Международная научно-практическая конференция
| Вид материала | Документы |
- Международная научно-практическая конференция посвященная, 48.65kb.
- Ii международная научно-практическая конференция, 407.62kb.
- Международная научно-практическая конференция «психолого-педагогическое сопровождение, 39.28kb.
- Международная научно-практическая конференция 18-20 октября 2006, 66.74kb.
- Проект резолюции Международная научно-практическая конференция «Музеи в северном измерении», 106.62kb.
- Vii международная научно-практическая конференция, 91.33kb.
- Пресс-релиз международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию подписания, 32.89kb.
- Международная научно-практическая конференция Инновации в медицине, 98.76kb.
- Xi международная научно-практическая конференция «Нанотехнологии в промышленности», 15.37kb.
- Ii международная научно-практическая конференция «Экономические науки в России, 18.54kb.
| WESTMINSTER FOUNDATION FOR DEMOCRACY (Великобритания) |  | ЦЕНТР ПРИКЛАДНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (Россия) |
Институт по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при
Ростовском государственном университете
Международная научно-практическая
конференция
«Борьба с коррупцией на Юге России
как системная проблема.
Препятствия и стратегии»
(Ростов-на-Дону, 6-7 сентября 2001 года)
Ростов-на-Дону
2001
СОДЕРЖАНИЕ
Казанцев В.Г. Некоторые вопросы противодействия коррупции
в Южном федеральном округе с. 5
Попов А.В. Система и системность в предупреждении коррупционных преступлений с. 14
Жданов Ю.А. Исторические формы коррупции с. 21
Зинченко Г.П. Социальный механизм коррупции с. 23
Зайналабидов А.С. Коррупция в современном российском обществе: системный анализ с. 27
Горный М.Б. Коррупция в России. Общественное участие в процессах предупреждения коррупции с. 35
Гребенюк В.Д. Роль структур местного самоуправления, в профилактике коррупционных проявлений на Юге России с. 41
Караджов В. Сравнительный юридический анализ болгарского Закона об открытости информации о собственности лиц, занимающих ответственные государственные посты с. 46
Власюк К.Г. Коррупция, как противоправная адаптация государственного управления к отсутствию действенных нормативно-правовых рамок регулирования и необходимого ресурсного обеспечения с. 55
Меснер Андолшек Д. Роль СМИ в предотвращении коррупции в странах на переходном этапе (Опыт Словении) с. 57
Бондаренко С.В. Организация виртуальных сообществ беженцев, как способ борьбы с коррупцией в сфере распределения гуманитарной помощи с. 66
Белокрылова О.С., Горшкова А.Ю. Конкурсная система государственных закупок на Юге России и ее роль в борьбе с коррупцией с. 70
Баранов П.П. К вопросу о законодательном определении коррупции с. 93
Натаров В.А. К вопросу об использовании информационных технологий в борьбе с коррупцией на Юге России с. 97
Вольчик В.В. Создание новых институтов по борьбе с коррупцией в сфере госзакупок с. 99
Бочкарев Г.А. Роль структур гражданского общества в борьбе с коррупцией на Юге России с. 108
Рязанов В.Г. О региональной специфике в области свободы слова с. 114
Корытцев М. А. Проблемы законодательного обеспечения сферы государственных закупок с. 117
Гуцелюк Е.Ф. Роль системы подготовки специалистов по государственным закупкам в повышении эффективности использования бюджетных средств
с. 123
Болюченко В.Е. Таможенный брокер – как элемент борьбы
с коррупцией в таможенных органах Южного федерального округа с. 131
Маринов М.Б. Микросоциальные аспекты коррупции с. 137
Агафонова М.Ю. Теневая экономика в системе коррупционных связей с. 139
Просандеева H. В. Проблема коррупции: этический аспект с. 143
Скиба А.Н. Коррупция как явление, сопровождающее государственное вмешательство в конкурентный механизм распределения благ с. 146
Бондаренко С.В. Возможности технологий «электронного правительства» в вопросах противодействия коррупции на Юге России с. 149
Хавжокова И.Н. Проблемы формирования гражданского общества в России и борьба с коррупцией с. 153
Котляров И.В. Некоторые аспекты антикоррупционной
деятельности на Юге России с. 155
Выводы и рекомендации по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней международной научно-практической конференции «Борьба с коррупцией на Юге России как системная проблема. Препятствия и стратегии»
Казанцев В.Г.
Полномочный представитель
Президента Российской Федерации
в Южном федеральном округе,
кандидат социологических наук.
Некоторые вопросы противодействия коррупции
в Южном федеральном округе
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного определения. Коррупция рассматривается как умышленное незаконное использование лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, своего статуса или вытекающих из него возможностей в корыстных целях.
Существует и более широкое понимание коррупции как процесса, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения. Н.Макиавелли определял коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах.
В рамках данного выступления речь пойдет преимущественно о "государственной" коррупции, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе или выполняющее некоторые властные полномочия в результате делегирования ему власти от избирателей или каким-либо иным образом. Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п.
Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях.
Коррупция – интернациональная проблема. Она свойственна всем странам, независимо от политического устройства и уровня экономического развития. Дело лишь в масштабах. Зарубежные и международные исследовательские центры ставят Россию в число стран с очень высоким уровнем коррупции.
По мнению некоторых зарубежных исследователей [1], коррупция в России создала особую среду, где большинство преступников могут действовать открыто и безнаказанно. Главная опасность, по его мнению, заключается в том, что вся Россия уже давно стала этаким «домом отдыха» для криминала, откуда он может распространять свою власть по всему свету.
С этим мнением можно соглашаться или не соглашаться. Коррупция в настоящее время как явление общественной жизни характерно для большинства стран, независимо от их общественно политического устройства. Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Россия не является исключением. Более 60 % респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70 % согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу коррумпированных государств.
Сравнивая сегодняшнюю Россию и развитые индустриальные страны, обладающие многовековыми демократическими традициями, мы должны учитывать, что пытаемся сопоставлять социальные организмы, находящиеся на разных стадиях развития демократии и рыночных институтов. Нелишне вспомнить, что традиция последовательного (и далеко не всегда успешного) ограничения коррупции насчитывает в "западных демократиях" каких-то 20-30 лет, в то время как период демократического развития этих стран на порядок превышает эти сроки.
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика – следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает сейчас не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе – негативным.
Поэтому нам представляется правильной позиция тех исследователей проблемы, которые не разделяют распространенного убеждения, что Россия относится к числу стран, исторически и культурно обреченных на масштабную коррупцию.
Анализируя положение в стране в своем Послании Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства), Президент России В.В. Путин среди факторов, способствующих коррупции отметил:
- несовершенство законодательства, как материального, так и процессуального, его противоречивость, отсутствие надлежащей систематизации, громоздкое и противоречащее федеральным законам ведомственное нормотворчество;
- низкое качество, перегруженность и нелогичность муниципального законодательства;
- излишнее административное вмешательство в дела предприятий;
- волокиту и произвол в правоприменительной практике;
- сложившаяся система работы органов государственной власти; тормозящая, и даже останавливающая прогрессивные преобразования;
- неэффективную деятельность правоохранительных органов и судебной системы.
Именно эти факторы, по мнению Президента России, создают питательную среду для коррупции, позволяют чиновникам «давить» бизнес, подрывают доверие народа к власти. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества и государства.
Причины и условия, определяющие существование коррупции в России, характерны и для Южного федерального округа.
Общие количественные показатели коррупционной преступности в Южном федеральном округе за 1999-2000 год не полно раскрывают её качественное состояние в разрезе региона. Распространенность и динамика уголовно–правовых проявлений коррупции в конкретных регионах округа различны. Общее количество зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в Астраханской , Волгоградской, Ростовской областях, Краснодарском и Ставропольском краях составило – 932 факта в 1999 году, и 1009 фактов в 2000 году. На порядок ниже выглядят показатели в иных регионах, входящих в Южный федеральный округ
За два года в Республике Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская республика зарегистрировано всего 319 фактов. В этих регионах ежегодно регистрируется примерно одинаковое количество преступлений, коррупционной направленности.
Невысокое общее число зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в наиболее благополучных по этому показателю регионах, нельзя представлять однозначно позитивными. По мнению исследователей уголовно-правовые проявления коррупции в этих регионах, а как нам представляется и в целом по Южному федеральному округу, обладают высокой степенью латентности [2].
В 1 полугодии 2001 года правоохранительными органами округа выявлено 2105 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (-1,2% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года), в том числе взяточничества- 830 фактов (+3,6). Темпы прироста этих преступлений в среднем по России составили 12,3%. Более активно вели борьбу со взяточничеством правоохранительные органы Краснодарского края (233 факта), Ставропольского края (127 фактов), Волгоградской области (114 фактов), Ростовской области (178 фактов).
Значительно слабее выглядят показатели этой работы в Астраханской области (36) Республике Адыгея (22), Республике Дагестан (29), Республике Ингушетия (2) Кабардино-Балкарской Республике (9), Республика Калмыкия (16), Карачаево-Черкесской Республике (16), Республика Северная Осетия-Алания (13), Чеченская республика (35).
Однако, судить о распространённости такого явления как коррупция только по результатам деятельности правоохранительных органов, нельзя. Нужны серьёзные профессиональные социологические и криминологические исследования.
Как отмечают эксперты, отсутствие реальной эффективной борьбы с условиями, порождающими коррупцию и ее конкретными проявлениями, приводит к ее распространению, как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский, невосполнимый ущерб, оцениваемый для России ежегодной суммой от 10 до 20 миллиардов долларов. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся политическая стабильность страны. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.
По мнению тех же специалистов, хорошо организованное противодействие коррупции является кроме всего прочего, делом «рентабельным» для общества и государства, так как сохраняет для казны миллиарды долларов.
Активизация только правоохранительных мер в борьбе с коррупцией, как правило, не приносит полного успеха. Меры противодействия коррупции должны быть комплексными и реализовываться во взаимодействии государственных структур и представителей гражданского общества.
Президент Российской Федерации В.В. Путин определил следующие основные политические направления противодействия коррупциогенным явлениям в нашей общественной жизни:
1. Целенаправленная, научно обоснованная работа по совершенствованию законодательства, его систематизации, учитывающая новые экономические реалии, сохраняющая традиционные отрасли права, опасно размытые в последнее время. Устранение декларативности, дублирования и противоречивости норм действующих законов.
2. Наведения порядка в ведомственном нормотворчестве вплоть до полной отмены ведомственных инструкций, тормозящих развитие предпринимательства, если в данной области уже приняты федеральные законы прямого действия.
3. Проведение судебной реформы, включающей в себя совершенствования законодательства о статусе судей, принятия уголовно-процессуального, гражданско-процессуального кодексов, а также совершенствование арбитражно-процессуального законодательства.
4. Совершенствования законодательства о механизме исполнения судебных решений.
5. Принятие пакета законов по дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в дела предприятий. Сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, уменьшения государственного вмешательства в процессы сертификации продукции, выдачу разрешений, регистрацию, аккредитацию.
6. Принятие новой редакции Таможенного кодекса. Приведение таможенного законодательства в соответствие с международными нормами.
7. Устранение неработающих запретов в валютном законодательстве, приведение его в соответствие с экономическими реалиями времени.
8. Разработка и принятие законов, усиливающих гарантии обеспечения права всех собственников.
9. Ускорение законотворческих работ по подготовке и принятию нового закона о приватизации.
10. Принятие Земельного Кодекса, устраняющего пробелы в регулировании земельных отношений.
11. Принятие пакета законов, обеспечивающих продолжение налоговой реформы.
12. Подготовка и принятие нормативно правовой базы обеспечивающей административную реформу. Основное направление - чёткое определение и разграничение функций органов государственной власти.
13. Наведение порядка в муниципальном законодательстве.
14. Повышение эффективности работы правоохранительных органов, в том числе прокуратуры.
Основные меры по реализации выше названных направлений по борьбе с коррупцией в Южном федеральном округе представляются следующими.
1. Информационно – аналитическая деятельность. Для разработки научно обоснованных программ противодействия коррупции определения стратегии и тактических мер по конкретным направлениям борьбы необходимо информационно- аналитическое обеспечение.
Необходимо создать банк данных, в котором накапливать сведения о существующем мировом опыте противодействия коррупции, международно-правовых документах, принятых по данной проблеме, модельных проектах антикоррупционных программ, законов, а также материалов исследований проблемы и другие данные, которые могут оказаться полезными в разработке мер по борьбе с этим явлением. Тщательный обзор и анализ всех соответствующих документов и рекомендаций, отражающих мировую практику, следует рассматривать в качестве части подготовительной работы по разработке мер противодействия коррупции.
Важным, на наш взгляд, представляется проведение специальных исследований различных аспектов проблемы в Южном федеральном округе.
В связи с этим необходимо создать на территории Южного федерального округа координационную систему согласования и взаимодействие в проведении исследований по антикоррупционной тематике различными научными государственными и негосударственными учреждениями, а также творческое сотрудничество в исследованиях проблем борьбы с коррупцией на Юге России и приграничных иностранных государствах, которые осуществляются международными организациями, зарубежными исследовательскими центрами или при их поддержке.
Необходимо изучать и определять по каждому направлению государственного и муниципального управления служебные действия операции, решения, в случае осуществления которых возможно совершение коррупционных действий. При этом важно определить условия и процедуры, которые исключали бы такие факты. Вносить предложения о подробном регламентировании оснований и процедуры принятия распорядительно-разрешительных управленческих решений и правоприменительных актов.
2. Совершенствование законодательства. В округе сосредоточен мощный потенциал научных и практических работников, который должен принимать активное участие в обсуждении и разработке предложений по проектам федеральных законов. Это относится ко всем направлениям правовой реформы, о которых говорилось выше.
Известные ученые криминологи отмечают, что назрела необходимость создания криминологических подразделений в аппаратах Полномочных представителей Президента Российской Федерации для организации криминологических исследований и научно обоснованной, криминологически грамотной организации борьбы с преступностью в регионе [3].
В настоящее время завершается создание в федеральных округах окружных структур федеральных правоохранительных и других органов, обеспечивающих противодействие преступности и отправление правосудия. Поэтому, нам представляется, что более целесообразно создание межведомственного криминологического подразделения на базе Управления Генеральной прокуратуры или Главного управления МВД России в Южном федеральном округе. К проведению исследований по актуальным проблемам необходимо привлекать специалистов общественных исследовательских центров.
Как отмечалось выше, Президентом России поставлена задача на проведение административной реформы. Пакет законов по административной реформе должен предусматривать блок норм антикоррупционного характера. Для этого необходимо при обсуждении проектов законодательных актов проводить их антикоррупционную экспертизу.
В этой связи, хочу высказаться в поддержку идеи о принятии Федерального закона, «О криминологической экспертизе». Этот вопрос уже давно поднимается учеными-криминологами. В рамках общей криминологической экспертизы нормативно правовых актов, Федеральным законом необходимо предусмотреть исследование проектов законов с целью устранения условий, которые могут способствовать возникновению коррупции.
Нужно разработать научные методики антикоррупционной криминологической экспертизы проектов нормативно-правовых актов, управленческих решений, коммерческих, кредитных и других хозяйственных соглашений.
Постоянно действующая экспертиза законодательства на антикоррупционность – назревшая необходимость.
Наряду с активным участием в обсуждении пакетов проектов федеральных законов, необходима активная работа по ревизии законодательства субъектов федерации, входящих в Южный федеральный округ, и нормативно-правовых актов муниципальных образований, особенно на опасных, с точки зрения возникновения коррупции, направлениях.. В рамках данного выступления остановлюсь только на одном из них.
Конкурсная система государственных закупок (заказов) является одним из важнейших элементов рыночной экономики, позволяющих не только достичь экономии государственных расходов, но и снизить уровень коррупции в органах государственной власти благодаря повышению прозрачности расходования бюджетных средств. Необходимым условием построения цивилизованной системы государственных закупок (заказов) служит четкая и упорядоченная законодательная база. Однако, в настоящее время данная сфера отношений государственных и муниципальных образований с субъектами экономической деятельности урегулирована недостаточно четко, особенно на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.
В сентябре 2000 г. – марте 2001 г. было проведено социологическое исследование регионального рынка государственных закупок, некоторые результаты которого были опубликованы в информационно-аналитическом бюллетене «Торги и конкурсы» № 11 (14) от 18 июля 2001 года.
В вопросе о применимости действующего законодательства по закупкам 17 % заказчиков считают действующее законодательство по закупкам вообще неприменимым, а более 60 % - уверены, что его нужно срочно корректировать. К тому же, несовершенство законодательной базы заказчики считают одним из основных препятствий к установлению эффективной конкурсной системы. Среди самых распространенных пожеланий к изменению законодательства – унификация законодательных актов и изъятие нечетких формулировок законодательных норм.
В плане преодоления этой проблемы представляется интересной и полезной инициатива группы специалистов Фонда «Содействие- XXI век», которые, основываясь на трехлетнем опыте подготовки специалистов по государственным закупкам и практическом опыте организации конкурсов для государственных и муниципальных заказчиков, разработали проект модельного закона, регулирующего эту сферу в нашем регионе.
Президент Российской федерации В.В. Путин требует добиваться прозрачности в регулировании отношений между государством и предпринимателями.
Как нам представляется, проект модельного закона, после его комплексной правовой экспертизы может быть рекомендован, в качестве основы для корректировки законодательства субъектов федерации и муниципальных образований по вопросам закупок. Это особенно важно в связи с подготовкой к реализации принятой правительством России Федеральной целевой программы социально-экономического развития «Юг России» до 2006 года.
3. Повышение эффективности правоохранительной деятельности. Существует потребность в корректировке задач и полномочий федеральных правоохранительных органов по линии борьбы с коррупцией. Поскольку в настоящее время, на наш взгляд, они сформулированы недостаточно чётко.
Необходимо разрабатывать научно обоснованные методики выявления и расследования уголовно-наказуемых проявлений коррупции, повышать уровень технического обеспечения правоохранительных органов, внедрять современные информационные технологии.
Важное значение имеет борьба с коррумпированностью внутри правоохранительной системы.
Практически все основные правоохранительные ведомства имеют службы собственной безопасности, однако результативность их работы пока невелика. Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Поэтому необходимо разрабатывать внутриведомственные антикоррупционные программы, заниматься профилактикой и предупреждением должностного предательства.
Необходимо включить специальный учебный курс, касающейся антикоррупционной деятельности в программу юридических вузов, ведомственных учебных заведений правоохранительных органов, Академий государственной службы. Будущие чиновники со студенческой скамьи должны знать, что существуют эффективные меры борьбы с этим злом.
4. Средства массовой информации. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать важность и необходимость разработки и осуществления антикоррупционной программы, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали.
В заключении хочется отметить, что успешная стратегия в противодействии коррупции должна включать совместные действия многих заинтересованных сторон: от структур государства до структур гражданского общества. Без поддержки институтов гражданского общества не имеет даже смысла говорить о борьбе с коррупцией. С этой целью необходимо на регулярной основе организовывать встречи политиков, журналистов, бизнесменов, специалистов криминологов, независимых исследователей с целью выявления и вынесения на суд общественности первопричин коррупции и мер борьбы с ней.
Литература
- Ф.Вильямс. Российская организованная преступность: новая угроза? –М.: «КРОН-ПРЕСС», 2000. С.44-45.
- А.И.Долгова, О.А. Евланова, В.В. Астанин. Региональные различия преступности и преступность в Южном федеральном округе. Проблемы борьбы с криминальным рынком, экономической и организованной преступностью. Материалы конференции. –М., 2001. C.83-84.
- А.И.Долгова. Преступность, ее виды и организованная преступность. Проблемы борьбы с криминальным рынком, экономической и организованной преступностью. Материалы конференции. –М., 2001, C.8.
Попов А.В.
кандидат социологических наук,
Председатель Законодательного собрания
Ростовской области