Международная научно-практическая конференция

Вид материала

Документы

Содержание К вопросу о законодательном определении коррупции Таблица 1 Динамика числа зарегистрированных фактов взяточничества в России в 1997-2000 гг. Натаров В.А. Вольчик В.В. Усилия неправительственного сектора должны быть направлены на Рязанов В.Г.

Подобный материал:

• Международная научно-практическая конференция посвященная, 48.65kb.
• Ii международная научно-практическая конференция, 407.62kb.
• Международная научно-практическая конференция «психолого-педагогическое сопровождение, 39.28kb.
• Международная научно-практическая конференция 18-20 октября 2006, 66.74kb.
• Проект резолюции Международная научно-практическая конференция «Музеи в северном измерении», 106.62kb.
• Vii международная научно-практическая конференция, 91.33kb.
• Пресс-релиз международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию подписания, 32.89kb.
• Международная научно-практическая конференция Инновации в медицине, 98.76kb.
• Xi международная научно-практическая конференция «Нанотехнологии в промышленности», 15.37kb.
• Ii международная научно-практическая конференция «Экономические науки в России, 18.54kb.

Баранов П.П.

доктор юридических наук,

профессор

начальник РЮИ МВД России,


К вопросу о законодательном определении коррупции


Коррупция стала одной из наиболее обсуждаемых ныне проблем и превратилась, по сути дела, в национальное бедствие, угрожающее безопасности государства и общества. Полезно было бы, чтобы обсуждение этой проблемы на конференции носило не отвлеченно теоретический, а прикладной характер. Хотелось бы особо подчеркнуть роль законодательного обеспечения борьбы с коррупцией. В этой связи можно привести множество примеров, к чему ведет нечетко сформулированная юридическая процедура, дающая возможность двусмысленного толкования нормы, к чему приводят противоречия между принимаемыми законами и действующим законодательством, отсутствие правового регулирования тех или иных отношений в рыночной экономике Все это создает благоприятную среду для преступных злоупотреблений, в том числе и для коррупции.

Прежде всего, надо четко определить, определение коррупции, понятие коррупционных преступлений и разработать действенных антикоррупционных мер организа­ционного и правового характера. Определений коррупции много, однако, в международно-правовых документах ООН и Совета Европы, "коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп". Из этого определения вид­но, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Кроме него, она включает непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования.

Наиболее близко по социально-политическим и экономическим условиям и по укладу экономики представляется законодательство КНР, где в 1999 г. был принят новый Уголовный закон КНР. В нем дается понятие коррупции: «Преступление коррупции означает, что государственные работники (с выгодой для себя) используют должностные полномочия, похищают, присваивают обманным путем или используют иные способы незаконного присвоения обще­ственного имущества».

Исходя из этого определения коррупция имеет следующие характеристики: 1.) субъекты обязательно государственные работ­ники (должностные лица); 2.) обязательно использование служебного положения. 3.) объективная сторона преступления обязательно выражается в формах присвоения, расхищения, обмана, злоупотребления властью или использования других незакон­ных средств в целях присвоения общественного имущества или денег. 4.) необходимым следствием является присвоение общественного имущества или денег; в-пятых, субъективная сторона характеризуется умыслом [1].

Однако исходя из уже имеющегося опыта Российская правовая система может предложить более развернутое и соответственно более эффективное определение коррупции, разработанное целым рядом виднейших юристов. Закон «О коррупции» Разрабатывался группой экспертов из числа научных и практических сотрудников в 1992-1993 годах по инициативе и при участии депутата Верховного Совета РФ А.А. Аслаханова, в 1994-2001 г - по инициативе и при участии депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ В.И Илюхина Авторы последней редакции Закона Илюхин В.И, Долгова А.И, Гуськов Н.М, Камынин И.Д, Ильин О.С, Иванов Э.И, Скобликов П.А, Жилинский С.Э, Бутенин С.С, Граненко А.В.

Под коррупцией в в этом проекте федерального закона понимается принятие субъектами, перечисленными в статье закона, не предусмотренных законодательством материальных, нематериальных благ и преимуществ, за деяния, которые могут быть выполнены с использованием официального статуса данных субъектов, связанных с этим статусом авторите­та или возможностей, и подкуп таких субъектов физическими и юридическими лицами путем неправомерного предоставления указанных благ и преимуществ.

Перечислены правонарушения, связанные с коррупцией, дисциплинарная, административ­ная и гражданско-правовая ответственность за которые предусматривается законом, включают правонарушения, создающие условия для коррупции, предусмотренные статьей закона, правонарушения, совершаемые в виде принятия и предоставления матери­альных, нематериальных благ и преимуществ, предусмотренные статьей этого закона и перечислены преступлениям коррупционного характера. Все это дает основания говорить однозначно глубокой теоретической разработанности понятия коррупции. Однако анализ статистики говорит о низкой эффективности борьбы с этими преступлениями.

Раскрытие коррупционных преступлений относится к разряду наиболее сложных, требующих не только профессионального, но и жизненного опыта, отточенного мастерства, безукоризненной чест­ности, умения противостоять подсовываемым соблазнам и искуше­ниям.

Взяточничество - одно из наиболее сокрытых (латентных) разно­видностей коррупционных преступлений. За десятилетний период 1989 - 1998 годов в России официально зарегистрировано менее 50 тысяч случаев взяточничества. Констатируя эту величину, не следует забывать, что такой вид преступлений относится к числу наиболее трудно учитываемых. Более того, произошедшие в обществе изменения, отсутствие четкого определения субъектов взяточничества, торпедирование законодательства о борьбе с коррупцией, организованной преступностью, разный подход правоохранительных и судебных органов к оценке коррупционных действий чиновников разных рангов сыграло на руку тем, «кто совершает коррупционные преступления. Согласно данным МВД РФ, каждое шестое должностное преступление приходится на органы государственной власти. Доктор юридических наук А.А. Аслаханов отмечает, что из выявленных осуждается немногим более половины взяточников, что нередко к ним применяются нормы уголовного законодательства, позволяющие назначать наказание ниже низшего предела, в том числе денежный штраф. А.А. Аслаханов утверждает: «Навыки борьбы со взяточничеством периода 1980 - 1990 гг. утрачены, а вернее «похоронены». Сейчас крайне низок профессионализм у тех, кто борется с этим злом и, наоборот, исключительно благоприятна юридическая база для взяткодателя, посредника и взяткополучателя.

Большинство преступлений о взяточничестве ос­таются за рамками официальной статистики, т.е. сокрытыми, ла­тентными. Это объясняется многими причинами: ростом «профессионализма» преступных организаций, несовершенством нашего законодательства, терпимостью населения ко взяточничест­ву, тесными деловыми контактами лиц, владеющих крупными де­нежными суммами, добытыми преступным путем, и государствен­ных служащих, занимающих руководящие посты с властными пол­номочиями, что приводит к возникновению множества коррумпиро­ванных структур в нашей стране. При этом нельзя не учитывать, что коррумпированные лица обладают не только организаторскими спо­собностями и профессиональными знаниями, но, зачастую, и крими­нальным опытом, сами проявляют инициативу, выполняя те или иные действия (бездействие) в интересах подкупивших их лиц. Та­кие преступления трудно выявить еще и потому, что уголовной от­ветственности подлежат как коррумпированные лица, так и те, кто берет их на содержание и, таким образом, ставит в зависимость.

Как правило, не более 20 % лиц, выявленных в связи с совершением взяточничества, реально осуждается к одной из мер уголовного наказания, в том числе к лишению свободы. Даже за получение взятки квалифицированных составах и особо квалифицированных к наказанию в виде лишения свободы до недавнего времени осуждалось не более половины виновных. Итак, уголовная статистика весьма приблизительно отражает фактические изменения коррупции.

Таблица 1 Динамика числа зарегистрированных фактов взяточничества в России в 1997-2000 гг.

1997 год	1998 год	1999 год	2000 год
5608	5804	6823	7047

Тем не менее из приведенных данных с очевидностью усматри­вается продолжающаяся тенденция роста этого вида преступлений. Эта тенденция сохранилась и в 2001 г. Иллюстрацией могут послу­жить данные за 1 кв. текущего года. За это время выявлено 2980 пре­ступлений и по сравнению с аналогичным периодом прошлого года больше 13,8 %. За совершение этого вида преступлений к уголовной ответственности привлечено 580 человек, ( + 23,4%).

К сожалению, тема борьбы с коррупцией достаточно сложная и существуют неоднозначные подходы к ее решению, предложения конференции не могут осуществиться как по мановению волшебной палочки, а требуют долговременного, кропотливого труда, осознания всем обществом и в первую очередь экономической элитой необходимости борьбы с ней.


Литература


1. Фэн Шаулян Коррупция в Китае С.141


Натаров В.А.

Ростов-на-Дону


К вопросу об использовании информационных технологий

в борьбе с коррупцией на Юге России


Уровень использования сети Интернет в вопросах профилактики коррупционных³ проявлений на Юге России пока ниже существующих технических возможностей. В развитых странах власти давно уже начали использовать Всемирную паутину для осуществления государственных и общественных функций, в числе которых обеспечение максимальной «прозрачности» государственных структур.

В настоящее время Правительством страны разрабатывается для внедрения на территории страны Федеральная целевая программа «Электронная Россия». Программа, в частности, предусматривает формирование эффективной нормативной базы в области информационных технологий, более активное использование Интернета для обеспечения взаимодействия государственных органов как между собой, так и с гражданами и организациями, развитие механизмов электронной торговли, организацию системы подготовки квалифицированных кадров, а значит и уменьшение предпосылок для коррупционных проявлений.

Внедрение на территории ЮФО новых информационных технологий позволило бы принять эффективные меры по поощрению общественных обсуждений проблемы коррупции и заручиться поддержкой граждан посредством:

• привлечения неправительственных организаций к контролю над реализаций федеральных целевых программ и деятельностью по эффективному расходованию бюджетных средств со стороны государственного сектора;
  
• инициирования на различных уровнях кампаний по увеличению осведомлённости общества и образовательных программ, касающихся негативных последствий коррупции, совместно со СМИ и институтами представляющими гражданское общество, такими как профессиональные ассоциации, профсоюзы, жилищные ассоциации, прочие неправительственные организации.
  

Посредством принятия соответствующих законодательных актов на уровне субъектов Федерации, расположенных на Юге России, необходимо гарантировать, что общественность и СМИ будут обладать свободой получать информацию и, в частности, информацию о коррупции, при условии, что это не нанесёт вреда эффективности управления. На сайтах различных государственных и муниципальных структур необходимо публиковать все региональные законодательные акты.

Посещаемость сайта напрямую зависит от оперативности его обновления. В отсутствие массового спроса на информацию, сама идея электронного представительства в виртуальном пространстве той или иной властной структуры оказывается попросту бессмысленной.

Уже сегодня в виртуальном пространстве можно организовывать открытые электронные торги по закупкам товаров для нужд субъектов федерации, расположенных на территории ЮФО и отдельных муниципальных образований. В ближайшее время в налоговую инспекцию можно будет представлять информацию в электронном виде.

Многое зависит от желания государства озаботиться своей информационной открытостью на деле. Кроме того, необходимо понимание чиновниками необратимости процесса интернетизации общества и власти. Никакой альтернативы у России здесь нет: под воздействием внутренних и внешних, субъективных и объективных факторов нашей стране рано или поздно придется пойти по этому пути, если мы не хотим оказаться на обочине прогресса. И в этом отношении интернет-технологии могли бы сыграть важную роль в повышении эффективности экономики за счет уменьшения уровня коррупции. Проблема, о которой идет речь, весьма сложна и требует углубленного исследования специалистами самых разных научных специальностей.


Вольчик В.В.

кандидат экономических наук

Ростов-на-Дону


Создание новых институтов по борьбе с коррупцией в сфере госзакупок


Государство как социальный институт неизбежно порождает коррупцию. Поэтому любые меры государственной политики окончательно искоренить это явление не могут. Мы можем лишь довольствоваться задачей минимизации ее разрушающего воздействия на общество в целом и на экономику в частности.

Коррупция предполагает регулярные взаимодействия социальных акторов и, следовательно, ими формулируются (как имплицитно, так эксплицитно) правила, нормы, которые проходя процесс институционализации составляют институциональную структуру экономики наряду с другими важнейшими рыночными институтами. Институционализация (или формирование стабильной институциональной структуры экономики) представляет собой закрепление вновь приобретенных или импортированных неформальных и формальных правил и норм в устойчивых формах институтов и организаций (они могут принимать как легальную, так и нелегальную, теневую форму), обеспечивающих систему экзогенных ограничений для хозяйствующих субъектов.

Таким образом, коррупция, предполагает наличие специфических институтов, которые позволяют снижать трансакционные издержки у субъектов вовлеченных в эти отношения, учитывая издержки нарушения закона. Очень важно понять механизм формирования коррупционных связей для создания институтов, призванных противодействовать этому значительно ослабляющему государство явлению.

Институциональная инфраструктура рынка госзакупок не существовала при прежней плановой системе хозяйствования, поэтому формирование новых институциональных условий для эффективного функционирования такого рынка тесно связано с проблемой институциональных изменений. Можно выделить два типа институциональных изменений: эндогенные и экзогенные. Эндогенными, по нашему мнению, являются такие трансформации институциональной структуры экономики, которые осуществляются путем эволюционного изменения существующих правил и норм, составляющих основу институтов.

В свою очередь, экзогенные институциональные изменения являются по своей природе более радикальными и чаще всего проявляются при импорте институтов. Импорт институтов возможен только тогда, когда вектор развития имеющихся «отечественных» институтов совпадает или, по крайней мере, не противоречит требованиям сознательно внедряемых институтов [1]. Процесс формирования институтов рынка государственных и муниципальных закупок, также можно частично отнести к импорту институтов, заимствованных у развитых стран, у которых такие институты формировались эволюционно в течении длительных временных интервалов.

Институты также проходят отбор в результате действия метаконкуренции, т.е. конкуренции институтов. Только в отличие от обычных рынков, где формируются рыночные цены, которые детерминируют оптимальные пропорции производства, на институциональном рынке происходит отбор институтов в зависимости от их способности охватывать наибольшее количество взаимодействий рыночных агентов при сравнительно низком уровне трансакционных издержек. Но это верно только для «конкурентного» институционального рынка.

Формирование новых институтов не обязательно гарантирует того, что эти институты будут эффективнее старых. Это объясняется таким явлением как «ухудшающий отбор институтов. Ухудшающий отбор характеризуется неблагоприятными свойствами внешней среды, выделяющими в ней, как потенциальных партнеров, тех экономических агентов, которые выступают наименее желательными для рассматриваемого субъекта. Это является результатом скрытых для экономического агента характеристик благ [2].

Для минимизации отрицательных эффектов ухудшающего отбора экономические организации заменяют ценовой (рыночный) способ координации рационированием. Например, этим объясняется тот факт, что при плохой конъюнктуре фирмы предпочитают прибегать к увольнениям, а не понижать заработную плату работников⁴. При снижении заработной платы непропорционально велика вероятность добровольного увольнения самых лучших работников, которым легче, чем остальным подыскать себе другую, лучше оплачиваемую работу.

Примером ухудшающего отбора в сфере госзакупок может служить «парадокс организатора». Рынок услуг организаторов конкурсных торгов для государственных нужд в регионе пока не развит. Только четыре процента государственных заказчиков обращаются к специализированным фирмам за разработкой конкурсной документации и проведением торгов⁵. Этому существует несколько объяснений: во-первых, у государственных заказчиков нет средств на оплату услуг организаторов. На вопрос анкетирования «Приемлемы ли для вашей организации затраты, связанные с организацией и проведением торгов?» большинство заказчиков – 66% - ответили – «нет не предусмотрены статьями бюджета» и «нет, недостаток финансирования»; во-вторых, в тендерах принимает участие незначительное количество поставщиков в 2000 году в среднем на одну государственную закупку (включая открытые конкурсы, закупки у единственного источника, методом котировок) приходилось чуть больше 2 заявок от поставщиков, а в 1999 году тоже около 2 заявок (в среднем 2.08 и 2.03 соответственно). Малое количество заявок не дает возможности организатору покрывать свои затраты за счет продажи конкурсной документации.

Выход из сложившейся ситуации был найден путем выработки особой формы контракта между организатором конкурса и поставщиками. Такой договор предусматривает, что в случае выигрыша конкурса победитель выплачивает организатору премию в размере от 0,5 до 3% стоимости заключенного с государственным или муниципальным заказчиком контракта. Таким образом, получается парадоксальная ситуация: организатор торгов напрямую заинтересован в максимальной цене контракта, так как его вознаграждение прямо зависит от его величины.

Часто Заказчик пытается определить поведение организатора конкурса выставить его в качестве помощника для определения нужного ему поставщика – если это не удаётся сделать, то заказчик может просто игнорировать результаты конкурсной процедуры – например принять решение о победителе в противоречие с данными проведённой оценки конкурсной заявки. Кроме того, часто недостаточно чётко отработана сама процедура оценки на конкурсе – например, механизмы предотвращения установления демпинговых цен, - законодательство не содержит чётких норм предотвращения подобных проблем, которые неизбежно возникают практически в любом случае, когда закупка предполагает регулярную поставку продукции в течение более или менее длительного срока.

Спрос на институты предъявляют индивиды, группы или общество в целом, так как общественные или групповые затраты по созданию и существованию института должны быть меньше затрат, возникающих при его отсутствии. Величина трансакционных издержек становится не только количественным показателем степени несовершенства рынков, но и количественным выражением издержек отсутствия института [3]. Поэтому, чем выше величина трансакционных издержек, тем выше спрос на институциональное регулирование, которое дополняет и даже заменяет рыночное.

Например, в условиях переходной экономики общественное предложение в зависимости от типа института может быть представлено государством либо самой экономической системой, но с эволюционным механизмом развития. Поэтому общественное предложение институтов может быть выражено через издержки по их созданию и функционированию [3, C.116]. Равновесной ценой института будут издержки коллективного действия или совокупные издержки институциональных затрат. Именно величина таких издержек обусловливает количество индивидов, которые включены в сферу действия такого института [4].

Исходя из такого механизма функционирования рынка институтов, результаты проведения политики, направленной на экономию бюджетных средств посредством осуществления процедур конкурсного размещения государственного заказа, в том числе и объединенного государственного регионального заказа, должны соотноситься с совокупными затратами на ее осуществление.

Меры государственного регулирования экономики, включая и институциональные инновации, должны согласовываться не только с теоретическими моделями, «экономической целесообразностью», но и возможностями государства по их реализации. Введение норм и правил экономического поведения без соответствующих механизмов контроля способствует созданию контрправил, которые будут формироваться спонтанно. В такой институциональной среде спонтанно возникают неформальные институты, регулирующие экономическое поведение, для изменения которых недостаточно инженерии новых формальных институтов.

Проведение глубоких институциональных преобразований требует также перестройки всего государственного механизма, причем, государство при этом сохраняет за собой функции основного институционального инноватора.

На наш взгляд, можно предложить два подхода к анализу государственной политики в рамках институциональной исследовательской программы – экзогенный и эндогенный.

Согласно экзогенному подходу к исследованию государственной экономической политики основное внимание уделяется положительной (легко наблюдаемой) внешней зависимости между определенными мерами и происходящими экономическими процессами, причем, связь между инструментами и результатами проводимой политики строго казуальная. Такой подход не предусматривает специального анализа внутренних механизмов функционирования системы, на которую направлено воздействие, а также их изменение.

Согласно эндогенному подходу, наоборот, особый акцент делается на изменении в результате проведения мер государственной экономической политики ценностных установок и механизмов взаимодействия субъектов системы, на которую направлено воздействие такой политики. Тем самым успех применяемых экономических инструментов зависит от согласованности векторов экономической политики и внутренних (институциональных) изменений в обществе, которые ею генерируются в процессе функционирования хозяйственного механизма.

Как уже отмечалось выше, концепция экзогенных институциональных изменений предполагает, что внедрение институциональных инноваций детерминирует изменение пропорций в распределении выгод и издержек среди участников рынка. Для выявления механизма реализации этого явления в экономической практике необходимо определить состав институциональных инноваторов, их мотивы, а также охарактеризовать выгоды от осуществляемых действий.

В условиях государственной монополии на осуществления насилия функции институционального инноватора могут брать на себя группы с особыми интересами при условии наличия у них избирательных стимулов^. Такими группами в современной экономике выступают элиты.

Внедрение институциональной инновации группой специальных интересов, той или иной политической элитой, почти всегда предполагает получение каких-либо выгод и осуществляется с этой целью. Часто такие выгоды связаны с процессами распределения собственности, а, следовательно, и доходов. Такие действия являются стратегической формой влияния на «институциональный рынок», что означает получение одной из групп специальных интересов распределительных преимуществ. Такой тип поведения получил название рентоориентированного [2,C.37].

На рынке госзакупок можно выделить три основные группы интересов: государственные заказчики в лице различных государственных учреждений и ведомств, поставщики – участники конкурсов и специализированные фирмы (некоммерческие организации), занимающиеся организацией конкурсных торгов.

Экономика может рассматриваться как собственно хозяйственная деятельность и как система институтов, регулирующих эту деятельность [5]. Принципиально важную роль для формирования предпосылок становления эффективного рынка госзакупок имеет формирование сбалансированной институциональной структуры (институциональной среды). В связи с этим необходимо различать институты, организации и соглашения в контексте определения экзогенных ограничений для субъектов конкурсных торгов.

Большую роль играет неопределенность, связанная с оппортунистическим поведением сторон. В свою очередь оппортунистическое поведение на рынке госзакупок в большинстве случаев является одним из проявлений коррупции. В данном случае можно рассматривать постконтрактный оппортунизм. Довольно часто постконтрактный оппортунизм связывается в научных исследованиях с так называемой моральной угрозой (“moral hazard”) [6]. Моральный риск возникает тогда, когда в договоре одна сторона полагается на другую, а получение действительной информации о ее поведении требует больших издержек или вообще невозможно.

Самая распространенная разновидность оппортунистического поведения такого рода - отлынивание, когда агент работает с меньшей отдачей, чем от него требуется по договору [7]. Проблема моральной угрозы (риска) возникает при реализации государственного контракта на поставку продукции или осуществления работ для государственных и муниципальных нужд, например, это может проявляться в «особом» не оговоренном в контракте порядке оплаты, когда заказчик задерживает выплаты, ссылаясь на недостаточное (несвоевременное) финансирование из бюджета соответствующего уровня. Как показали проведенные анонимные интервью, поставщики при заключении контракта неявно учитывают такую возможность и предусматривают различные механизмы адаптации, часто неформального характера. Как показывает практика, поставщики очень редко обращаются в суд при необоснованной задержке платежей. Этот фактор говорит о том, что поставщиком становятся только те фирмы, которые могут предусмотреть эффективные механизмы адаптации к указанной ситуации.

Как уже отмечалось, среди основных факторов, влияющих на эффективность расходования бюджетных средств посредством проведения конкурсных торгов и других видов закупок для государственных и муниципальных нужд можно выделить:

1) Неудовлетворительная структура закупок, с преобладанием в ней закупок у единственного источника и методом котировок, как менее трудоемких, но в то же время менее эффективных. Как показывает статистика, доля открытых конкурсов в Ростовской области в 2000 г. составила всего 1,8%, в то время как способ котировок насчитывает 73,2% от всех закупок, и это не смотря на то, что на открытых торгах стоимость заключенных контрактов была снижена на 6,2%, а с использованием котировок только на 1,2%. Значительное число закупок способом котировок может объясняться объемами контрактов, не превышающими 2500 минимальных размеров оплаты труда.

2) Отсутствие или недостаточно количество специалистов в области государственных закупок.

3) Корыстный интерес коррумпированных членов конкурсных комиссий, а также групп, оказывающих давления на них.

Значительно снижает эффективность проведения конкурсных торгов по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд отсутствие или несистематический контроль за проведением конкурсов, либо вследствие небеспристрастного отношения контролирующих структур к проверяемым организациям, а также отсутствию необходимых знаний у работников контролирующих служб.

Исследование институциональной структуры рынка госзакупок должно предусматривать не только статическую фиксацию сложившихся институциональных структур и соглашений, но также предусматривать включение динамического аспекта в анализ данной проблемы. Следовательно, необходимо выявить некоторые факторы обусловливающие институциональные изменения. Согласно теории Г. Лайбкепа, отношение отдельных экономических агентов к предполагаемой институциональной инновации определяется чистыми выгодами, достающимся им от ее осуществления [4, C.46].

Основным при анализе институциональных изменения является понимание природы институциональных инноваций, мотивов групп институциональных инноваторов, механизмов претворения в жизнь новых правил и достижение соглашений между заинтересованными субъектами рынка государственных и муниципальных инноваторов в регионе.

Рассмотрим основные мотивы субъектов этого рынка.

Среди основных мотивов, которыми руководствуются поставщики, можно выделить:

1) Выиграть конкурс любыми способами, не исключая способы. связанные с оппортунистическим поведением и сговором с членами конкурсных комиссий.

2) Независимый контроль за соблюдением процедур госзакупок (это верно для групп поставщиков, честно конкурирующих при процедуре закупок).

3) Создание и сохранение долгосрочных связей с заказчиками.

Необходимо отметить, что поставщики критически оценивают сложившеюся систему госзакупок и считают, что она незначительно снижает уровень коррупции.

Государственные заказчики реально заинтересованы:

1) В соблюдении формальных норм по проведению процедур государственных и муниципальных закупок, а также установленных требований отчетности.

2) В выполнении директив вышестоящего руководства.

3) В сохранении сложившихся долгосрочных связей с поставщиками, что обусловлено наличием неформальных экономических отношений между субъектами государственных и муниципальных закупок.

Среди приведенных целей мы целенаправленно не включили цель экономии бюджетных средств, потому что при детальном анализе ситуации у заказчиков не существует реальных финансовых и институциональных стимулов для этого. Можно заметить, что видимо, существуют довольно слабые формальные стимулы хотя бы для руководителей подразделений расходующих бюджетные средства, что позволит косвенно судить об эффективности их работы. Но мы не думаем, что роль этих формальных стимулов перевешивает те неформальные выгоды, которые открываются при «теневом» (термин теневой не означает что нарушаются формальные требования законодательства к процедурам госзакупок) размещении государственного и муниципального заказов.

Теневые механизмы торгов за несколько лет введения конкурсной системы расходования бюджетных средств сформировались как альтернатива легальным институтам и соглашение, тем самым, заложив основу теневой институционализации в сфере государственных закупок. Действительно, в ходе проведенного исследования можно выделить несколько устойчивых теневых «know how». Например, при проведении закупок методом котировок, который предусматривается Указом №305, при закупке продукции по цене не превышающей 2500 МРТ, и на сложившемся рынке с устойчивыми нерегулируемыми ценами. Чтобы выявить победителя при таком способе закупок необходимо собрать прайс-листы у фирм предлагающих необходимую продукцию и выбрать наиболее подходящий вариант (основным критерием здесь обычно служит наименьшая цена). Как показали анонимные интервью государственных заказчиков, многие фирмы «для облегчения работы», на просьбу обратившихся к ним государственных заказчиков, предлагают им вместо одного прайс-листа своей фирмы еще несколько три или более прайс-листов своих «конкурентов». Среди предоставленных таки образом прайс-листов цены фирмы к которой обратился государственный заказчик будут самыми низкими и тем самым, по формальным признакам процедура закупок методом котировок будет соблюдена. Конечно другие госзаказчики обратившись к фирме «конкуренту» получат такой же комплект прайс-листов, только цены уже этой фирмы там будут самыми низкими.

Разработка и внедрение новых институтов в области государственных закупок, способствующих снижению уровня коррупции предусматривает создание государственных и независимых институтов, способствующих повышению эффективности расходования бюджетных средств, усилению контроля со стороны общества через повышение прозрачности расходования бюджетных средств (регионального и муниципальных бюджетов) и информированности широкой общественности о результатах и механизмах конкурсного размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Противодействие коррупции также может быть усилено путем повышения профессиональной квалификации, усиления ответственности чиновников, занимающихся проведением конкурсного отбора поставщиков для государственных нужд, ликвидации пробелов в законодательстве и ином нормативном регулировании процедур конкурсных торгов.

Для выполнения вышеизложенных целей предполагаются, следующие меры.

1) Создание института независимой экспертизы проведения конкурсных торгов, эксперты которой в обязательном порядке должны присутствовать на всех этапах и процедурах конкурсного размещения государственного и муниципального заказов. Для этого предполагается разработка региональных нормативных актов предусматривающих обязательное присутствие на торгах независимых экспертов, а также механизм финансирование их деятельности.

2) Создание организации представляющей интересы поставщиков, которая осуществляет подготовку и обеспечение деятельности независимых экспертов по государственным и муниципальным закупкам.

3) Подготовка методических рекомендаций для проверяющих органов как государственного контроля, так и независимых общественных организаций, заинтересованных в прозрачности и соблюдении легитимности конкурсных процедур.

4) Повышение информированности поставщиков о специфике процедур различного типа конкурсов и наиболее часто встречающихся нарушений при их проведении, а также своевременное и полное информирование о всех проводимых конкурсных торгах. Для этого необходимо финансирование специализированного межрегионального периодического издания в области государственных и муниципальных закупок.

5) Принятие постановления предусматривающего обязательное обучение по программе «Управление закупками для государственных и муниципальных нужд», хотя бы одного представителя поставщика.

6) Обучение заказчиков и поставщиков по программе «Управление закупками для государственных и муниципальных нужд» на базе Пилотного центра государственных закупок при Ростовском государственном университете.

Проведение в жизнь вышеуказанных мер позволит создать предпосылки для эволюционного формирование эффективных рыночных институтов, способствующих минимизации коррупционных эффектов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.


Литература


1. Олейник А. Сценарии институционального развития переходного общества // МЭМО. 1996. №12. С.22.

2. Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. -М., 1999. С. 194.

3. Малахов С. В защиту либерализма (к вопросу о равновесии трансакционных издержек и издержек коллективного действия) // Вопросы экономики. 1998. №8. С.115.

4. Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономики. 1998. №5.

5. Кирдина С.Г. Институциональные матрицы развития России. -М., 2000. С. 51.

6. Кузьминов Я.И., Юдкевич М.М. Курс лекций по институциональной экономике. М., 2000. Ч.2.

7. Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности. -М., 1990.


Бочкарев Г.А.

Информационно-аналитический

Центр «Новый стандарт»


Роль структур гражданского общества в борьбе с коррупцией на Юге России


Коррупция процветает там, где отсутствуют институты гражданского общества и где политическое руководство не проявляет воли для борьбы с этим социальным злом. На Юге России есть все составляющие для эффективного взаимодействия общественности и власти в вопросах противодействия коррупции.

Говоря о том, что есть институты гражданского общества и политическая воля я имею ввиду руководство ЮФО и некоммерческие структуры в Ростовской и Астраханской областях, Краснодарском и Ставропольском краях. К сожалению, такого нельзя сказать об автономных республиках.

Антикоррупционные усилия должны основываться на существовании четко провозглашённой политической воли. Борьба с коррупцией - это долгосрочный процесс, требующий применения системных мер. Однако, для того, чтобы эта борьба увенчалась успехом, она должна базироваться на общенациональном консенсусе о важности такой борьбы и используемых в ней инструментов. На практическом уровне, между правящей коалицией и оппозицией должно быть достигнуто соглашение о необходимости применения мер и их конкретным формам. Наиболее эффективным шагом в проведении антикоррупционной программы является принятие публичных обязательств по её выполнению.

Наиболее эффективным средством оказания давления на государственных чиновников, побуждающим их уделять необходимое внимание проблемам коррупции, является общественное мнение. В этом аспекте роль средств массовой информации, различных общественных ассоциаций и других неправительственных организаций трудно переоценить. Все они осуществляют общественный контроль над функционированием государственной администрации.

Программа борьбы с коррупцией и её выполнение будет контролироваться неполитическими организациями. Целью такого контроля будет предотвращение превращения программы борьбы с коррупцией в чисто формальное мероприятие, которое не будет затрагивать многие важные участки работы. Такой контроль будет также выявлять новые проблемы, возникающие по ходу выполнения программы, и требовать их решения.

Все фазы выполнения программы, также как и все важные поправки и дополнения, внесённые оппозицией и полученные в ходе всенародного обсуждения, будут предаваться гласности. Публиковаться будут также темпы исполнения сроков программы и оценки достигнутого прогресса.

Усилия неправительственного сектора должны быть направлены на:

• контроль за шагами, предпринимаемыми правительством в борьбе с коррупцией;
  
• совместную работу по организации практикумов, направленных на обсуждение стратегии подавления коррупции;
  
• активную кампания в средствах массовой информации, направленную на повышение общественного внимания к коррупционным деяниям;
  
• выработку рекомендаций и независимых экспертных оценок.
  

Коррупция процветает в тени, а не на солнце. Одним из наиболее эффективных средств подавления коррупции является постоянное обеспечение прозрачности правил, процессов и деятельности общественных институтов. Лучшие помощники в борьбе с коррупцией - это средства массовой информации и предоставляемые ими сведения. Следовательно, важным предварительным условием успеха программы является как можно более раннее принятие закона о свободе доступа к информации. Такой закон, в основе которого должен лежать принцип "всё, что не есть секретным, должно быть достоянием гласности", позволит гражданам непосредственно наблюдать за деятельностью государственного аппарата, расходованием и перераспределением государственных средств.

Свободный доступ к как можно более полной информационной картине эффективно сводит на нет саму возможность возникновения коррупции и, более того, значительно увеличивает шансы её выявления.

Кроме закона о доступе к информации, не менее важно принять и чётко соблюдать выполнение обязательств государственной администрации предоставлять гражданам необходимую информацию. Все государственные решения должны публиковаться в специальных бюллетенях, средствах массовой информации и в Интернете. Обязательство активно опубликовывать информацию должно распространяться также и на предоставление данных о внутренних процессах, происходящих в государственной машине, областях ответственности чиновников, личностях членов различных комиссий и консультативных органов, процессах принятия решений. Также должны публиковаться отчёты о деятельности отдельных государственных учреждений и эффективности расходования государственных средств.

Современная технологическая революция создала беспрецедентную возможность доступа к информации - через Интернет. Достаточно низкая стоимость публикации информации в Интернете сделала возможным максимальное увеличение прозрачности всех процессов, происходящих в государственной администрации и, в то же время, обеспечила доступ широких слоёв населения к этой информации. С точки зрения дальнейшего развития Словацкой экономики не воспользоваться такой возможностью было бы непростительно.

Тем не менее, если есть руководитель, желающий искоренить коррупцию, такой как В.Г. Казанцев (и не сочтите это за подхалимаж) то есть движение. Говоря о роли личности, необходимо говорить и о роли команды. Проблема же на Юге России состоит в том, что отсутствуют команды, желающие вместе со своим руководителем бороться с организованной преступностью, к которой относится коррупция.

Тем не менее, наличие институтов гражданского общества способно стать опорой для реформаторов. Теоретически этот аспект борьбы с коррупцией на сегодняшний день не разработан. Я же по поручению некоммерческих организаций, входящих в движение «Журналисты за гражданское общество» и оргкомитета «Гражданского форума» в Южном федеральном округе хочу предложить технологию контроля структур гражданского общества за реализацией федеральных целевых программ.

Сейчас в ЮФО начинает реализовываться федеральная целевая программа «Юг России». Действительно, коррумпированным чиновникам опасна свобода слова и печати, которая может сделать их действия достоянием общественности.

Так есть ли какой-либо метод преодоления этого явления, или ситуация действительно безнадежная? Конечно, наивно было бы полагать, что коррупцию и различные виды злоупотреблений служебными положениями можно искоренить вообще. Но широкая постановка этой проблемы, ее постоянное обсуждение, внедрение в массовое сознание того, что это социальное зло подрывает основы существования общества, может серьезно повлиять на создание обстановки нетерпимости в обществе.

Мировой опыт борьбы с этим распространенным социальным злом свидетельствует, что, по мере того, как этот жизненно важный вопрос приковывает к себе во всем мире все большее внимание, наблюдаются существенные прорывы в борьбе с ним - от принятия антикоррупционного кодекса в Латинской Америке до широкого распространения практики включения в государственные контракты положений о недопустимости взяточничества.

Роль неправительственных организаций в вопросах борьбы с коррупцией может быть очень весома. Приведу пример близкой нам географически и в культурном отношении Болгарии. После того, как ряд болгарских неправительственных организаций совместно с независимыми средствами массовой информации стал инициатором публичных дебатов по проблемам коррупции, антикоррупция стала для этих организаций постоянной сферой их интересов и деятельности.

В Болгарии, как и на Юге России структуры гражданского общества все больше утверждают свою общественную роль в предупреждении коррупции, которая превращается в подлинное поприще их деятельности. В этом отношении необходимо упомянуть большую работу проводимую “Центром прикладных исследований интеллектуальной собственности” – инициатора нашей конференции. О результатах усилий третьего сектора и гражданского общества в целом, направленных на ограничение коррупционной практики, можно судить по расширяющейся общественной поддержке осуществления независимого гражданского контроля за публичной властью, а также по постепенному преодолению откровенного негативизма в отношении гражданских инициатив по достижению прозрачности в действиях публичной власти. Бесспорный антикоррупционный эффект был достигнут в результате улучшения взаимодействия между неправительственными организациями, СМИ и гражданским обществом в целом, что способствует также преодолению отчуждения между отдельными общественными секторами.

Третий сектор значительно активнее, чем раньше, включился в дебаты и экспертизу при разработке законопроектов, связанных с темой о предупреждении коррупции. Следует отметить, что, несмотря на свою роль инициатора и авангарда в борьбе с коррупцией, сам третий сектор не имеет иммунитета против этого явления. В истекшем году некоторые неправительственные организации стали объектом антикоррупционной критики. В связи с проблемами, возникшими в рамках этого сектора, тема коррупции получила более широкое толкование. Критическому анализу были подвергнуты такие родственные коррупции явления, как отмывание денег, симбиоз государства и неправительственных организаций, отсутствие прозрачности в вопросе о происхождении средств, полученных по линии благотворительности и т.д. Сами дебаты на тему о коррупции в рамках третьего сектора позволяют сконцентрировать усилия на обеспечении большей прозрачности в рамках неправительственных организаций.

Опыт показал, что нужно поощрять участие других публичных институтов и гражданского общества в механизмах международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией. Этот вывод обусловлен следующими причинами:

В целях достижения желанного инвестиционного и общеполитического доверия к стране усвоение лучших приемов международной практики в борьбе с коррупцией следует воспринимать как долгосрочное усилие. Это возможно только при широкой институциональной и общественной поддержке соответствующих мер.

Как я уже говорил, эффективная борьба с коррупцией неразрывно связана с активным участием в ней неправительственных организаций, независимых объединений и средств массовой информации. Их основные задачи включают:

• контроль за процессами коррупции,
  
• участие в предоставлении обществу информации по борьбе с коррупцией,
  
• участие в проведении и подготовке анализа и независимых экспертных оценок, а также
  
• поддержка позитивных шагов в борьбе с коррупцией.
  

Образовательные процессы являются неотъемлемым компонентом деятельности независимых организаций по предупреждению коррупции и по борьбе с ее проявлениями. Образовательные процессы должны концентрироваться на нескольких основных направлениях:

• подготовка методических материалов для средних школ, с использованием их при изучении предмета, который кроме прочего, будет учить борьбе с коррупцией,
  
• соревнование среди учеников средних школ по написанию лучшего сочинения по примеру Словакии на тему "Прозрачность, Мораль и Этика глазами молодежи - ваши представления и предложения" и последующее опубликование результатов этого соревнования,
  
• соревнование на составление лучшего плаката на антикоррупционную тематику и публикация результатов конкурса,
  
• подготовка университетского курса "Этика, Мораль и Борьба с Коррупцией", с использованием активных дидактических методов,
  
• создание по примеру Словакии нескольких групп, занимающихся проблемами этики, морали и/или борьбой с коррупцией:
  
• "искусство" - группа, занимающаяся составлением сказок, постановок для детей дошкольного возраста и детей младшего школьного возраста, соревнования по рисованию на заданную тему;
  
• "средства массовой информации" - группа журналистов, специализирующихся на борьбе с коррупцией, оказывающих влияние на эту борьбу, а также информирующих граждан об этой борьбе с помощью средств массовой информации; готовящих образовательные блоки на местных ТВ и радиостанциях под такими названиями, как, например: "Коррупция - её сущность, истоки и последствия" (в Ростове-на-Дону такой опыт уже накоплен радиостанцией «Радио Ростова»);
  
• "наука" - группа, ориентированная на анализ сфер деятельности, в которых риск возникновения коррупции особенно высок, и на разработку мер по уничтожению или уменьшению коррупции;
  
• "предпринимательство" - целью этой группы должны быть формирование благоприятной среды для ведения бизнеса, анализа этических проблем, внедрения механизмов самоочищения и презентация предложений по борьбе с коррупцией, а также создание прозрачных деловых отношений;
  
• "духовенство". Эта группа будет ориентирована на совместную работу с представителями церкви и способствовать распространению идей этики и морали;
  
• "политика" - группа, ориентированная на депутатов различных уровней, представителей политических партий и на кооперацию в областях финансирования политических партий, конфликтов интересов, депутатской неприкосновенности членов выборных органов власти в области принципов подачи деклараций о доходах и т. д.
  

Создание антикоррупционной среды также включает в себя организацию учебных курсов, специально предназначенных для групп населения, особо подверженных коррупции, то есть особенно для государственных чиновников. Основной акцент обучающей программы будет сделан на информации об этическом кодексе государственных чиновников.

Роль некоммерческих организаций на Юге России не должны ограничиваться только выявлением коррупционной практики - их задача состоит и в том, чтобы содействовать представителям органов власти искоренении подобной практики, в формировании у населения негативного отношения к коррупционным проявлениям. Таким образом, независимые организации смогут принять активное участи в антикоррупционной деятельности путём вовлечения в создание среды, свободной от коррупции, для жизни и работы граждан.


Рязанов В.Г.

кандидат социологических наук,

Владикавказ


О региональной специфике в области свободы слова


Причины, препятствующие борьбе журналиста с негативными явлениями в сфере государственной власти, можно определить по отношению к нему как внешние и внутренние. Внешние – это три фактора: противодействие власти, противодействие традиционной культуры, противодействие криминала и коррумпированной части власть имущих свободе слова.

Противодействие властей – вполне нормальное явление, неотъемлемо присущее любой власти, т.е. бюрократии. Противодействие основано, прежде всего, на умолчании всей истины. Эту проблему хорошо иллюстрирует «Карта Гласности» Фонда защиты Гласности. В результате, журналист лишается самой фактологической базы, необходимой для глубокого анализа проблем. Он вынужден «заглядывать в рот» интервьюируемым чиновникам, рапортующим об «успехах», не способен (даже если бы хотел) аргументировано возражать им, акцентировать внимание на узких местах. Второе – это негласная цензура администрации, осуществляемая методом «телефонного права».

Второй – этнический фактор выглядит так. Небольшие численность этноса и размеры территории определяют тесное знакомство, родство представителей не только осетинских фамилий. Поэтому любая критика задевает кого-то из родственников, знакомых, друзей и осуждается общественным мнением “оскорбленных” фамилий (представьте, если это фамилия, к которой принадлежит высокопоставленный чиновник!).

Формы давления криминала и коррупционеров общеизвестны.

К внутренним причинам следует отнести профессиональную деградацию СМИ в целом и составляющих их журналистов в отдельности в условиях отсутствия возможности обращаться к реальным, сложным проблемам. В свою очередь, отсутствие этой проблематики в портфеле издательств вызвано внешними причинами. Ведь руководители СМИ зависимы или легко уязвимы, естественно, что политику издания, канала они определяют с оглядкой на администрацию, родственников и криминал.

Журналист оказывается в плену не только давления власти, угрозы со стороны криминала, внутренних этнических императивов, но и прессинга начальства. Как известно, самый страшный цензор тот, который сидит внутри каждого из нас: журналисты бьют себя по рукам. Как и остальные рядовые члены общества, они испытывают аномию, чувство незащищенности, апатию и, как следствие, профессионально деградируют.

Вот и получается, что провинциальные СМИ так и остались на “застойных” позициях критики “отдельных недостатков” (теперь уже ввиду “объективных трудностей” реформирования) на “благоприятном” фоне “остановки падения” и “роста” производства на 0,?%… Другими словами, сегодня можно критиковать “систему”, но не конкретные личности, а роль СМИ в целом можно определить как пассивно-отражающую.

Развитие свободы слова в негосударственных СМИ “подтягивало” бы к более высоким стандартам и государственные. Однако негосударственные СМИ также не хотят “портить отношения” с сильными мира сего и удовлетворяют лишь непритязательные потребности населения, в первую очередь, молодежи. Интересы же последней все больше фокусируются на суррогате массовой культуры.

Разумеется, данная проблема характерна не только для Осетии, но региональных СМИ в целом, и ситуация со свободой слова в центре и на местах в корне отлична. Перестроечный идеализм закончился покупкой центральных альтернативных СМИ олигархами и картелями. Мотивы противостояния власти и сил, стоящих за альтернативными СМИ, и вторых между собой сменились с идеологических на борьбу за перераспределение власти и ресурсов. В этих отношениях “общественному мнению” отводится роль народной дубины, а перетягивание его на свою сторону достигается за счет создания видимости борьбы за интересы народа. (Конечно, и в этих условиях альтернативность СМИ приносит кое-какую пользу широким слоям: паны (“паханы”) дерутся и нет-нет “сдадут” друг друга в своих махинациях, где-то партийные интересы сработают, когда-то и интеллигентская совесть прорвется на страницы...)

Если же перейти со столичного на провинциальный уровень, то оказывается, что здесь нет крупных политических партий, экономических империй, способных финансировать альтернативные СМИ. А зачаточная информационная инфраструктура, экспорт и импорт информации полностью контролируются местным аппаратом. Взывать же к совести журналистов бессмысленно, да и жестоко, ибо мы хорошо знаем, что значит воевать с “системой”. Как тут не вспомнить еще одну акцию ФЗГ – Мортиролог (помянем всех погибших журналистов)! Тот же, кто пытается распространять “дацзыбао” против власти, даже не рискует назваться и выглядит как "анонимщик, доносчик, подтишочник" и т.п.

Все перечисленное ведет к тому, что СМИ не отражают коренные интересы народа, а, стало быть, не пользуются вниманием, доверием и неэффективны как проводник некой политики в принципе. В большей или меньшей степени это характерно и для государственных (в том числе принадлежащих местному самоуправлению), и негосударственных СМИ.

Таким образом, сама пресса нуждается в утверждении в ее среде общепризнанных социальных ценностей, формировании четкой и активной позиции по установлению гражданского общества. Главным сдерживающим моментом здесь является не только отсутствие на деле гарантий защиты свободы слова со стороны государства, но и реальной общественной поддержки или, по крайней мере, собратьев по перу.

Пока действительной альтернативой подконтрольным СМИ является Интернет. И одним из возможных вариантов выхода из ситуации может стать инициатива Президента РФ о создании ведомственных сайтов. Размещение на них социально-экономической статистики федеральных и региональных ведомств (боюсь, это не одно и то же), действительно, может вывести на чистую воду региональные «достижения». Жаль, что пока эта инициатива распространяется только на центральные (?) ведомства.