Международная научно-практическая конференция

Вид материала

Документы

Содержание Гребенюк В.Д. Караджов Венчислав Государственные посты, упомянутые в законе Органы, ответственные за осуществление декларирования Самый серьёзный недостаток закона – это отсутствие санкций. Власюк К.Г.

Подобный материал:

• Международная научно-практическая конференция посвященная, 48.65kb.
• Ii международная научно-практическая конференция, 407.62kb.
• Международная научно-практическая конференция «психолого-педагогическое сопровождение, 39.28kb.
• Международная научно-практическая конференция 18-20 октября 2006, 66.74kb.
• Проект резолюции Международная научно-практическая конференция «Музеи в северном измерении», 106.62kb.
• Vii международная научно-практическая конференция, 91.33kb.
• Пресс-релиз международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию подписания, 32.89kb.
• Международная научно-практическая конференция Инновации в медицине, 98.76kb.
• Xi международная научно-практическая конференция «Нанотехнологии в промышленности», 15.37kb.
• Ii международная научно-практическая конференция «Экономические науки в России, 18.54kb.

Литература

1. Васильев В.Л. Юридическая психология. - СПб., 2000. С.ЗЗ5-336.
   
2. Уголовный кодекс РСФСР - М., 1990.
   
3. Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. – М., 1980.
   
4. Тимофеев Л.М. Институциональная коррупция. – М., 2000. С. 350-351.
   

Горный М.Б.

Санкт-Петербургский центр «Стратегия»


Коррупция в России. Общественное участие в процессах предупреждения коррупции


I. Согласно данным Транспаренси Интернешнл индекс восприятия коррупции в России, характеризующий уровень коррупции в стране, в 2001г. равен 2.3, и Россия занимает 79-81 место из 91 (по результатам 10 независимых исследований), т.е. остается одной из наиболее коррумпированных стран мира (в 2000г. индекс был равен 2.1, а место - 82-83).

Под коррупцией мы здесь будем понимать действие или бездействие одного лица в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Различают несколько форм коррупции: низовая (мелкая, повседневная); вершинная (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной – использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов политическая коррупция приводит к дискредитации демократических ценностей, к росту недоверия властям.

Основными причинами политической коррупции в странах с экономикой переходного периода являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций.

К этим причинам для России следует добавить, учитывая местную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнаказанность при нарушении законодательства.

К наиболее тяжелым последствиям коррупция приводит в ходе избирательного и бюджетного процессов. Политическая коррупция начинается с выборов, коррупция в ходе выборов приводит к недоверию властям (как избранным, так и нанятым, которые берут пример с народных избранников) и к дискредитации института выборов как общедемократической ценности. Коррупция в бюджетном процессе приводит как к разворовыванию бюджетных денег, так и к потере привлекательности страны для своих и иностранных инвесторов.

Исследования, проведенные Санкт-Петербургским центром «Стратегия» в 1997-2001гг. более чем в 30 российских регионах (практически во всех регионах Северо-Запада) позволяют сделать следующие выводы, касающиеся возможности возникновения коррупции и форм ее проявления в ходе бюджетного и избирательного процессов.

Несовершенство законодательства:

• неоднородность и фрагментарность;
  
• противоречивость;
  
• неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполнение законов;
  
• неопределенность.
  

Эти несовершенства напрямую приводят к коррупции. Отсутствие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие в бюджетном и избирательном процессах, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к коррупции среди лиц, принимающих решения по использованию публичных ресурсов (в дальнейшем будем использовать термин – чиновник). Под общественным участием мы здесь будем понимать участие граждан и их объединений (НКО и их коалиции) в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля исполнения властных решений.

2. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.

Особенность бюджетного процесса состоит в том, что это – много- критериальная задача, у которой в принципе не существует оптимального решения (решения, которое удовлетворило бы всех), выбор бюджетных приоритетов – вопрос политический, и решается голосованием депутатов, т.е. налицо конфликт интересов при использовании публичного ресурса (бюджетных денег), т.е. в принципе возможна коррупция.

Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Под прозрачностью мы здесь будем понимать открытость (доступ к информации о бюджете и бюджетном процессе), понятность (данную информацию можно понять) и возможность влияния (граждане и их объединения имеют возможность влиять на процесс принятия и контроля исполнения бюджета). Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чиновников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета, находится в их руках, велико искушение получить «откат», вот вам и коррупция.

Исследования центра «Стратегия» в российских регионах (от Санкт-Петербурга до Южно-Сахалинска) показали, что везде бюджетный процесс непрозрачен. Опросы проводились среди экспертов и лидеров НКО. Во всех регионах прозрачность бюджетного процесса оценена от «слабой» до «умеренной», а общественное участие в бюджетном процессе везде оценено как «слабое». Наиболее открыт бюджет (т.е. доступна информация о бюджете и бюджетном процессе) в Санкт-Петербурге, Карелии и Обнинске.

Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном процессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы регионального и муниципального заказов, к сожалению, практически не работают (есть счастливые исключения в Мурманске, Череповце, частично в пригороде Петербурга г.Пушкине).

Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе (далее приведены результаты исследований по регионам Северо-Запада).

Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законодательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной разбивки (Республика Коми, Архангельская область). По сути, не только граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

Резервные фонды депутатов. В Санкт-Петербурге каждый депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему усмотрению около 800000$ в год.

Резервный фонд администрации – решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами отсутствует.

Финансирование федеральной судебной системы за счет бюджетов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти.

3. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в избирательном процессе.

Выборы – это всегда конкуренция, всегда конфликт интересов, связанный с обладанием публичным ресурсом (властью), т.е. коррупция в принципе возможна.

Специфика избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников настолько велика, что они часто идут на прямые нарушения закона, используя описанные выше его несовершенства. В подавляющем большинстве случаев, причем именно благодаря несовершенствам законодательства, а также нашей российской специфике, эти нарушения остаются безнаказанными (исключение – на выборах в Санкт-Петербурге в 2000г. один кандидат был лишен регистрации судебным решением за прямой подкуп избирателей).

Еще одной особенностью коррупции в избирательном процессе является широкое использование административного ресурса, как напрямую (телефонное право), так и опосредованно. Интересно наблюдать (в том случае, если сам не являешься участником процесса) за соревнованием административных ресурсов – Путин бьет Лужкова.

Возможность возникновения коррупции, помимо несовершенства законодательства, тесно увязана с отсутствием общественного участия в избирательном процессе. Имеется в виду именно участие общественности, т.е. НКО, а не представителей только от политических партий и кандидатов в работе участковых и окружных избирательных комиссий, в их присутствии в качестве наблюдателя в день голосования.

Приведем специфические формы проявления коррупции на примере субъектов федерации Северо-Западного региона, использовавшиеся на выборах 1999-2001гг.

Использование административного ресурса:

• неравный доступ к СМИ;
  
• давление на избирательные комиссии;
  
• давление на органы внутренних дел;
  
• давление на бизнес-структуры;
  
• прямое давление.
  

Подкуп избирателей со стороны кандидатов:

• прямой подкуп;
  
• создание кандидатом благотворительного фонда, работающего только во время избирательной кампании;
  
• договора с избирателями.
  

Коррупция в СМИ – меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счет кандидата, большую часть они получают наличными непосредственно от кандидата.

Финансирование избирательных кампаний – кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями непосредственно, а не через счет кандидата («черный нал»).


II. Рассмотрим здесь возможные пути предотвращения коррупции, ее предупреждения. Предотвращать и предупреждать коррупцию гораздо эффективнее, чем бороться с ее последствиями. Для предупреждения коррупции необходимы комплексные меры по двум главным направлениям:

1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была минимальной.

2. Создавать условия для возникновения общественного участия в процессах предотвращения коррупции, развивать его и повышать его эффективность.

При этом оба направления тесно переплетаются, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.

1. Законодательство. Здесь также необходимы действия в двух направлениях.

1.1. Разработка и принятие нормативных актов, в которых не содержится неопределенных норм, которые полны и непротиворечивы, которые не позволяют чиновнику, никакого произвола и однозначно регламентируют все его действия, которые предусматривают санкции за нарушения. Такой анализ существующих законодательных актов проводится, кроме Санкт-Петербурга, в Хабаровске (Н.Поличка, В.Шиханов).

1.2. Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия.

Среди законодательных актов, направленных на прозрачность властных структур, можно выделить законы Санкт-Петербурга и Республики Карелия, регулирующих бюджетный процесс, законы и законопроекты, вводящие казначейскую систему исполнения бюджета, законопроекты «О праве граждан на информацию» и «Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию о своей деятельности» (законопроекты разработаны в Санкт-Петербурге).

Законодательные акты, регулирующие региональные и муниципальные заказы практически во всех субъектах федерации следует усовершенствовать так, чтобы механизм конкурсности реально заработал.

Законодательные акты по общественному участию. В Санкт-Петербурге разработаны законопроекты «О законотворческой деятельности в Санкт-Петербурге» (планируется рассмотрение Законодательным Собранием в октябре 2001г.), «О порядке взаимодействия органов власти Санкт-Петербурга и негосударственных некоммерческих организаций» (подобный закон принят, но, к сожалению, не работает в г. Москве), «Об учете мнения граждан при принятии нормативных правовых актов, имеющих особо важное значение для жителей Санкт-Петербурга». В Республике Карелия, Мурманской области и Ленинградской области разработаны поправки к законам, регулирующим бюджетный процесс: суть поправок – бюджет не принимается без проведения общественных бюджетных слушаний.

2. Общественное участие.

Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:

противодействие властей: органы власти крайне неохотно предоставляют общественности информацию о своей деятельности о процедурах принятия властных решений, недоброжелательно относятся к попыткам НКО контролировать их деятельность.

недостаточная мотивация самих структур гражданского общества (НКО и др.) принимать участие в процессах предупреждения коррупции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспертизах, контрольных органах. Причина этому – неверие в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладающий субъектный тип политической культуры россиян.

Для обеспечения эффективного общественного участия, необходимо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто: в законодательные акты вносятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрачной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только политическая воля.

Решение второй связано с изменением типа политической культуры и представляет собой значительно более длительный и трудоемкий процесс. Для его ускорения предлагается:

• развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции. В Санкт-Петербурге имеется положительный и отрицательный опыт создания и деятельности коалиций НКО: с 1994 по 1998 гг. успешно представляла интересы 3-го сектора перед властями коалиция «В поддержку 3-го сектора», более широкая коалиция – некоммерческое партнерство «Третий сектор», образованная в конце 1997г. после дефолта 1998г. практически прекратила свое существование. Содействовать созданию общественных организаций и коалиций бизнесменов для представления своих интересов перед органами власти (опыт петербургского клуба делового общения «Нева-Эльба»);
  
• развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах и институтах, вовлекать в эту систему властные структуры, создавать специальные центры гражданского образования. Основными темами гражданского образования призваны стать: права человека, правовое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение. Использовать опыт таких организаций как «Институт права», «Гражданин ХХI века» и др.;
  
• обмениваться опытом и внедрять перспективные формы общественного участия в других регионах. Опыт центра «Стратегия» говорит, что наиболее перспективные формы общественного участия в бюджетном процессе – это общественные бюджетные слушания и общественная экспертиза законопроектов; в избирательном процессе – участие в избирательных комиссиях; в муниципалитетах – реализация «общественного участия под ключ»: от поиска заинтересованных жителей, через их обучение, к выработке с их участием предложений в органы местного самоуправления.
  

Гребенюк В.Д.

Депутат Государственной Думы

Федерального Собрания

Российской Федерации


Роль структур местного самоуправления, в профилактике коррупционных проявлений на Юге России


Анализ эффективности борьбы с коррупцией в разных странах мира говорит о том, что попытки искоренить это социальное зло без поддержки структур местного самоуправления заканчивались всегда неудачей. Вот почему при разработке комплексной программы борьбы с коррупцией на Юге России необходимо наряду с законодательными мерами, разработать мероприятия по привлечению к процессу оздоровления общества депутатов, являющихся выразителями воли избирателей. Сами же административные структуры, вряд ли способны реализовать процесс самоочищения.

Попробую обосновать этот тезис. Юридические лица, которых не удовлетворяет бюрократическая, а иногда и просто коррумпированная система получения разных разрешений, справок и других документов, вынуждены обращаться с жалобами фактически в те же административные структуры, только к уже другому чиновнику. При этом концептуально, обжалование действий должна совершать та же структура, которая эти действия и совершила. А куда могут обратиться сегодня граждане, которых не удовлетворяют морально-этический уровень, стиль и сами результаты работы местных органов власти? Опять же к тем же самым административным структурам.

В развитых странах и граждане и юридические лица могут обращаться с вопросами обжалования коррупционных действий к другой ветви власти – судебной. С учетом сегодняшних российских реалий подобный путь хотя и не исключен, но объективно говоря малоэффективен. Вызвана эта низкая эффективность реакции судебной системы на коррупционные проявления не только малым опытом функционирования ветвей власти в условиях демократии, но и недостаточной квалификацией судей и сотрудников правоохранительных органов.

Таким образом, для эффективного использования людских ресурсов, прямо или косвенно вовлечённых в процесс подавления и предупреждения коррупции, требуется соответствующая образовательная программа. При этом в обучающих проектах должны быть задействованы не только судьи, но и сотрудники МВД, таможни, налоговой полиции и других правоохранительных ведомств. Очень важно, чтобы при разработке концепции образовательной программы по профилактике коррупции, не было формализма, и я надеюсь на опыт организаторов нашей конференции, которые могли бы выступить разработчиками подобного образовательного проекта.

Другим важным аспектом противодействия коррупции на уровне местного самоуправления является прозрачность бюджета. Если на уровне бюджета страны могут и должны быть секретные статьи расходов (связанные к примеру, с разработкой новых систем вооружения). Но о какой секретности статей расходов можно говорить в отношении районного, муниципального или иного аналогичного уровня?

Для профилактики коррупционных явлений на уровне местного самоуправления на Юге России, должна быть введена система надзора за использованием финансовых ресурсов, включая обязательство администраций по проведению аудита независимой организацией. Такой аудит, в дополнение к стандартной процедуре отчётов, должен также давать оценку адекватности использования финансовых ресурсов и до принятия любого важного решения, связанного с финансами и собственностью самоуправления.

Всем присутствующим участникам конференции должно быть хорошо известно, с какими трудностями проходит рассмотрение федерального бюджета в Государственной Думе. Основной интерес общества, реализуемый депутатами, состоит во всемерной экономии, рациональному использованию и расходованию бюджетных средств. В этом отношении большую роль могли бы сыграть сами граждане.

Вместе с тем, результаты многочисленных социологических исследований показывают, что как отдельные граждане, так и общество в целом не знают:

• как формируется бюджет;
  
• сколько существует льгот и на кого они работают;
  
• как и по какому принципу расставлены приоритеты целевых программ;
  
• на конкурсной основе или иных условиях коммерческие проекты попадают в строки бюджетного финансирования;
  
• как и в каком объеме, бюджетные средства доходят до каждого человека.
  

Когда же интервьюеры спрашивали респондентов о последствиях отсутствия возможности знакомства с тем, как расходуются налоги, то выявились следующие негативные факторы:

• неисполнение существующих законов;
  
• недоверие к институтам власти;
  
• отсутствие законов об открытости бюджетного процесса;
  
• отсутствие единой нормативной базы, используемой при составлении бюджетов различных уровней;
  
• отсутствие всестороннего контроля за бюджетным процессом;
  
• неподготовленность депутатского корпуса, как профессионалов - участников бюджетного процесса;
  
• низкая эффективность деятельности правоохранительных органов.
  

Пользуясь тем, что на нашей конференции присутствуют сотрудники представительства Президента России в Южном федеральном округе, я хочу обратиться к ним с просьбой. При анализе законодательства субъектов федерации на предмет соответствия его нормам конституции и федеральных законов, необходимо, на мой взгляд, обратить внимание на вопрос соблюдения прав граждан на свободный допуск к информации, связанной с бюджетом.

Несмотря на то. Что в Конституции страны записано право граждан на участие в делах общества, фактически же на уровне субъектов федерации и муниципальных образований отсутствует постоянно действующая практика контроля со стороны общественности за формированием, исполнением бюджета и средств внебюджетных фондов. То, что такая ситуация сложилась не только на Юге России, но и в других регионах страны, не должно нас успокаивать.

Представляет интерес и разработка, на уровне субъектов федерации Южного федерального округа, проектов законов и нормативных актов об открытости бюджета. В этих законах могли бы быть заложены и механизмы проверки статей бюджетов, на ранних стадиях их формирования, в отношении потенциальной коррупционности.

С участием представителей структур гражданского общества, необходимо предпринять ряд мер, направленных на информирование общественности о ходе бюджетного процесса. Формирование у широких слоев населения осознанного понимания необходимости прозрачности бюджетного процесса, является важным фактором профилактики коррупции.

В этом отношении представляет интерес опыт Ростовской области, где по областному телевидению уже несколько месяцев, каждый день передается информация о том, на какие цели и сколько потрачено средств из областного бюджета. Очень важно, чтобы этот опыт не стал разовым и был перенесен на уровень других республик, краев и областей на Юге России, а также муниципальных образований.

В рамках реализуемой федеральной целевой программы «Электронная Россия» уже в ближайшее время на Юге России можно было бы создать Web-страницы законодательных и исполнительных органов различного уровня, структурно соответствующей нормативным документам бюджетного процесса. Это был бы реальный и мало затратный шаг по созданию и на уровне местного самоуправления системы контроля со стороны общественности за бюджетным процессом.

Процесс формирования расходных статей бюджета достаточно сложен и неоднозначен. В связи с этим возникает проблема квалификации представителей общественности, которые могли бы участвовать контроле за формированием бюджета. В этой связи было бы целесообразно не только сформировать сеть общественных корреспондентов, которые бы сообщали о возможных фактах коррупции, но и помочь общественным организациям сформировать группы экспертов – специалистов по бюджету. Информируя общественность о ходе бюджетного процесса, можно создать атмосферы доверия к институтам власти. При поддержке средств массовой информации этот механизм мог бы быть приведен в действие.

Может быть, по примеру западных стран, стоило бы создать административные суды, или систему так называемых омбудсменов, чтобы каждый гражданин, который не удовлетворён решением органа самоуправления, знал каким образом и где можно его обжаловать и достаточно быстро получить ответ.

Коррупция может быть ограничена и за счёт создания более стабильной нормативно-законодательной базы. Общество и инвесторы должны заранее знать, какие разрешения они должны получать и сколько конкретно нужно за это платить. При этом идеальный вариант, чтобы уменьшить коррупцию на уровне местного самоуправления состоит в реализации принципа «one stop agency», который означает, что если нет прямого контакта с конкретным работником, который выносит решения, соответственно уменьшается и возможно коррупционных деяний.

В этой связи хотелось бы упомянуть и еще одну проблему, связанную с коррупцией. В нашем регионе, как впрочем и в стране в целом отсутствует опыт и перспективный взгляд на способ общения между бизнес-кругами и государственными учреждениями. Эти отношения, несмотря на многочисленные заявления с обеих сторон, неурегулированы и крайне непрозрачны, что автоматически порождает в обществе сомнения насчет коррупции.

Государственные учреждения все еще не выработали правил коммуникации с общественностью и работы с бизнесом. Нередки случаи, когда исполнительная и законодательная власть оставляет без последствий предложения и мнения деловых кругов лишь из-за неясностей в этих вопросах и основательных опасений насчет обвинений в коррупции. Эта ситуация настоятельно требует создания и пунктуального применения правил и процедур, которые формировали бы равноправные и вполне прозрачные взаимоотношения между государственными учреждениями и частными хозяйственными субъектами, причем их взаимодействие не должно выходить за рамки закона и допускать проявления коррупции.

Отсутствие защиты со стороны официальных правоохранительных органов вынуждает порой хозяйствующих субъектов обращаться к услугам криминальных структур. Беззащитность перед самим криминальным миром способствует либо сращиванию хозяйственной деятельности с криминальной, либо свертыванию такой деятельности вообще. Это же, в свою очередь, отпугивает потенциальных субъектов хозяйственной деятельности, что еще более усугубляет экономическое положение в субъектах федерации, находящихся на Юге России.

Я назвал лишь некоторые меры, реализация которых способствовала бы уменьшению уровня коррупции как на уровне областных, краевых и республиканских структур Юга России, так и на уровне местного самоуправления. То, что требуется осмысление происходящих процессов и выработка научных рекомендаций по борьбе с таким социальным злом как коррупция, сегодня не вызывает сомнения. Не вызывает сомнения и необходимость привлечения к этому процессу и структур гражданского общества. Вопрос состоит в наличии политической воли для реализации антикоррупционных мер, которую должны проявить как депутаты различного уровня, так и представителей исполнительной власти. Надеюсь, что наша конференция внесет свой вклад в организацию такого сотрудничества и мы уже в ближайшие годы сможем увидеть его плоды.


Караджов Венчислав

Директор программы

"Транспаренси интернэшнл" – Болгария


Сравнительный юридический анализ болгарского Закона об открытости информации о собственности лиц, занимающих ответственные государственные посты


Не вызывает сомнений то, что в последние годы проблемы, связанные с обнародованием финансовых состояний (собственности, побочных видов деятельности, подарков) высших государственных чиновников были предметом детальных дебатов во всём мире. Они проходили либо в контексте установления правил для обеспечения подобной финансовой прозрачности либо улучшения существующих систем. Наблюдается явная тенденция расширения категорий людей, которые должны предоставлять подробные отчёты о своих доходах и усиления необходимости включения данного вопроса в большое количество законодательных поправок, которые сделают политическую жизнь более прозрачной и смогут контролировать связи между деньгами и политикой в соответствии с интересами общества.

Подобная норма действует и в Болгарии. Она обеспечивается законом об Открытости Информации о Собственности Лиц, Занимающих Ответственные Государственные Посты (обнародован SG 38 от 9 Мая 2000 года). Этот закон будет рассматриваться в нашей работе с точки зрения европейской и зарубежной практики стран Европейского Союза и стран бывшего социалистического блока.

Большинство европейских стран в соответствии со специальными законами, парламентскими решениями и кодексами поведения ввели декларирование доходов государственных чиновников и их побочной деятельности, обязательств или функций и регистрацию этой информации. Источники благосостояния государственных чиновников, его регистрация и гласность информации о нём постоянно дебатируется в европейских организациях. В целом практика обязательного объявления доходов широко применяется во многих европейских и других зарубежных странах.

Смысл внесения поправок в соответствующий закон в Болгарии состоит в том, чтобы иметь возможность противостоять коррупции как политической философии и политическому поведению. Цель - превентивный механизм, регулирующий поведение людей, занимающих высокие государственные посты.

Именно это является целью данного анализа, который прослеживает тенденции в развитии европейских стран и бывших соцстран опираясь на основные решения, отражённые в их законодательствах.

Государственные посты, упомянутые в законе

Существующий закон главным образом предусматривает декларирование и прозрачность доходов лиц, занимающих высшие государственные посты, а также механизм, позволяющий сделать эту информацию общедоступной.

Ни сам закон, ни болгарское законодательство в целом, ни конституция не дают определения «лица, занимающего ответственный государственный пост». В административных законах, несомненно, должны содержаться унифицированные термины, относящиеся к юридическим фигурантам, определяемым законом. В настоящее время существует определение высшей администрации в статье 3 Закона о Доступе к Документам Бывшей Государственной Безопасности (обнародован SG 63 от 1997, поправка SG 89 от 1997, дополнение SG 69 от 1999):

«Статья 3. (1) В соответствии с § 1 Дополнительных Положений все лица, занимающие следующие посты должны проверяться на сотрудничество бывшей Государственной Безопасностью:

(Провозглашено антиконституционным SG 89 от 1997) Президент и Вице-президент Республики Болгария;

члены парламента;

(Провозглашено антиконституционным SG 89 от 1997) члены Конституционного Суда;

члены Верховного Суда;

судьи Верховного кассационного суда и Верховного административного суда;

прокуроры Генеральной Прокуратуры;

директор национальной службы расследований и его заместители;

члены Совета Министров, заместители министров и первые секретари министерств;

председатели, заместители председателей и первые секретари комиссий при Совете Министров;

губернаторы и заместители губернаторов;

члены распорядительного совета Болгарского Национального Банка и члены наблюдательных советов, распорядительных советов и советов директоров банков и страховых компаний, в которых государственная или муниципальная доля составляет 50 %;

члены распорядительного совета Агентства по гуманитарной помощи;

члены антимонопольной комиссии;

члены наблюдательного совета и исполнительный директор Агентства по приватизации;

члены национального ревизионного бюро;

председатель и заместитель председателя Национального Статистического Института;

председатель Государственного Архива;

председатель государственного сберегательного фонда;

управляющий и заместитель управляющего национального страхового бюро;

члены комиссий по ценным бумагам и фондовым биржам;

директор национального бюро по делам беженцев;

исполнительный директор центра массовой приватизации;

глава министерства по государственным резервам и военным запасам; запасам на случай военного времени;

председатель агентства по зарубежным инвестициям;

председатель агентства «Болгары за рубежом»;

директор управления по религиям;

председатель патентного бюро;

члены Высшей Аттестационной Комиссии;

директор национального центра изучения общественного мнения;

генеральный секретарь Национальной Ассамблеи;

генеральные директора болгарского национального телевидения, болгарского национального радио и болгарского телеграфного агентства;

прочие лица, назначенные на должности приказами Совета Министров или Премьер-министра.

(2) (Поправка SG 89 от 1997) Вышеозначенная проверка должна проводится в отношении всех кандидатов, претендующих на посты, обозначенные в § 1, а также в отношении кандидатов на должности мэров и муниципальных советников.

(3) В течение недели после вступления в силу данного акта главы организаций, перечисленных в § 1, обязаны предоставить в Министерство Внутренних Дел информацию об именах, личных кодах и занимаемых должностях лиц, перечисленных в § 1.»

Данное определение является наиболее исчерпывающим, хотя в нём нет упоминания термина «высшие государственные посты», используется лишь термин «посты». В своих комментариях к вышеизложенным положениям в Решении № 10 от 22.09.1997 Конституционный Суд определяет перечисленных лиц как «занимающих высшие государственные посты». Соответственно нам следует принять термин, использованный Конституционным Судом Республики Болгария.

Однако второй вывод состоит в том, что список высших государственных чиновников в рассматриваемом законе не является полным и исчерпывающим по сравнению с Законом о Доступе к Документам Бывшей Государственной Безопасности, что является одним из недостатков закона.

Можно сделать вывод, что список лиц, занимающих основные государственные посты, должен быть расширен.

В Латвии, к примеру, очень большое количество государственных чиновников обязаны публично декларировать собственность – гражданские служащие, мэры и их заместители, офицеры полиции, высшее военное руководство и т.д.

Положительная сторона закона состоит в том, что не только лица, занимающие государственные посты, но и члены их семей обязаны декларировать свои доходы. Подобное положение существует не только в Болгарии, но и в Румынии, хотя законы таких стран как Латвия и Словения требуют, чтобы собственность декларировали не только супруги и дети, не достигшие совершеннолетия, но также родители, братья и сёстры.

Собственность, подлежащая декларированию

Во многих странах Восточной Европы правила, определяющие собственность, подлежащую обязательному декларированию, чрезвычайно детализированы. В собственность, подлежащую обязательному декларированию, обычно включается недвижимость, могущие быть переданными ценные бумаги, подлежащие уплате владельцу или предъявителю, движимое имущество, включая автотранспорт, морской и воздушный транспорт, счета, депозиты, обязательства. Большинство существующих систем требуют декларирования акционерного капитала компаний (Румыния), предоставления копии последней налоговой декларации (Греция и Италия), а также декларирования всех пожертвований и подарков, полученных государственными чиновниками (Франция, Германия, Греция, Италия, Великобритания). Законодательство США требует декларирования всей собственности, доходов, обязательств, побочных видов деятельности и подарков. В Австралии необходимо декларировать расходы на поездки и компенсации на проживание. В Великобритании и Канаде то же относится и к поездкам за границу. В Бельгии и Испании подлежат декларированию предметы старины и искусства, а в Испании, к тому же, - и права на интеллектуальную собственность.

В определении собственности, подлежащей декларированию, закон не является исчерпывающим, и в него могут быть внесены различные поправки.

В названии закона присутствует термин «собственность». Странно, однако, что обязательства лиц не подлежат декларированию. По определению собственность лица составляют его имущество и обязательства. Соответственно, необходимо регистрировать обязательства, которые лицо, занимающее высший государственный пост, может иметь перед другими лицами и юридическими образованиями. Подобные обязательства могут сделать государственных чиновников зависимыми, ставя, таким образом, под угрозу выполнение ими своих обязанностей. Подобная зависимость является предпосылкой к развитию коррупции, т.е. должник может использовать свой официальный пост в интересах кредитора в обмен на освобождение от долга. Более того, освобождение от долга некоторых лиц может вести к увеличению их имущества, что достигается не приобретением чего-либо, а освобождением от обязательств. Некоторые лица в соответствии с законом публично заявляют, что получили займы от друзей и финансовых организаций. Они тоже должны подлежать декларированию.

Необходимо также сообщать о своём членстве в правлениях компаний (в распорядительных советах и советах директоров). Не существует точной процедуры сообщения подобной информации, и этот вопрос требует дальнейшего рассмотрения. Членство в управляющих органах может принести прибыль и связано с определённым риском (в случае банкротства). Эта информация должна быть публичной, хотя об участии того или иного лица в правлениях компаний можно узнать из государственного бюллетеня. Необходимо систематическое сообщение и сбор подобной информации. Во всей полноте она даст гражданам возможность узнать о политической ответственности и надёжности высших государственных лиц.

Одним из слабых мест закона является отсутствие ясных требований к членам парламента и другим лицам, занимающим высшие государственные посты, не только декларировать свою собственность, но и сообщать обо всех своих профессиональных и финансовых отношениях с другими лицами и образованиями. Над этим ещё стоит поработать.

Периодичность подачи деклараций

В соответствии с болгарским законом декларация должна подаваться при вступлении в должность, ежегодно до 31 Мая за предшествующий год и при оставлении должности. В этой сфере существует различная практика. В большинстве стран требуется подавать декларацию при вступлении в должность и при прекращении полномочий, как в Румынии. В Словении, к примеру, необходимо отчитываться перед парламентской комиссией, избранной членами парламента, при вступлении в должность, каждый год пребывания в должности, при оставлении должности, а также по требованию комиссии. Обычно устанавливается последний срок подачи деклараций, но в различных странах на это отводится разное время.

В этом отношении необходимо обязать чиновников подавать декларации также и при прекращении полномочий. Греческое законодательство устанавливает трёхлетний срок подачи декларации после оставления должности.

Общественный доступ к декларациям

Публичное декларирование доходов может выполнять антикоррупционные функции только в том случае, когда к нему возможен значительный общественный доступ, а несоответствующие действительности отчёты и неподача декларации ведут к чётко установленным моральным и уголовным санкциям. На самом деле это один из самых спорных моментов в зарубежных системах регистрации собственности лиц, занимающих государственные посты. Вот некоторые примеры: Румыния и Словакия выступают за конфиденциальность, другие страны (Латвия) провозглашают принцип доступности, а некоторые (Германия) пытаются объединить оба принципа.

Сторонники принципа открытости информации о собственности государственных чиновников говорят, что общественные ценности (такие как прозрачность и нравственные нормы в политике, право граждан на информацию, общественный контроль над демократическими институтами) должны стоять выше личных интересов; что установленные механизмы могут и должны работать на стороне политиков, которые регистрируют свою собственность и доходы и что осуществление политической деятельности всегда требует некоторых ограничений в личной жизни.

В США открытость подобной информации достигает наивысшей степени. Там декларации и относящиеся к ним документы ежегодно публикуются и полностью доступны для общественности. В течение 6-ти лет любой гражданин может иметь к ним доступ. Хотя и в меньшей степени многие европейские страны обеспечивают достаточную открытость деклараций. В Дании регистрация собственности является публичным, но члены парламента ежегодно в письменной форме должны давать своё согласие на регистрацию собственности и публикацию деклараций.

В Греции информация о собственности не сообщается общественности, но может быть предоставлена в ответ на письменную просьбу. Публикации в прессе позволяются только при условии, что декларация будет отражена во всей полноте. В Испании декларации не являются достоянием общественности. Однако они доступны для соответствующих парламентских комиссий, временных анкетных комитетов, а также для судов в случае судебных процессов. Подобный доступ может получить и любой гражданин по письменному заявлению с разрешения парламентского бюро.

В Ирландии такие отчёты публикуются ежегодно. В Италии любой избиратель может ознакомиться с декларациями в специально отведённых местах. В Голландии, Швеции, Финляндии и Великобритании декларации также являются достоянием общественности. В Португалии подобная информация открыта для всех граждан. Что касается доходов и собственности, то член парламента может выступить против полного или частичного опубликования декларации, но он должен иметь для этого основания, к примеру, если замешанными оказываются интересы третьей стороны. В этом случае окончательное решение принимает Конституционный Суд.

Болгарский закон налагает некоторые ограничения на открытость полученной информации, говоря о посреднических организациях, которые могут иметь к ней доступ. Если мы развиваем специфические и общественно приемлемые критерии собирания информации, то нет необходимости ограничивать количество пользователей информации. Она может, например, публиковаться в Интернете или в государственном бюллетене, а оттуда проникать в средства массовой информации. Основное требование, которое должно соблюдаться, состоит в том, эта информация должна публиковаться не выборочно, а в полном объёме.

Органы, ответственные за осуществление декларирования

Во всех странах Европейского союза, которые ввели декларирование финансового состояния, существует форма регистрации подобных документов. В парламенте за эту работу отвечает председатель парламента или председатели палат парламента. В Португалии это обязанность конституционного суда. Во Франции декларации предоставляются в комиссию по финансовой прозрачности политической деятельности, в которую входят три бывших государственных деятеля (заместитель председателя государственного совета, председатель кассационного суда, и председатель национальной ревизионной комиссии), шесть постоянных членов и шесть заместителей, избираемых теми же организациями из числа старших судей. В Латвии это государственная служба по доходам, в Словении – специальная парламентская комиссия, состоящая из членов парламента. В Бельгии, так же как и в Болгарии, эту работу проводит национальное ревизионное бюро.

В свете специфики болгарской политики наиболее приемлемым является создание независимой организации, которая будет собирать декларации и обеспечит их общественную доступность, а также сможет гарантировать отсутствие злоупотреблений в политике. Определённая независимость органа, ответственного за контроль над доходами государственных чиновников, была достигнута благодаря тому, что для выполнения этой обязанности было выбрано национальное ревизионное бюро.

К тому же механизм декларирования доходов лиц, занимающих высшие государственные посты, будет ориентирован на большую подотчётность, плюрализм и прозрачность, поскольку три этих принципа составляют политическое условие вступления Болгарии в Совет Европы.

Кодекс Поведения государственных чиновников (Рекомендация № 10/2000) является последним актом Совета Европы, который дополняет структуру международных связей в сфере борьбы с коррупцией. Рекомендация № 10/2000 не является обязательной для исполнения, но для стран, желающих вступить в Совет Европы, приведение национальной законодательной базы в соответствие с принципами Рекомендации № 10/2000 является настоятельным требованием и оценивается на переговорах в разделе «Юстиция и внутренние дела».

Санкции

Правила, регулирующие невыполнение закона о предоставлении деклараций (непредставление декларации, неполное указание данных или указание ложной информации), также различаются в разных странах. В некоторых (Дания, Голландия, Испания), как и в Болгарии, не предусматривается система специальных санкций. В других существуют системы моральных или политических санкций (Италия, Германия). В Югославии, к примеру, политики декларируют свою собственность, если хотят, необходимость предоставления деклараций законодательно не закреплена, т.е. если кто-либо из политических деятелей объявляет о своей собственности, это расценивается как знак «доброй воли» и используется для улучшения собственного имиджа и извлечения политических дивидендов. В Румынии существуют определённые административные, уголовные и гражданские санкции. В случаях, если обнаружится, что собственность лица приобретена из незаконных источников, ему грозит тюремное заключение сроком от 6-ти месяцев до 3-х лет. Если указывается ложная информация об источниках доходов, возможно заключение на срок от года до 5-ти лет.

Исходя из ситуации в Болгарии, можно сделать вывод, что важнейшее значение имеют системы, предусматривающие определенные санкции. В Бельгии непредставление декларации наказывается штрафом, а списки лиц, не предоставивших данный документ, публикуются. В случаях мошенничества применяется 194 статья Уголовного Кодекса. В Греции непредставление декларации или указание ложной информации наказывается штрафами или тюремным заключением на срок от года до 4-х лет. Для членов нижней палаты испанского парламента непредставление декларации может обернуться лишением некоторых прав и привилегий на весь срок пребывания в должности. Во Франции при непредставлении декларации Конституционный Суд лишает виновного члена парламента полномочий. Если не предоставляются данные о собственности, комиссия по финансовой прозрачности политической деятельности обращается в парламентское бюро. При необходимости бюро может обратиться в Конституционный Суд, который лишает члена парламента полномочий и запрещает его переизбрание в течение года. Более того, в случае непредоставления декларации вновь избранный член парламента теряет право на возмещение расходов на избирательную кампанию. В дополнение ко всем этим мерам, если во время пребывания в должности или после её оставления чиновник не предоставляет объяснения по поводу изменения своего финансового состояния, дело может быть передано в прокуратуру. В Ирландии можно отстранить члена парламента от выполнения его обязанностей на определённое время (с сохранением содержания или без). В Португалии те члены парламента, которые намеренно не предоставили декларации после предупреждения или указали неверные данные, лишаются своих полномочий. Если они не предоставляют декларацию после оставления должности, им запрещается занимать политические или другие государственные посты на период от года до 5-ти лет. Члены парламента, предоставившие неверные сведения могут попасть под суд за подлог.

Самый серьёзный недостаток закона – это отсутствие санкций.

Лица, предоставившие несоответствующие действительности декларации, не могут подвергаться уголовному преследованию в соответствии со статьёй 313 Уголовного Кодекса, т.к. большинство из них обладают парламентской неприкосновенностью, которая может быть снята только в случае совершения ими тяжкого преступления (которое карается лишением свободы на срок более 5-ти лет).

Болгарская юридическая система основана на принципе личной ответственности за преступления и правонарушения. Правонарушения, совершённые лицами, занимающими высшие государственные посты, должны наказываться исходя из принципа личной, а не политической ответственности (как типа коллективной ответственности). Болгарские уголовные и административные законы не предусматривают коллективной ответственности за правонарушения, совершённые отдельными лицами. Подобная ответственность не является законной, и исключения лишь для Закона об открытости информации о собственности лиц, занимающих ответственные государственные посты, относительно случаев непредставления декларации или указания ложной информации делаться не должны.

Очевидно, что существует ряд поправок, которые должно принять во внимание будущее законодательство, гарантируя, таким образом, лучшее соблюдение требований закона.

Смысл этого закона состоит в обеспечении политических санкций и политической ответственности высшей государственной администрации, которая обычно назначается правящей партией.

Закон в значительной степени должен помогать обществу быть более осведомлённым и развивать превентивныё неюридические механизмы ограничения коррупции и незаконного обогащения, чему должен способствовать дальнейший пересмотр закона.


Власюк К.Г.

Законодательное Собрание

Краснодарского края

г. Краснодар


Коррупция, как противоправная адаптация

государственного управления к отсутствию действенных нормативно-правовых рамок