Международная научно-практическая конференция

Вид материала

Содержание

доктор экономических наук, профессор, Председатель Фонда инноваций и экономических технологий
Конкурсная система государственных закупок на Юге России и ее роль в борьбе с коррупцией
Типичные ошибки и нарушения, допускаемые заказчиком при проведении и организации закупок на конкурсной основе
Типичные нарушения
II. Разработка технических требований (спецификации закупаемой продукции)
III. Разработка квалификационных требований
IX. Присуждение контрактов
XI. Заключение контракта

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ... 13

доктор экономических наук,

профессор,

Председатель Фонда инноваций и

экономических технологий

«Содействие- XXI век»,

Горшкова А.Ю.

эксперт-консультант

Конкурсная система государственных закупок на Юге России и ее роль в борьбе с коррупцией

Переходный период российской экономики обусловливает преобразование механизмов перераспределения государственных средств из административных в экономические. Рыночные механизмы перераспределения бюджетных средств основываются на принятой во всех экономически развитых странах системе конкурсного размещения государственного и муниципального заказа. Причем, повсеместный переход на такую систему и приведение ее в соответствие с мировой практикой должно пройти как можно быстрее. Эта система должна стимулировать развитие экономики региона, перераспределяя бюджетные средства в пользу конкурентоспособных предприятий, а также реформу исполнительной власти, благодаря большей открытости процедур государственных закупок.

Россия находится в настоящее время в таких условиях, когда возникает острая необходимость в государственном воздействии на процесс обеспечения конкурентоспособности предприятий и отраслей национальной экономики. Здесь принципиально важно, чтобы государство играло роль активного экономического агента, перераспределяя бюджетные средства путем определения приоритетных направлений для приложения государственных бюджетных ресурсов. Эта задача может быть решена посредством создания стройной системы государственных закупок, основанной на конкурсных торгах. Эта система позволяет избавиться от многолетних неэффективных связей поставщиков и заказчиков, которые основаны на личных отношениях директоров предприятий и руководителей государственных учреждений, и не могут поэтому обеспечить конкурентную среду в борьбе за государственный заказ.

Реализация этой системы обеспечивает повышение эффективности расходования бюджетных средств, и, следовательно, их экономию. Сэкономленные от проведения конкурсных торгов средства могут быть направлены на социально-экономические развитие России в целом и Южного округа в частности, как-то: увеличение льготных выплат, социальные программы, поддержку социально незащищённых слоев населения Юга России.

В России конкурсная система государственных закупок начала формироваться с 1997 года после выхода Указа Президента РФ, устанавливающего обязательность конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд. Основные цели, которые преследовались при принятии этого нормативного акта, - «предотвращение коррупции и сокращение бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Причиной, определяющей введение конкурсного механизма распределения бюджетных средств в России, послужил тот факт, что конкурсная система является единственным в мировой практике инструментом борьбы с коррупцией и повышения эффективности госзакупок. Однако это достижимо только при соблюдении всех правил и процедур проведения конкурсных торгов. В случае же формального подхода к проведению конкурсов, как это часто встречается в российской практике, введение конкурсных торгов приносит даже отрицательный эффект.

Международная и российская практика показывает, что закупки для государственных нужд - главный источник коррупции. Поэтому можно смело утверждать, что отрицательное влияние коррупции на конкурсные торги – это международная проблема. Это обстоятельство объясняется статусом государственного чиновника, в соответствии с которым ему доверено право принимать решения о путях расходования бюджетных средств, и вследствие этого, высокой выгодой для него участия в этом процессе (причем, в отличие от государства, чиновник получит выгоду при любых условиях). Выгода эта заключается в возможности перераспределить часть этих средств в свою пользу.

Можно представить три модели поведения чиновников, принимающих решения, приводящих к коррупции:

все процедуры осуществления закупок строго регламентированы и формализованы законодательством, но чиновник их нарушает;
законодательство по закупкам существует, но оно состоит из взаимно противоречащих нормативных актов; содержит нечеткие формулировки и большие пробелы в процедурных вопросах, вследствие чего допускает двойные толкования. Такая ситуация предоставляет большую свободу для коррупционных действий чиновника.
не существует нормативно-законодательной базы по закупкам, поэтому чиновник имеет право сам разрабатывать процедуры и правила закупок, основываясь на своем личном корыстном интересе.

Очевидно, что для России более типична вторая ситуация, когда одной из основных предпосылок для развития коррупции выступает несовершенное законодательство.

Невозможно найти страну, в которой отсутствовал бы факт коррупции в правительственных органах. Поэтому проблемам борьбы с этим пагубным явлением, проникшим в государственные структуры, было посвящено несколько международных форумов. Первая международная конференция по коррупции и экономическим преступлениям против государства состоялась в октябре 1983 г. в Вашингтоне. С тех пор на регулярной основе вопросы противостояния коррупции рассматривались неоднократно: Амстердам (1992 г.), Мехико (1993 г.), Пекин (1995 г.).

В мировой практике проблема коррупции в госзакупках решается с помощью формализованных методов принятия решений, ограничивающих свободу заказчика, либо (и) системой жесткого контроля за соблюдением процедуры проведения закупок. России для решения этой проблемы также необходимо идти в направлении правильного построения процедурного процесса государственных закупок.

В Швеции (одной из самых некоррумпированных стран в мире), например, принят специальный Закон о запрете несправедливых действий при государственных закупках, основное направление которого – препятствовать действиям заказчиков, искажающих конкуренцию в борьбе за государственный контракт. Кроме того, действует Закон о государственных закупках, четко описывающий все действия заказчика по проведению конкурсных торгов.

В Соединенных Штатах в целях борьбы с коррупцией федеральная контрактная система США применяет систему аудиторского контроля (так называемый процедурный аудит) на всех этапах закупочного (в особенности конкурсного) процесса. Процедурный аудит концентрирует в себе элементы системного, операционного, финансового и аудита на соответствие. Введение процедурного аудита обеспечивает независимый контроль за всеми процессами и документами, использующимися при проведении закупок. Очевидно, что подобная аудиторская проверка мобилизует государственные учреждения следовать законодательным нормам.

Опыт США является положительным примером борьбы с коррупцией. Еще в 1972 году Конгрессом США были приняты законы, запрещающие чиновникам извлекать личные выгоды из служебного положения при проведении закупок. Нормативно-законодательная база США насчитывает более 890 контролирующих законов и правил; тысячи чиновников заняты в организации закупок. Созданная система контроля за действиями чиновников во главе с Генеральным контролером США и Главной бухгалтерией США четко следит за соблюдением правил расходования бюджетных средств. Благодаря принятым вовремя мерам и созданной системе государственных закупок в США удалось практически полностью искоренить коррупцию. Однако многие специалисты в области государственных закупок отмечают излишнюю регламентацию системы госзакупок США, что препятствует проявлению инициативы чиновников в процессе принятия решений и достижению, посредством этого, максимальной эффективности от проведения конкурсных торгов.

Здесь можно привести противоположный пример Австралии, когда снижение коррупции было достигнуто с помощью внедрения совершенной системы контроля над чиновниками. Австралия является признанным мировым лидером по количеству и качеству проводимых конкурсных торгов, что достигается благодаря четкой и комплексной организации всех процедур проведения закупок. В этой стране вообще отсутствует законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок, а проведение конкурсов регламентируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти. При этом отдельные штаты и территории пользуются значительной автономией при проведении закупок, провозглашенной в рамках общей политики закупок правительством страны. Беспрекословное следование принципам государственных закупок достигается посредством установления персональной ответственности государственных чиновников за несоблюдение любого из этих принципов. Помимо этого, высокая эффективность государственных закупок достигается постоянным совершенствованием системы подготовки кадров для системы госзакупок, открытостью государственных структур и общественным контролем над ними, и самое главное - соблюдением высоких этических норм и следованием принципам престижности занятия государственными закупками.

Другим эффективным инструментом борьбы с коррупцией, который получает в последнее время широкое распространение во многих странах, является развитие системы закупок с использованием локальных сетей электронной связи (так называемые электронные торги). Электронные торги начинают использоваться даже в таких странах как Чили, где объявления о конкурсах и конкурсные заявки посылаются по Интернету, и Мексика, в которой создана специальная компьютерная сеть для проведения закупок.

Государственные закупки в ФРГ входят в сферу действия гражданского законодательства страны. Вопросы регулирования госзакупок, определяемые директивами ЕС, подпадают под действие государственного Закона о принципах бюджетного финансирования. В 1994 году в этот закон была введена независимая экспертиза проверки законности процедуры присуждения госконтрактов. Германия отличается также системой строгого государственного контроля в сфере госзакупок. В соответствии с требованиями, заказчик должен указать в конкурсной документации организацию, которая контролирует его деятельность. Проверка проведения закупок проводится в том случае, если имеются подозрения о злоупотреблениях заказчика или при обращении участника процедуры с просьбой о проверке.

В странах с развитой рыночной экономикой, где конкурентные методы расходования бюджетных средств уже давно стали привычным явлением, а общественность в целом доверяет правительству, законы и правовые акты очевидно должны отличаться простотой, давая государственным служащим возможность для принятия самостоятельных решений. Однако для стран с переходной экономикой на начальном этапе более приемлемо строгое следование детально разработанным законам и инструкциям, которые должны приучить четкому их выполнению и оставляют меньше места для произвольных решений. Такой подход позволит скорее достичь необходимого уровня компетентности в сфере государственных закупок и этики поведения государственных служащих, а главное – поможет уменьшить количество коррупционных явлений.

Жесткое законодательное регулирование вопросов распределения бюджетных средств подразумевает жесткий контроль за соблюдением этих требований, и наказание за их неисполнение. Слабость контроля и творческая выдумка коррумпированных чиновников может свести на нет любые позитивные замыслы законодателей.

По мнению многих специалистов, исследующих проблемы коррупции, уровень коррупции в современной России достиг угрожающих размеров. Подтверждает это мнение индекс противодействия коррупции (по данным Transparency International), в соответствии с которым Россия находится на 81 между Пакистаном и Танзанией. Эта проблема – одно из сильнейших препятствий на пути внедрения процедур конкурсного распределения бюджетных средств.

В развитых странах с коррупцией при организации государственных закупок научились бороться, принимая соответствующее законодательство и осуществляя жесткий контроль за действиями чиновников. В связи с этим, считается, что там основной объем коррупции переместился на муниципальный уровень. В России наблюдается похожая ситуация, но по другим причинам, связанным с отсутствием законодательства, регулирующего закупки за счет муниципальных бюджетов. Интересно заметить, что по этим же причинам наиболее действенные меры по сокращению уровня коррупции можно предпринять на муниципальном уровне.

Как известно, если высшие органы государственной власти не могут обеспечить порядок в каком-либо секторе государственного управления, то в регионах эти недостатки проявляются в удвоенном масштабе. Для выявления масштабов развития конкурсной системы государственных закупок в Ростовской области и ее воздействия на уровень коррупции в органах власти и эффективность распределения бюджетных средств в августе 2000 г. – марте 2001 г. Фондом «Содействие – XXI век» было проведено социологическое обследование регионального рынка государственных закупок. Было опрошено

160 заказчиков (21 % - федеральных, 20,4 % - региональных и 58,6 % -муниципальных) и 110 поставщиков-участников процедур закупок.

Необходимо отметить, что на чистоту результатов исследования повлиял большой процент недостоверных ответов, вызванный страхом или нежеланием респондентов правдиво отвечать на вопросы. Несмотря на то, что все анкеты были анонимными, на многие вопросы, связанные с коррупцией при распределении госзаказа, опрашиваемые либо не отвечали вообще, либо отмечали вариант ответа «как надо», а не так как это есть на самом деле. Поэтому получилось, что на практике сложились одни условия и отношения, а в анкетах отражены несколько другие, более смягченные.

По той же причине, как нам кажется, большой процент респондентов в «щекотливых» вопросах выбирали вариант «затрудняюсь ответить», что, несомненно, честнее, чем отвечать неправду.

Учитывая степень недостоверности ответов в анкетах, параллельно проводились анонимные интервью с членами и председателями конкурсных комиссий. Перед ними ставились идентичные вопросы, а вот ответы получались совершенно другие. Кроме того, было проведено несколько круглых столов по проблемам коррупции, где участники, не стесняясь, рассказывали о формах коррупции, возникших в процессе внедрения и развития конкурсной системы госзакупок.

В ходе проведенного нашей организацией социологического опроса многие из респондентов устно не скрывали, что конкурсная система государственных закупок в том состоянии, в котором она находится на сегодняшний день, в условиях нерегулярного и недостаточного финансирования, принимает некую «извращенную» российскую форму, когда победитель известен еще задолго до проведения конкурса. По мнению председателя конкурсной комиссии крупного государственного учреждения, конкурс является новым этапом коррупции. И это мнение не является единственным. Интервьюерам часто приходилось выслушивать подобные мнения о том, что конкурсная система в сегодняшнем виде, отнюдь не избавляет от коррумпированности государственных чиновников, ответственных за расходование бюджетных средств, а напротив, - приводит к еще большему развитию коррупции в новых формах. С точки зрения другого председателя конкурсной комиссии, конкурсная система усложняет получение государственного контракта, поэтому «ставки» взяток увеличиваются. А чего стоит процедура «отката», закрепившегося в практике проведения конкурсов, особенно на подрядные работы, более дорогостоящие.

Эти данные сильно расходятся с тем, как отвечали респонденты на вопрос о вознаграждении. На вопрос о том, были ли случаи его предложения, только 6 % заказчиков и 8 % поставщиков ответили положительно, но у последних наблюдался большой процент затруднившихся с ответом. Еще более интересно распределились ответы на вопрос о принятии вознаграждения: только 2 % заказчиков положительно ответили на этот вопрос, тогда как среди поставщиков этот ответ выбрали 42 % опрошенных. Вероятно, поставщики были менее закрыты в распространении такой информации.

Конечно, отсюда не стоит делать вывод, что конкурсная система порочна сама по себе и ее введение было напрасно. Авторы исследования полагают, что при условии введения четкого контроля за проведением конкурсов и других способов закупок (а на региональном уровне этот контроль достаточно условный), повышении квалификации специалистов контролирующих структур, введении независимой экспертизы при расходовании бюджетных средств, принятия четкого законодательства по закупкам, создания отделов по закупкам (или хотя бы введение в штатное расписание должности «специалист по закупкам») и, конечно, налаживании регулярного финансирования, разорвать это «гордиев узел» удастся.

Подтверждает этот факт мнение респондентов. На вопрос о том, необходимо ли было введение конкурсной системы большинство и государственных служащих, и участников конкурсов, отвечают положительно. Любопытно, что среди поставщиков отрицательный ответ дают более чем в 4 раза меньше опрашиваемых. Очевидно, что многие поставщики надеются, что процедура конкурса, позволит осуществить выбор более объективно (что и подтверждается дальнейшими результатами опроса). Более того, около 30 % опрошенных поставщиков закупают продукцию для собственных нужд тоже на конкурсной основе.

Мнения заказчиков и поставщиков сошлись также в вопросе об основаниях для перехода на конкурсную систему, большинство опрошенных считают, что он был необходим для эффективного расходования денежных средств. Но многие думают, что введение конкурсной системы было обусловлено борьбой с коррупцией, соглашаясь с тем, что конкурсная система в цивилизованном виде способна избавить государственный аппарат от «коррупционной» болезни. Однако среди высокопоставленных государственных чиновников встречается мнение, что одна из целей принятия Указа № 305 «в целях предотвращения коррупции» необоснованна, так как такого явления не было и сейчас не существует. Наверное, такого же мнения придерживаются 68 % респондентов, считающих, что до введения конкурсной системы распределения бюджетных средств злоупотреблений не было.

В целом среди заказчиков и поставщиков сложилось положительное отношение к конкурсной системе, но здесь необходимо учитывать, что это отношение относится в основном конкурсному механизму выбора вообще, который «не может эффективно функционировать в России», по мнению большинства респондентов. Отношение к его практическому воплощению более негативное, так как, по мнению большинства, конкурсная система приводит к дополнительным проблемам. Среди таких проблем называются:

фиктивное проведение конкурсов;
необходимость (в том числе по принуждению руководства) зачастую приобретать более дешевую продукцию в ущерб качеству;
неготовность потенциальных участников конкурсных торгов к такому сотрудничеству;
сложности с проведением мелких закупок;
увеличение сроков выбора контрагента (пока проводится конкурс, деньги могут быть потрачены на другие нужды);
необходимость разработки и заполнения большого количества документов;
сложная процедура проведения конкурсных и внеконкурсных способов закупок;
появление новых неоплачиваемых должностных обязанностей у сотрудников госучреждений;
отсутствие регулярного финансирования, вследствие чего смысл проведения конкурсов теряется;
недостаток знаний как у заказчиков, так и у поставщиков;
возникновение дополнительных расходов на организацию конкурсов (в основном на публикацию объявлений);
учащение проверок процесса расходования бюджетных средств;
отказ поставщиков от участия в небольших по объему закупках, так как из-за таких сумм невыгодно подготавливать большое количество документов;
и, наконец, называлась даже проблема потери поставщиков вследствие усложнения процедуры получения государственного контракта.

Популярность таких мнений объясняется тем, что за 4 года своего функционирования, реальных весомых результатов конкурсная система не принесла. Никто не верит, что у нас когда-нибудь сложится такая ситуация, когда закупки будут производиться честно и объективно. Авторы исследования встречались с мнением, что переход на конкурсную систему был задуман по «чьему-то злому умыслу», чтобы нагрузить чиновников дополнительной работой. Порой даже высказывались обвинения в адрес авторов о причастности к злому умыслу.

Большой скепсис у опрашиваемых вызывал вопрос об экономии средств при проведении конкурсов. В процессе беседы заказчики говорили, что никакой реальной экономии от проведения конкурсов не существует, а данные, указываемые в статистической отчетности, сильно преувеличены. Однако, как следует из анкет, если исключить большой процент не ответивших на этот вопрос (примерно 70 % опрошенных), и респондентов, отметивших вариант «затрудняюсь ответить», большинство считает, что процент экономии достигает 5-20 %, и даже доходит до 30 процентов %. В мировой практике значения среднего процента экономического эффекта от проведения конкурсных торгов обычно выше 30 %.

Большое значение для исследования препятствий на пути становления цивилизованной системы госзакупок имеет вопрос о коррупции. Мнения о том, помогает ли проведение конкурсных торгов снизить уровень коррупции, разделились. Однако наблюдается сближение точек зрения между поставщиками и заказчиками, многие из которых считают, что уровень коррупции снижается незначительно. В то же время 20 % заказчиков и 18 % поставщиков считают, что конкурсный механизм не снижает коррупции. В это число, как показывает практика, входят заказчики, имеющие опыт участия в работе конкурсной комиссии, и поставщики, участвовавшие в конкурсах.

Интерес представляет сравнение результатов предыдущего вопроса с ответами на вопрос о том, что препятствует эффективному внедрению конкурсной системы госзакупок. Госзаказчики самокритично полагают, что это, в первую очередь, «несерьезное отношение к проведению конкурсов», которое, по нашему мнению, вызвано так называемым правовым нигилизмом чиновников, которые сознательно или нет, игнорируют требования законодательства. В частности, это объясняется отсутствием у руководителей госучреждений специальной подготовки не только по конкурсным торгам, но и в сфере правовых и управленческих знаний.

Аналогичного мнения придерживается и поставщики, но большинство из них все-таки уверены, что основным препятствием эффективным госзакупкам является элемент коррупции в органах государственной власти, с чем, однако, согласны только 8 % заказчиков. Таким образом, формируется замкнутый круг, когда субъекты рынка госзакупок соглашаются с тем, что конкурсная система снижает уровень коррупции, будучи при этом уверены, что коррупция же и мешает эффективному внедрению конкурсной системы.

Многие поставщики и заказчики указывают еще на два препятствия становления цивилизованной системы госзакупок – отсутствие специальной подготовки у заказчиков и поставщиков.

Хотелось бы надеяться, что на самом деле в большинстве бюджетных учреждений руководство положительно относится к внедрению конкурсной системы закупок и энергично внедряет ее. Но действительность, к сожалению, говорит об обратном. Большинство руководителей вообще не вникают в суть дела, не знают ни нормативно-законодательной базы закупок, ни процедуры их проведения и не хотят учиться этому, хотя законодательство предписывает им обязательную переподготовку.

Как правило, руководитель учреждения является председателем конкурсной комиссии, на котором лежит ответственность за соблюдение всех необходимых правил и норм. Нетрудно догадаться о том, каким образом проводятся конкурсные торги в таких учреждениях. При любом удобном случае, их руководители пытаются избежать проведения конкурсных процедур, получая путем личных связей разрешения в высокопоставленных инстанциях на закупку без конкурса. Остается недоумевать, каким образом учреждения, призванные контролировать использования конкурентных механизмов расходования бюджетных средств, выдают такие разрешения.

Во многих случаях председатели комиссии активно противодействуют тому, чтобы комиссия принимала законные решения. Авторам приходилось слышать от рядовых членов комиссий, что они не могут проводить закупки на основании законных методов из-за нежелания и корыстного интереса председателя конкурсной комиссии. Не раз приходилось выслушивать жалобы заказчиков на давление, оказываемое в процессе выбора победителя, что препятствует выбору действительно достойного контрагента. На вопрос о трудностях, с которыми приходится сталкиваться при проведении конкурсов, 14 % опрошенных заказчиков называют давление вышестоящих лиц и 6 % - давление со стороны претендентов. Среди субъектов, которые оказывают давление на конкурсную комиссию, назывались: начальник (т.е., председатель комиссии), вышестоящая организация (например, министерство) и администрация (города/области).

Претенденты оказывают влияние на принятие решений по выбору победителя в основном при помощи личных связей, которые позволяют им начать выполнение контракта еще до проведения конкурса (!). Тем не менее, по данным анкетирования, выбор победителя происходит объективно.

Как показывает мировая практика, на этапе становления конкурсной системы закупок для пресечения злоупотреблений среди государственных чиновников самым эффективным методом является система строгого и своевременного контроля. В России система контроля за госзакупками фактически отсутствует. Существует распоряжение правительства РФ от 4 апреля 200 г. № 502-р, предписывающее Минэкономики РФ осуществлять выборочные проверки соблюдения заказчиками (организаторами конкурса) законодательных норм при проведении закупок и осуществлять контроль за деятельностью по расходованию бюджетных средств. До сих пор на региональном уровне ни одной проверки в соответствии с этим распоряжением осуществлено не было. Структуры, которые традиционно осуществляют контроль за госучреждениями в основном уделяют внимание финансовым операциям, а не соблюдению процедур закупок.

Огромную роль в развитии системы действенного контроля играет наличие в контролирующих организациях квалифицированных специалистов. Однако в ответственных за проверку региональных учреждениях практически отсутствуют сотрудники, прошедшие специальную подготовку по госзакупкам. Проверки проводятся нерегулярно, не по всем способам закупок, с допущением ошибок, и в результате неквалифицированности проверяющих специалистов документация по оформлению закупок просматривается невнимательно. Основными мерами по преодолению указанных недостатков могут быть: разработка методических рекомендаций для специалистов контролирующих структур и их принудительное обучение.

Еще одна проблема состоит в том, что не все сотрудники указанных учреждений отличаются беспристрастностью при проведении проверок. Только 38 % заказчиков считают, что проверки осуществляются беспристрастно, тогда, как 31 % респондентов убежден, что это происходит не всегда или вообще не происходит.

Эффективным инструментом противодействия коррупции является развитая инфраструктура государственных закупок, к необходимым элементам и субъектам которой, по мнению авторов, относятся:

институт посреднических организаций-организаторов конкурса;
печатное специализированное издание по закупкам;
база данных по ценам, заказчикам, поставщикам, конкурсам;
организации, оказывающие консультационные услуги участникам конкурсов;
независимая экспертиза проведения конкурсных торгов.

Анализ инфраструктуры государственных закупок на региональном уровне показал, что она находится в зачаточном состоянии. Рынок услуг посреднических организаций – организаторов торгов пока не развит. Немногие заказчики пользуются их услугами, а некоторые даже не знают об их существовании. В условиях недостаточного финансирования и недостатка квалификации у заказчиков привлечение фирмы-организатора торгов могло бы повысить эффективность проведения конкурсных торгов. Проведение конкурсов независимыми фирмами снижает, по мнению авторов, уровень коррупции и возможность влияния на принятие решения о выборе победителя. Кроме того, независимые консультационные фирмы могли бы также оказывать помощь поставщикам в подготовке их конкурсных предложений и защищать их права перед заказчиком.

Большинство заказчиков и поставщиков испытывают потребность в региональном информационно-аналитическом бюллетене, главная роль которого заключается в аккумуляции и публикации объявлений о конкурсах. Благодаря этому, обеспечивается прозрачность процессов расходования бюджетных средств и, тем самым, создаются условия для ограничения злоупотреблений со стороны заказчиков. В настоящее время рынок государственных закупок в регионе еще недостаточно открыт, что приводит к тому, что только 30 % из опрошенных поставщиков участвуют в конкурсах в других регионах, а среднее количество участников конкурса колеблется от 3 до 5 организаций. В таких условиях заказчик вряд ли может осуществить оптимальный выбор и достичь максимальной эффективности.

Надо отметить, что с появлением в Ростовской области информационно-аналитического бюллетеня «Торги и конкурсы» все большее количество фирм узнают о проведении конкурсов и получают возможность проверить свои силы в конкурентной борьбе за государственный и муниципальный контракт. Заказчики благодаря этому изданию могут не только своевременно узнавать обо всех изменениях в нормативно-законодательной и методической базе, но и получить на страницах газеты консультации по всем возникающим при проведении закупок проблемам. А экономия, достигнутая путем публикации бесплатных объявлений в газете «Торги и конкурсы» может составить примерно 35350000 рублей. К сожалению, по каким-то необъяснимым причинам некоторые заказчики до сих пор предпочитают публиковать объявления о конкурсах в платных изданиях.

Борьба с коррупцией должна проводиться системно, одновременно по многим взаимосвязанным направлениям. Разрозненные мероприятия, проводимые без единого плана, не будут эффективными. Никакая власть добровольно не откажется от возможности использования коррупционных отношений в своей деятельности, если на нее не будет оказываться определенное и весьма сильное давление.

Коррупция является сложным социальным явлением, масштабы и механизмы которого скрыты от общества. Одним из важнейших направлений борьбы с коррупцией должна стать деятельность по обеспечению открытости власти на всех уровнях.

Открытость власти предполагает:

открытую систему государственной статистики, позволяющую получать реальные сведения о работе государственных органов управления и о результатах их деятельности;
возможность проведения независимых от государственных структур исследований общественного мнения;
существование независимых специализированных СМИ, способных обеспечить всех граждан информацией о направлениях расходования бюджетных средств;
обеспечение открытости, прозрачности деятельности государственных структур и организаций, особенно в области бюджетного процесса и законотворчества.

Конкретными шагами по сокращению уровня коррупции в Южном федеральном округе при проведении государственных и муниципальных закупок могут быть:

Изменение законодательства - разработка законодательного акта, утверждающего единые принципы и механизмы проведения государственных и муниципальных закупок в Южном округе. В связи с тем, что принятие этого закона на уровне округа в соответствии с Конституцией РФ не может быть осуществлено, то реальной мерой было бы предложение такого закона в качестве модельного для субъектов РФ, входящих в ЮФО.
Создание единой системы организации конкурсных торгов в Южном федеральном округе, основывающейся на едином информационном поле, унификации методических рекомендаций по составлению конкурсной документации и оформлению закупок, приведении системы оценки и выбора победителя к единообразию и основываясь на объективно значимых критериях, и, в конце концов, создании единой автоматизированной системы организации и проведения конкурсных торгов
Осуществление систематического контроля со стороны госструктур за проведением закупок на всех стадиях этого процесса, с одной стороны, и исполнением контрактов, заключаемых по результатам конкурсов, с другой.
Анализ статистической отчетности о результатах конкурсов для выявления реальной экономии от проведенных конкурсных торгов.
Развитие сети независимых консультационных фирм, деятельность которых в сфере госзакупок должна проходить аттестацию или сертификацию при администрации Южного округа. Создание ассоциации инжиниринговых фирм для повышения эффективности используемых методик конкурсных торгов.
Привлечение независимой экспертизы, которая, с одной стороны, повышает эффективность конкурсных торгов и обоснованность их результатов, с другой, дает возможность заказчику избежать подозрений в необъективности. Эксперты могут быть приглашены на любой этап закупок, начиная с определения предмета закупок и выбора способа закупок и заканчивая контролем за исполнением контракта.
Введение в практику госзакупок процедурного аудита, который может стать эффективным институтом контроля за точным выполнением процедур, предписанных нормативно-правовыми и методическими документами. Включение процедурного аудита в действующую систему организации и проведения государственных закупок позволит резко снизить возможность для злоупотреблений. В отсутствии хороших законов процедурный аудит крайне необходим, особенно сегодня в связи с введением в действие большого количества новых нормативных актов отраслевого, муниципального, регионального уровней.
Перевод на конкурсную систему всех государственных и муниципальных закупок, добиваясь единообразия требований, процедур и методик.
Повышение профессионального уровня участников процедур закупок, прежде всего, председателей конкурсных комиссий.
Создание баз данных: по среднерыночным ценам для расчета истинного значения эффективности; по всем расходам на организацию закупки; о потребностях госструктур в продукции; о поставщиках продукции; о специалистах по организации торгов.
Развитие уже существующих информационных ресурсов – специализированного бюллетеня и интернет-сайта по госзакупкам для обеспечения широкого доступа к информации всех субъектов рынка государственных закупок.

Приложение 1

Типичные ошибки и нарушения, допускаемые заказчиком при проведении и организации закупок на конкурсной основе^²

Этапы конкурса	Типичные нарушения
I. Определение потребности в закупаемой продукции	завышение потребности в закупке (типично, особенно для проведения подрядных конкурсов по строительным работам, где трудно проверить обоснованность установления объемов работ, а их описание и дефектные ведомости составляет сам заказчик); занижение объемов закупаемой продукции в случае, если «нужный» поставщик не может обеспечить весь объем; указание в спецификации худшего качества закупаемой продукции по сравнению с необходимым под конкретного поставщика; искусственное завышение цены продукции с целью последующего раздела разницы с «нужным поставщиком»; подмена сортности товара (необходима, например, мука 1 с., а закупается 2 с., то есть по более низкой цене); необоснованная закупка (товаров, услуг); выбор поставщиков, представляющих интерес для дальнейшего составления соответствующих технических требований; допуск к экспертизе объекта только одного или избранной группы подрядчиков (при закупке работ по ремонту и реконструкции).
II. Разработка технических требований (спецификации закупаемой продукции)	включение требований, нарушающих технологию осуществления работ; допущение закупки продукции, несоответствующей ГОСТам; искажение характеристик закупаемой продукции; разработка требований под конкретного поставщика; занижение технических требований под конкретного поставщика; усложнение/завышение технических требований для обеспечения победы «нужного поставщика»; исключение указаний на ГОСТы на используемые материалы; требование дополнительных заключений и сертификатов на продукцию от всех участников конкурса, если известно, что «нужный» поставщик отказывается от участия в конкурсе, с целью последующего обоснования закупки у единственного источника; усложнение работ для увеличения стоимости продукции; установление особых технических требований, заведомо не выполнимых всеми поставщиками; занижение требований для приобретения установленного или уже невыпускаемого товара; завышение требований для искусственного сокращения круга поставщиков; составление только одного полного комплекта описания работ и умышленное изъятие некоторых характеристик в других комплектах.
III. Разработка квалификационных требований	указание специфических квалификационных требований, которым отвечает только конкретный поставщик (например, опыт работы предприятия – не менее 20 лет); включение в состав документов, необходимых для подтверждения квалификации справок, лицензий, отзывов, которые способен предоставить только конкретный поставщик; включение в состав вышеуказанных документов справок, которые не имеют большого значения для проведения конкурса, но их выдача определенными госучреждениями сопряжена со взятками (например, дополнительные справки из ЦГСЭН, которые выдумываются специально для конкурса); тесное общение с «нужным» поставщиком с целью выяснения его квалификации; указание таких квалификационных требований, чтобы неугодный поставщик заведомо не проходил по конкурсу (например, того, кто в прошлом году пытался оспорить незаконное решение конкурсной комиссии); умышленное изъятие из необходимых требований и документов тех, которым не отвечает или не может предоставить «нужный» поставщик; указание требований, которым не соответствует ни один участник конкурса, с целью последующего обоснования закупки у единственного источника у «нужного» поставщика, не участвующего в конкурсе; нечеткое формулирование требований в целях большей свободы для манипуляции при оценке конкурсных предложений.
IY. Разработка критериев оценки	необъективность: включение параметров «нужного» поставщика; включение в критерии характеристик, которые должны быть требованиями (например, наличие лицензии); умышленное включение субъективных критериев, которые нельзя оценить количественно; несогласование критериев со всеми членами конкурсной комиссии.
Y. Приглашение к участию в конкурсе	неоповещение поставщиков о проведении конкурса; сокрытие информации, которую необходимо указывать в приглашении; неполная и нечеткая информация в объявлении; наличие противоречий между приглашением и конкурсной документацией; отдельные положения содержат дискриминационные нормы; направление приглашения ограниченному кругу участников; установление платы за конкурсную документацию, которая превышает расходы на ее издание и изготовление; направление только поставщикам, у которых цены заведомо выше, чем у «нужного» поставщика; составление приглашения таким образом, чтобы в конкурсе не захотел принимать участие ни один поставщик из его получивших; опубликование приглашения в малотиражном издании; публикация объявления областного конкурса в городской газете; изъятие из приглашения важных ограничений (например, по квалификации) в целях обеспечения «кворума» для «нужного» поставщика; несоблюдение сроков на подготовку и подачу конкурсных заявок; сужение круга поставщиков путем установления требований по правомочности участников (ограничивается городами или районами); выбор неправильного способа закупок; самостоятельное приглашение со стороны «нужного» поставщика своих коллег поучаствовать в конкурсе для создания «кворума»; заблаговременное (дата публикации объявления) информирование «нужных» поставщиков; при проведении закрытого конкурса - сокращение круга поставщиков; извещение аффелированных поставщиков о ценах и условиях конкурса.
YI. Выдача конкурсной документации и принятие конкурсных предложений	несвоевременная выдача конкурсной документации (объявление напечатано, документации нет); выдача различных пакетов документов конкурсной документации; продажа конкурсной документации одним участникам и бесплатное предоставление другим; проведение переговоров и встреч с «нужными» поставщиками; несвоевременное уведомление об изменении конкурсной документации; рассылка изменений и дополнений только «нужным» поставщикам; значительное изменение условий конкурса перед окончанием принятия конкурсных предложений; значительные «изменения» конкурсной документации под конкретного поставщика (критериев, требований); подготовка конкурсной заявки за поставщика; фиктивный сбор документов, например, с 2-х участников, чтобы конкурс состоялся для одного; отказ в ответах на запросы участников или несообщение ответов на запросы, которые являются важными для других участников; разглашение информации о составе участников конкурса на этапе получения конкурсных предложений; получение взятки для облегчения определения победителя; необоснованное отклонение заявки; принятие конкурсной заявки позже установленного срока; сокрытие и утеря конкурсных заявок; нарушение процедуры принятия (отсутствие журнала регистрации, отказ в выдачи расписок); принятие конкурсных заявок в открытом конверте (с целью проверки сведений у «нужного» поставщика); обсуждение конкурсной заявки с поставщиками при принятии, проведение собеседования с ними; предоставление права на отзыв и исправление конкурсной заявки только одному поставщику; непринятие поступивших в срок конкурсных заявок; разглашение сведений, содержащихся в конкурсных заявках; принятие нескольких конкурсных заявок от одного поставщика для последующего выбора лучшей; принятие конкурсной заявки, которая была составлена по конкурсной документации, приобретенной не у заказчика; тайное вскрытие конвертов для анализа цен и доступа к информации для «нужного» поставщика (который еще не сдал конверт).
YII. Вскрытие конвертов	вскрытие конвертов раньше указанного срока; неоглашение всей необходимой информации; нарушение процедуры вскрытия (ведение протокола и т.д.); подтасовка документов в конкурсных заявках; подмена конкурсных заявок (наличие нескольких конвертов в зависимости от ситуации); досрочное вскрытие для предварительного анализа конкурсной заявки; недопущение поставщиков на процедуру вскрытия; вскрытие в присутствии неполного состава конкурсной комиссии; принятие для дальнейшего рассмотрения конкурсной заявки с неполным перечнем документов; разрешение на добавление недостающих документов в процессе вскрытия; искажение информации; разглашение конфиденциальных сведений другим поставщикам; комментарии к конкурсным заявкам участников и переговоры с поставщиками; оценка и вынесение решения; объявление победителя.
YIII. Оценка конкурсных предложений	необъективная оценка, предвзятость вследствие сговора с поставщиком; необоснованное отклонение всех конкурсных заявок (либо всех, кроме одной) с целью закупки у единственного источника (за взятку); предъявление дополнительных требований помимо установленных в конкурсной документации; подтасовка результатов; неправильный расчет цен (занижение цен у «нужного» поставщика); допуск к оценке конкурсной заявки, которая не отвечает квалификационным требованиям или другим условиям конкурса; тайные переговоры с «нужными» поставщиками; изменение содержания конкурсной заявки в процессе переговоров; допуск некоторых поставщиков к заседаниям комиссии по оценке; необоснованно предъявляемые дополнительные устные требования; изменение весов отдельных критериев и методики оценки (например, утвержденной балльной оценки на простое голосование) сужение критериев оценки; необоснованное отклонение конкурсной заявки; умалчивание о недостающих документах; принятие недостающих документов; необъявленные льготы отдельным претендентам; принятие заведомо заниженной цены без дополнительного запроса; подмена конкурсной заявки нужному поставщику; злоупотребление председателем конкурсной комиссии своим правом на двойной голос; принятие во внимание в процессе оценке параметров, которые не требовались конкурсной документацией; выбор победителем поставщика из «своего района», у которого конкурсное предложение не является лучшим; оценка на основе критериев, не включенных в конкурсную документацию; запросы на предоставление дополнительных документов, которые не требовались конкурсной документацией; умалчивание отдельных сведений в протоколе оценки разглашение сведений об оценке участникам конкурса.
IX. Присуждение контрактов	присуждение контракта заранее определенному (до конкурса) «видимому» победителю; взятка за контракт с низкими ценами и по условиям контракта, установление новых цен через месяц; необоснованное изменение конкурсной цены, объема работ, других условий контракта, указанного в конкурсной документации; ведение переговоров с поставщиком по поводу внесения его изменений в контракт; изъятие из контракта положений об ответственности в случае нарушений его условий; присуждение контракта при наличии 1 участника конкурса; несвоевременное оповещение участников конкурса о его результатах; непубликация или несвоевременная публикация объявления о результатах конкурса; неполная информация в уведомлении или в объявлении о результатах конкурса.
X.Постквалификация	личные мотивы проведения с целью вымогательства; изменение или превышение требований, предъявляемых в предквалификационном отборе (конкурсе); принятие устаревших сведений; если победителем оказалась нежелательная для заказчика фирма, то проводится жесткая постквалификация для данной фирмы; сокрытие нарушений в представленной документации, принятие недостоверной информации (ложных справок, документов, подтверждающих квалификацию); замена квалификационных документов; формальное проведение постквалификации с целью поддержки или отсеивания победителя.
XI. Заключение контракта	нарушен6ие сроков заключения госконтракта, указанных в ГК. включение в контракт дополнительных требований, изменение условий контракта; вынуждение поставщика отказаться от заключения контракта; варьирование срока действия оговоренной цены; внесение в контракт заведомо невыполнимых условий (высокое обеспечение контракта, штрафные санкции); заключение устной сделки об «откате»; изменение условий конкурса (например, снижение суммы обеспечения или заключение контракта без обеспечения, занижение объемов поставки товаров и услуг); изменение условий оплаты контракта; заключение контракта с отклонением от цен в сторону увеличения от представленных в конкурсной документации; изменение технических требований и спецификации по сравнению с заявленной в конкурсной документации (конкурсной заявке).
XII. Оплата контракта	неоплата в оговоренный срок; перечисление всей суммы сразу; «откат» заказчику (такса от 10 до 20% в зависимости от суммы контракта); несоблюдение условий контракта; введение предоплаты или завышение % предоплаты, не зафиксированного в контракте, если победитель, в котором заинтересован заказчик, то 100% предоплата; завышение цены; умалчивание о срыве или недобросовестном исполнении контракта; ускорение оплаты контракта; оплата через «свой» банк; завышение объемов поставки товаров и услуг; предоставление поставщиком необоснованной отсрочки платежа.
XIII. Заполнение форм статистической отчетности	искажение статистической отчетности, предоставление недостоверных данных; неправильный расчет экономии и эффективности от проведения конкурсов; завышение суммы экономии и количества конкурсов; статистическая отчетность в каждом случае не отражает реального положения вещей, так как сроки предоставления статистической отчетности не совпадают с балансовой отчетностью; несвоевременное предоставление статистической отчетности; отражение не того способа закупок.

Blog