Международная научно-практическая конференция

Вид материала

Документы

Содержание регулирования и необходимого ресурсного обеспечения Меснер Андолшек Дана Полностью доверяют Не доверяют Программы поощрения моральных ценностей в общественной жизни Освещениё в сми Крупная коррупция Мелкая коррупция

Подобный материал:

• Международная научно-практическая конференция посвященная, 48.65kb.
• Ii международная научно-практическая конференция, 407.62kb.
• Международная научно-практическая конференция «психолого-педагогическое сопровождение, 39.28kb.
• Международная научно-практическая конференция 18-20 октября 2006, 66.74kb.
• Проект резолюции Международная научно-практическая конференция «Музеи в северном измерении», 106.62kb.
• Vii международная научно-практическая конференция, 91.33kb.
• Пресс-релиз международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию подписания, 32.89kb.
• Международная научно-практическая конференция Инновации в медицине, 98.76kb.
• Xi международная научно-практическая конференция «Нанотехнологии в промышленности», 15.37kb.
• Ii международная научно-практическая конференция «Экономические науки в России, 18.54kb.

регулирования и необходимого ресурсного обеспечения

Россия исторически обладает высоким адаптивным потенциалом государственного управления (АПГУ), который включает; личностный потенциал управленцев, потенциал науки, права, инноваций, потенциал культуры вообще и этической культуры, в особенности. АПГУ органически связан с национальным менталитетом, с патерналистской установкой общественного сознания в отношении государства, а также с тем, что власть в России центрирована в политическом, технологическом и геополитическом планах, что особым образом организует устойчивое и адаптивное социальное пространство. Подавляющее большинство граждан страны одобряет и ждет, а события последних лет доказывают, необходимость всемерного усиления целеполагающей, организующей, управляющей, а, в конечном счете, защитной роли российского государства в ходе нынешних, опасных реформ. Однако, пораженность всей системы государственного управления "вирусом" злоупотреблений и коррупции делает эту задачу почти невыполнимой.

В чем же основная причина этого зла. Ответ на удивление прост. В фактическом нежелании общества, а точнее, сил, структур, лиц, его опосредующих избавляться от этих явлений. Но это основополагающая, глубинная причина, а на поверхностный взгляд она завуалирована целой сетью совсем других факторов, основными из которых являются два. Отсутствие необходимого ресурсно-финансового обеспечения государственного управления, а также отсутствие необходимой (особенно в смутное время радикальных перемен) и действенной нормативно-правовой базы управленческой деятельности.

Первая причина просто обрекает государственного служащего на одно из двух зол, или влачить нищенское существование, не иметь возможности обеспечить даже минимально необходимые жизненные блага детям и старикам-родителям, или иметь хорошо оплаченные "неуставные" отношения с подконтрольными ему согражданами.

Вторая причина (правовая), является столь же историчной и традиционной для нашего общества, как и первая. Но все изменилось. Время требует крайней собранности, ответственности и эффективности. Иначе Россия не выживет. Что можно и нужно сделать? Провести тотальную ревизию всех государственных, а главное около государственных функций и структур и последующую решительную резекцию (иссечение) всего того, на что не хватает средств. Невозможно иметь хорошего (а ведь нужно – лучшего) и одновременно, самого дешевого работника. Значит нужно платить столько, сколько стоит хороший. Служащих у государства должно быть не больше, чем оно может сдержать. Каждый, сверх этого числа, принесет намного больше вреда, чем пользы.

Можно и нужно упорядочить, описать и регламентировать управленческую деятельность, обезопасив одновременно и граждан и самого служащего. Убежден, что нам уже по силам полная кодификация, унификация и рационализация действующего законодательства. Это крайне необходимо, чтобы исключить его многочисленные противоречия, благодаря которым, "был бы человек, а вина всегда найдется". Конечно, это только первые, необходимые шаги, но их уже можно и нужно сделать. А после этого, вернее наряду с этим, необходимо грамотно, т. е. количественно оценивать результативность управленческой деятельности. Такие методики уже разработаны и апробированы. Думается, что только фактор государственности и эффективного государственного управления может спасти нашу страну от дальнейшего расползания и растаскивания.


Меснер Андолшек Дана

(Mesner Andolsek Dana)

доктор философии (PhD),

факультет социальных наук

университета Любляны (Словения)


Роль СМИ в предотвращении коррупции в странах на переходном этапе

(Опыт Словении)


Гражданское общество должно играть в важную роль процессе предотвращения коррупции в государственных институтах, различных организациях, разнообразной социальной деятельности и прочих сферах общественной жизни. Эта роль должна быть крайне важной в особенности в переходный период, когда многим недавно созданным учреждениям страны нужна дополнительная поддержка общества, чтобы их деятельность была эффективной. В переходный период общество может оказаться в противоречивой ситуации, доверие гражданского общества государственным учреждениям снижается из-за их неэффективности и недостатка институциональных мероприятий, которые могли бы помочь этим учреждениям стать более действенными. Такая ситуация заставляет людей ориентироваться на традиционные неофициальные каналы, чтобы добиться своих целей, удовлетворить свои потребности и т.д. Ориентация на традиционные неофициальные каналы и группы вместо официальных институтов имеет множество различных последствий (непреднамеренных) и побочных эффектов, что в свою очередь является причиной неэффективности государственных учреждений.

Следующие данные показывают, что люди в странах на переходном этапе полагают, что коррупция в правительстве увеличилась. Почти 80 % опрошенных на Украине, в России и Польше полагают, что уровень коррупции в правительстве увеличился по сравнению с прошлым. В Словении это показатель лишь на 10 % меньше по сравнению с этими странами.

Почему доверие государственным институтам в обществе является настолько важным? Оно оказывает значительное влияние на три сферы:

1. помогает поддерживать порядок в обществе (снижает нестабильность), увеличивает отчётность и законность;
   
2. повышает сплочённость общества, его интеграцию;
   
3. повышает взаимодействие в обществе, которое необходимо, в связи с независимостью общественных деятелей.
   

Все эти три функции в результате увеличивают эффективность государственных институтов.

На уровне индивидуумов доверие выполняет следующие функции:

а) увеличивает свободу и автономность личности;

б) усиливает творчество и индивидуализм.

В современных обществах доверие приобретает множество различных форм и находится на разных уровнях внутри общества. Неопределённость и сложность некоторого социального окружения требует доверия государственному институту вместо доверия людям, работающим в этой системе. Доверие системе важнее доверия людям. Соответственно личное доверие заменяется институциональным. Построение (развитие) доверия – главный принцип в системе современного общества. Успешные современные социальные системы в большой степени зависят от доверия людей к ним.

Для современного общества системное доверие, которое построено на вере в то, что другие люди также доверяют системе, важнее, чем действительное доверие граждан. В настоящее время доверие уже больше не возникает на основе традиционных личных связей или отношений. Оно возникает на основе рационального расчёта людей в современном обществе. Это форма социального капитала, который способствует повышению эффективности учреждений и более успешному достижению целей личности, функционирующей внутри этих учреждений.

Почему так важен вопрос о доверии государственным институтам при обсуждении проблемы борьбы с коррупцией в обществе в целом и, особенно, при обсуждении проблемы борьбы с коррупцией в обществе на переходном этапе? Снижение доверия государственным институтам как следствием чрезвычайно высокого уровня коррумпированности этих институтов – это очень важная проблема, которую мы должны осознавать. Тем не менее, ещё более важным, чем упомянутый выше, является факт, что люди, которые не доверяют официальным государственным институтам, но доверяют своим знакомым, стараются добиться своих целей, используя личные связи и отношения внутри этих институтов.

В этих институтах люди не используют официальные каналы системы для осуществления своих планов и достижения целей. Наоборот, они постоянно рассчитывают на помощь членов семьи, родственников, друзей и различных знакомых. Люди отворачиваются от официальных государственных институтов. Это является потенциальной основой для развития коррупции и создаёт благоприятные условия для её процветания.

Поскольку в странах с переходной экономикой старые (заслуживающие доверия) институты больше не существуют, а новые, по существу, не имеют гарантированной эффективности, вышеупомянутые факты являются широко распространёнными. Эмпирические исследования показали, что в обществах в переходный период, сопровождаемый высокой экономической, политической и даже социальной нестабильностью, уровень доверия значительно снижается. Также было обнаружено, что как результат этой нестабильности увеличивается терпимость по отношению к коррупции и преступлениям.

Кроме того, было установлено, что в обществе существует прямо пропорциональная зависимость между терпимостью по отношению к коррупции и её реальным уровнем. Поэтому развитие высокого уровня доверия государственным институтам чрезвычайно важно для предотвращения и борьбы с коррупцией. Только при этих условиях общество будет пытаться искать поддержку своей деятельности по легальным каналам системы.

Средства массовой информации играют важнейшую роль в процессе исправления подобной ситуации. СМИ обеспечивают стимулирование доверия в обществе и необходимый контроль эффективности официальных институтов. Только они, наравне с независимыми судебными органами, контролируют деятельность государственных институтов в целом и, следовательно, поощряют доверие и увеличивают осведомлённость общества в сфере коррупции.

СМИ выполняют основные и дополнительные функции. К основным относятся следующие:

• акцентирование личной ответственности людей, выполняющих государственные функции;
  
• инициирование официальных расследований в отношении подозреваемых лиц, что является важным следствием независимых и основанных на реальных фактах журналистских расследований;
  
• акцентирование роли и важности национальных механизмов по борьбе с коррупцией является ещё одним видимым следствием активной работы журналистов в сфере борьбы с коррупцией;
  
• усиление антикоррупционных механизмов, путём определения их недостатков – ясно, что любая ветвь государственной потенциально подвержена коррупции;
  
• создание негативного отношения общества к подозрительным процедурам и деятельности людей или групп, обличённых властью;
  
• внесение поправок в существующее законодательство нередкое следствие журналистской деятельности.
  

Дополнительные функции СМИ включают:

• препятствование развитию благоприятствующего коррупции климата и интенсификация развития экономической и политической конкуренции;
  
• содействие широкому участию общества в процессе принятия политических решений;
  
• укрепление гражданских прав;
  
• создание антикоррупционного фронта и поддержка жертв коррупции;
  
• стимулирование прозрачности органов власти, а также деятельность, которая заставляла бы правительства собирать, хранить и защищать данные таким образом, чтобы можно было идентифицировать людей, проблемы и коррупционную деятельность.
  

Для того чтобы СМИ могли эффективно выполнять эти функции, в определённой социальной структуре должен быть благоприятный климат или, по крайней мере, минимальные условия. Среди прочих условий наиважнейшим является независимость СМИ. Каковы необходимые предпосылки независимости СМИ в странах на переходном этапе? Среди них:

• независимость от государственного и политического влияния;
  
• институциональная связь с соответствующим законом, который защищает независимость СМИ;
  
• журналистский профессионализм и этика;
  
• необходимый доступ к информации;
  
• доверие к СМИ со стороны общества.
  

В частности, в Словении политические изменения в значительной степени затронули СМИ. Среди событий, которые больше всего повлияли на СМИ Словении в 90-х гг., - принятие нового закона о средствах массовой информации («Закон о средствах массовой информации» 1994 года), приватизация СМИ, либерализация рынка печатных изданий, поверхностное регулирование рынка телерадиовещания, монополизация и коммерциализация СМИ.

Изменения, произошедшие в системе СМИ в переходный период, были исключительно политическими. Вопрос о том, как демократизировать СМИ был одновременно вопросом о том, как демократизировать общество в целом. В традиционной либеральной модели основная функция СМИ –контролировать использование государственной власти.

Поскольку соответствующие государственные институты придерживались официальной позиции, что необходимо обеспечить независимость СМИ, в основном, от государства, а также, поскольку считалось, что полную независимость может обеспечить только частная собственность, выставление СМИ на рынок рассматривалось как предварительное условие их демократизации. Этот подход является ограниченным в том смысле, что только государство рассматривается как потенциальная угроза независимости СМИ, и рынок является единственным механизмом обеспечения этой независимости.

Процесс приватизации СМИ показал, что изменения в этой сфере имели особенность, которая включала объединение политических (партийных) и экономических возможностей. Действительно, государство уступило трон СМИ, но одновременно с этим появились «мягкие» формы контроля над ними.

Парадокс прекращения регулирования сектора коммуникаций в посткоммунистических странах происходит из-за игнорирования существования двух уровней регулирования – политического и экономического. Практически полное прекращение экономического регулирования СМИ в Словении и отсутствие удачного закона привели к ряду нарушений в процессе приватизации и высокой степени обогащения.

В Словении небольшой рынок СМИ, поэтому необходимы относительно скромные финансовые ресурсы, чтобы установить над ним контроль (особенно по сравнению с капиталами, вовлечёнными в процессы приобретения и поглощения компаний в других европейских странах). Прежде, чем начался процесс приватизации, правительство Словении ожидало значительное вторжение европейских и американских медиа корпораций, подобное тому, которое произошло в некоторых других странах, находящихся на переходном этапе.

По прошествии десяти лет можно сделать вывод, что напротив, небольшое число местных собственников, владеющих акциями многих дочерних компаний, контролируют основную часть словенского медиа рынка. Концентрация всё ещё продолжается, в то время как узы совместного владения остаются неизменными.

«Исторический страх» государства и его институтов, ослепил постсоциалистические страны, помешав им понять то, что именно они должны предусмотреть механизм безопасности, необходимый для независимой деятельности СМИ. В сущности, это значит, что государство некоторым образом само ограничивает своё неоправданное вмешательство¹.

Сегодня в Словении нет государственных СМИ. Однако закон «О средствах массовой информации» регулирует достаточно специфичную работу государственного радио и телевидения, которые считаются некоммерческими СМИ. Словенское государственное радио и телевидение предлагает два телевизионных и три радио канала одновременно с каналами меньшинств, проживающих в Словении. Высший орган словенского радио и телевидения – это Совет по радио и телевидению, в который входят 25 человек. Большинство из них являются представителями гражданского общества. Основной орган, имеющий право выдачи лицензий на теле- и радиовещание, Словенский вещательный совет, был создан в 1994 году, в соответствии с предыдущим законом «О СМИ». Этот Совет является независимым органом, в состав которого входят 7 экспертов, назначаемых Национальной Ассамблеей. Он унаследовал скудный фонд частот, поскольку последние значительные частоты были распределены компетентным правительственным органом как раз перед тем, как был принят новый закон.

Газеты не распределяются через контролируемую государством сеть, т.к. ни одна распределительная сеть не контролируется государством. Поэтому существующая собственность распределительных сетей не оказала влияния на независимость и многочисленность СМИ.

В начале 90-х основные дебаты разгорелись вокруг вопроса, нужен ли вообще закон о СМИ, и если нужен, то каковы должны быть его структура и положения. Когда закон 1994 года вступил в силу, оказалось, что он неполный (отсутствовали положения, регулирующие продажу вещательных каналов, и санкции за нарушения). Закон «О СМИ» 2001 года должен исправить ошибки предыдущего закона.

Цензуры в классическом понимании в Словении не существует. Свобода выражения мнений, свобода слова, свобода прессы и прочих средств сообщения и выражения гарантируются Конституцией (статья 39).

В принципе, доступ с государственной информации является свободным. В соответствии со старым законом «О СМИ» 1994 года и новым 2001 года, все государственные органы, местные органы управления, государственные предприятия, учреждения и лица, занятые на государственной службе, обязаны предоставлять «полную, правдивую и своевременную» информацию по вопросам, касающимся их работы. Эта информация может публиковаться в различных СМИ.

Все журналисты должны иметь равные возможности доступа к информации. В доступе к информации может быть отказано, только если она составляет государственную, военную, служебную или коммерческую тайну в соответствии с установленной процедурой. В случае если выше упомянутые государственные органы отказывают в доступе к информации, причина отказа должна быть предоставлена в письменной форме не позднее конца следующего рабочего дня. Словенская ассоциация журналистов недавно выразила обеспокоенность намерениями снизить уровень необходимой гласности деятельности государственного управления и других государственных институтов. Журналисты и главные редакторы СМИ, публикующих информацию, полученную из государственного органа, по закону не несут ответственности за её содержание. Ответственность за достоверность и точность этой информации полностью несёт государственный орган, предоставивший её.

Не существует санкций, которые могли бы ограничить независимость журналистов. Однако они не могут совершать уголовные преступления, такие, как оскорбление, клевета, дискредитация и прочие. Количество обвинений в этих преступлениях, выдвинутых против журналистов, возросло после 1990 года. Законы об ответственности за распространение клеветы время от времени используются в случаях обвинения в дискредитации, однако до сих пор они не использовались в делах о коррупции. Согласно новому закону «О СМИ», журналисты не обязаны раскрывать источники своей информации.

Несколько слов относительно профессионализма словенских журналистов. В 1991 году был принят Кодекс поведения, который прямо запрещает взяточничество и «публикацию информации в интересах постороннего лица». Есть данные, что подобное случалось в последние годы. К примеру, журналисты, работающие в некоторых коммерческих сферах, таких как промышленность, туризм, телекоммуникации и т.д., находятся под давлением «предложений, против которых не могут устоять». Кодекс поведения также требует, чтобы объявления и рекламная информация отличались от сообщений журналистов. На практике скрытая реклама – это реальность.

Не существует особых юридических ограничений на освещение в СМИ дел о коррупции. Обычные ограничения, которые относятся к освещению любых уголовных дел, применимы и здесь.

Доверие СМИ можно оценить, изучив обзор общественного мнения. Временной ряд показывает, насколько изменилось в Словении доверие СМИ за последние 10 лет.

Доверие СМИ	1991	1999
Полностью доверяют	9,6	2,6
Доверяют по большей части	34,3	27,8
Доверяют некоторой информации	48,8	57,2
Не доверяют	13,8	11,0
Затрудняются ответить	1,5	1,4

Сравнение показывает, что доверие изменилось за последние 10 лет от более благоприятных оценок до более критических. Однако недоверие за этот период не увеличилось. В 1991 году 13,8% всех респондентов не доверяли СМИ, в то время как в 1999 году 11,0% респондентов совершенно не доверяли СМИ. Число людей, которые доверяют некоторой информации увеличилось с 48,8% до 57,2%.

Если мы сравним данные, касающиеся доверия СМИ в различных странах, находящихся на переходном этапе, то ситуация в Словении не кажется критической. Уровень недоверия в Словении самый низкий среди всех этих стран.

В последние три года в СМИ появлялось множество сообщений о коррупции. Самыми значительными были те, в которые оказались замешаны Государственный Секретарь и Генеральный Прокурор. Эти дела не были раскрыты СМИ, они лишь распространили информацию, которая была подтверждена полицией.

За последние пару лет в отношении СМИ не было зарегистрировано ни одного случая репрессалий или дела об ответственности за клевету из-за несоответствующих действительности сообщений о коррупции. Журналист одной из крупных словенских ежедневных газет недавно подвергся нападению. СМИ сообщили, что это нападение связано с его публикацией о коррупции на местном предприятии. Полицейское расследование продвигается довольно медленно, поэтому Словенская ассоциация журналистов передала дело в Международную ассоциацию свободной прессы. Парламент Словении организовал специальную комиссию для расследования этого дела.

Нужно отметить, что СМИ Словении удовлетворительно освещают серьёзные случаи коррупции. Однако многие подобные дела прошлых лет (начала 90-х) так и не были расследованы основательно. Конечно, это оказывает влияние на осведомлённость общества в вопросе коррупции в Словении, которая является достаточно высокой в отношении крупных случаев коррупции. Чего сегодня не хватает словенским СМИ, так это освещения мелкой административной коррупции. Она не привлекает значительного внимания прессы. СМИ не реагируют на сообщения информаторов, касающиеся этих форм коррупции. Мелкая коррупция во многих случаях считается необходимостью. Подобные нарушения не воспринимаются как коррупция, поэтому к ним относятся терпимо и о них не сообщается в СМИ.

В целом, и это подтверждается данными опроса общественного мнения 1999 года, можно заключить, что в словенском обществе сегодня сложилась особая ситуация в отношении осведомлённости по проблеме коррупции, терпимости к ней и освещении её в прессе:


ПРОГРАММЫ ПООЩРЕНИЯ МОРАЛЬНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ

ТИП КОРРУПЦИИ	ОСВЕЩЕНИЁ В СМИ	ОСВЕДОМЛЁННОСТЬ ОБЩЕСТВА	ТЕРПИМОСТЬ ОБЩЕСТВА	ПРОГРАММА ПООЩРЕНИЯ МОРАЛЬНЫХ ЦЕННОСТЕЙ
КРУПНАЯ КОРРУПЦИЯ	Среднее или хорошее	Средняя	От низкой до средней	Законодательство Аудит Контроль Судебное преследование
МЕЛКАЯ КОРРУПЦИЯ	Неудовлетворительное	От слабой до отсутствия осведомлённости в некоторых областях	От средней до высокой	Неудовлетворительные кодексы, аудит, просвещение, работа с информаторами

а) Принимаются различные меры для снижения уровня крупной коррупции в различных точках системы – используя законы, процедуры контроля, аудит и судебное преследование.

б) Мелкая коррупция часто не замечается обществом или рассматривается как нечто традиционное или даже привычное в некоторых сферах, профессиях, учреждениях. Коррупция более распространена в определённых профессиональных группах, на определённых постах в организациях, при выполнении определённых видов деятельности. Саморегулирование находится на низком уровне или же только зарождается.

В последнее десятилетие стали появляться различные кодексы поведения профессиональных групп в компаниях и организациях. К сожалению, эти правила никем не соблюдаются. Некоторые принципы в них ненадёжны, а коррупция даже не упомянута. В некоторых организациях вообще нет кодексов поведения, а там, где они есть, работники не знают об их существовании и, более того, никто не отвечает за их соблюдение. Немногие информаторы не защищены законом. Главная проблема – отсутствие возможности образования для людей, занимающих важные посты, а также для студентов. Этика должна быть обязательным предметом в школе и на курсах подготовки менеджеров. В настоящее время не существует законодательства, которое способствовало бы стимулированию этики в общественной жизни.