровень коррумпированности в США составляет по данным Transparency International – 7,6 балла (по 10 бальной системе) ^². В данном рейтинге США занимают 17 место (Всего оценивалось 91 государство).

В России же сотрудников таможенной службы насчитывается более 64000 человек, а таможенных брокеров зарегистрировано всего около 600. Уровень теневой экономики при этом, по данным МВД России [1], составляет до 40% к ВВП, а уровень коррумпированности – 2,3 балла [2]. В рейтинге Россия занимают 80 место ^².

По состоянию на 20.02.2001 г. в Южном федеральном округе свою деятельность осуществляли:

20 структурных подразделений общероссийских таможенных брокеров (лицензии выданы ГТК России);
7 региональных таможенных брокеров (лицензии выданы Южным таможенным управлением);
41 зональный таможенный брокер (лицензии выданы Южным таможенным управлением).

В зоне деятельности Южного таможенного управления по итогам работы за 1 полугодие 2001 г. на долю лицензированных таможенных брокеров приходилось всего около 43% (в 2000 г. – 40,63%) оформленных ГТД.

Деятельность таможенного брокера строится на принципах полной независимости как от сотрудников таможни, осуществляющих таможенный контроль товаров и транспортных средств, так и от представителей предприятий и организаций, чьи интересы представляет в таможенных органах таможенный брокер. Кроме того, независимость таможенного брокера строится и на основе его финансового благополучия.

Для получения лицензии таможенным брокером, как правило, инвестируется в данное направление деятельности от 300 до 500 тыс. рублей (подготовка специалистов, приобретение специализированных программ для ПК ЭВМ, аренда помещений, организационные расходы, оплата лицензии и аттестатов, оплата страховки, др.). Такой уровень капитальных вложений не позволяет таможенному брокеру идти на сговор ни с сотрудником таможни, ни со своим клиентом.

Необходимо отметить, что выявление фактов недостоверного декларирования происходит, как правило, не только на этапе первичного контроля, но и в более поздние сроки – на уровне отделов таможен, Южного таможенного управления, ГТК России. При такой многоступенчатой конструкции контроля ГТД, вносить недостоверные данные в декларацию экономически не имеет смысла. Так по данным Южного таможенного управления в 2000 году в «результате постконтроля таможнями региона за эти нарушения доначислено таможенных платежей и штрафов на сумму в 300 млн. рублей, взыскано 150 млн.» [3]. Анализ информационного массива ЮТУ показал, что размер среднестатистического штрафа начисленного таможенными органами региона составил – около 250 тыс.рублей (по данным за 2000 г.). Таким образом, единожды нарушив таможенное законодательство, таможенный брокер обрекает себя практически на банкротство. Кроме того, учитывая, что таможенный брокер, являясь в соответствии со ст.24 Налогового кодекса Российской Федерации налоговым агентом, солидарно отвечает с участником ВЭД за неуплату или неполную уплату таможенных платежей, совершать таможенное правонарушение также экономически не эффективно.

Все выше сказанное, подтверждает факт независимости таможенного брокера в обоснованности принятии им самостоятельно своих решений при процедуре таможенного оформления - как от мнения таможенных органов, так и от мнения своего доверителя.

Учитывая данное обстоятельство, сотрудниками таможенных органов в Южном федеральном округе ведется целенаправленная работа - в одних случаях путем поощрения увеличения числа таможенных брокеров (если руководство таможни имеет прогрессивные взгляды), и на недопущение их деятельности в зоне деятельности таможни (таможенного поста) или создание административных барьеров – в других случаях.

Отношение руководства таможен (таможенных постов) к институту таможенных брокеров является сегодня лакмусовой бумагой в лояльности к государству.

В тех таможнях, где количество реально работающих таможенных брокеров велико, практически нет и проблем с не достоверным декларированием, и как следствие, в этих таможнях постоянно возрастает уровень перечисляемых в федеральный бюджет таможенных платежей.

Анализ деятельности таможенных брокеров в Южном федеральном округе показывает, что среднестатистическая сумма таможенных платежей начисленных при декларировании товаров по одной ГТД с участием таможенного брокера составляет – 747,14 тыс.руб. (в 1 полугодии 2001 г.) и 629,30 тыс.руб. (в 2000 г.), а без участия таможенного брокера – 200,59 тыс.руб. (в 1 полугодии 2001 г.) и 206,05 тыс.руб. (в 2000 г.).

Приведенные данные показывают, что деятельность таможенных брокеров при сборе таможенных платежей значительно эффективней при процедуре декларирования в 3-4 раза. Однако не все руководители таможен региона это понимают. Так, например, сравнивая деятельность наиболее крупных таможен Южного таможенного управления как по уровню собираемости таможенных платежей, так и по количеству оформленных ГТД увидим, что данные статистики сильно разняться. В таблице 1 приведены выборочные данные по результатам деятельности таможен региона по состоянию на 25 июля 2001 г.

Таблица 1

Наименование таможни	Всего оформ-лено ГТД, (кол.)	В том числе броке-рами	%	Всего начис-лено плате-жей, (млн. руб.)	В том числе оформ-лен-ных бро-керами	%	Размер таможенных платежей приходящихся на одну ГТД, млн.руб.		Коли-чество тамо-женных брокеров в зоне деятель-ности таможни
Наименование таможни	Всего оформ-лено ГТД, (кол.)	В том числе броке-рами	%	Всего начис-лено плате-жей, (млн. руб.)	В том числе оформ-лен-ных бро-керами	%	Оформ-ленных участни-ками ВЭД	Оформ-ленных брокерами
Новороссийская	5504	1914	35	21091	17827	85	0,91	9,30	25
Ростовская	12231	3169	26	1431	486	34	0,10	0,15	8
Туапсинская	880	484	55	5579	5019	90	1,40	10,37	8
Краснодарская	13014	7279	56	2198	1476	67	0,13	0,20	4
Темрюкская	489	232	47	339	318	94	0,08	1,37	5
Астраханская	4405	3322	75	782	176	23	0,56	0,05	10
Волгоградская	10347	3707	36	2716	537	20	0,33	0,15	4
Таганрогская	7381	2556	35	196	44	23	0,03	0,02	7
Миллеровская	1373	1185	86	11	6	55	0,02	0,01	2