Geum.ru

Окружающей среды

Вид материалаМонография
Подобный материал:
1   ...   31   32   33   34   35   36   37   38   39
правам граждан в сфере охраны здоровья. Указанные различия проводят Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1265. Такой вывод следует даже из заглавия ст. 28 Основ – «Права граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах». Согласно данной статье граждане, пострадавшие при чрезвычайной ситуации, имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, санаторно-курортного и восстановительного лечения, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий по преодолению последствий чрезвычайной ситуации и снижению риска для их жизни и здоровья.

Гражданам Российской Федерации, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, гарантируются бесплатная медицинская помощь, медико-генетические и другие консультации и обследования при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях.

Все указанные выше различия привели к тому, что Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в ст. 57 окончательно разграничил правовое положение рассматриваемых зон. Согласно п. 1 данной статьи порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, которое пока отсутствует. Напротив, защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»266, а также иными нормативно-правовыми актами (п. 2 ст. 57).

Практика создания зон чрезвычайной экологической ситуации в течение ряда лет складывалась следующим образом. Для образования зоны инициатор (например, администрация города) обращался в Правительство Российской Федерации, которое давало поручение Государственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды (в настоящий момент – Министерство природных ресурсов Российской Федерации) о проведении государствен­ной экологической экспертизы, а Министерству финансов Российской Федерации и Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации – о разработке соответствующих программ. На государственную экологическую экспертизу представлялись соответствующие материалы: о состоянии окружающей среды и здоровья населения; проект программы неотложных мер по оздоровлению зоны экологического неблагополучия.

Оценка информации о состоянии окружающей среды и здоровья населения производилась в соответствии с разработанными Минприроды «Критериями»267. Если экологическая обстановка соответствовала установленным критериям, то государственная экологическая экспертиза могла дать заключение о придании такой территории необходимого статуса.

Программе по оздоровлению территории после одобрения Правительством Российской Федерации придавался статус Федеральной целевой программы. В настоящий момент города Братск, Нижний Тагил, Орск, Каменск-Уральский, Магнитогорск признаны государственной экологической экспертизой зонами чрезвычайной экологической ситуации, а город Карабаш – зоной экологического бедствия. Программам Братска, Омска, Нижнего Тагила и Чапаевска придан статус Фе­деральной целевой программы, для других территорий Правительством Российской Федерации утверждены перечни первоочередных мероприятий268.

В качестве дальнейшего решения проблемы участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды на экологически неблагополучных территориях представляется обоснованным на региональном уровне, не дожидаясь разработки соответствующих федеральных законов, установить зоны экологического неблагополучия регионального значения, определив особенности участия муниципальных органов власти в работах по их оздоровлению. Такая позиция регионального законодателя будет иметь два позитивных момента: во-первых, оперативность создания таких территорий с особым правовым режимом часто не позволяет ждать годы принятия федеральных законов; во-вторых, определенные территории могут быть не признаны зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия. В таком случае их необходимо (даже после вступления в силу соответствующего федерального закона) признать экологически неблагополучными территориями регионального значения (например, зонами повышенного загрязнения).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Современная концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г., предполагает формальное разделение государства и института местного самоуправления. В то же время развивающееся на основе Конституции российское законодательство не смогло провести четкое разграничение между «вопросами местного значения» и «вопросами государственного значения».

Выделение в российском законодательстве вопросов, имеющих «местное значение», необоснованно, по нашему мнению, как по причине отсутствия универсального перечня направлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления в государстве, так и в силу необходимости обеспечения функционального единства органов власти на всех уровнях. Такая необходимость представляется особенно важной в условиях становления новой российской государственности.

Функциональное единство органов власти обусловливает прямую связь функций местного самоуправления с функциями самого государства. В то же время существование института местного самоуправления предполагает возможность осуществления его производных от государства функций исходя из учета интересов населения первичной социально-территориальной общности – муниципального образования. С этой целью местному самоуправлению предоставляется определенная самостоятельность в осуществлении своих функций, что не позволяет, однако, констатировать его оторванность от государства.

Само назначение института местного самоуправления заключается в сближении интересов гражданского общества и государства, в их согласовании. Только в этом случае возможно нормальное развитие как общества, так и его государственных структур.

Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обусловлено целью этого социально-правового института, в качестве которой выступает создание всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, а также его задачами, которые заключаются в учете интересов населения муниципального образования и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окружающей среды. С этой целью и осуществляется природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления.

Результатом этой деятельности является создание дополнительных гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.

Необходимо различать природоохранную (экологическую) функцию местного самоуправления, под которой понимается закрепленная в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования, и реализацию указанной функции, представляющую собой непосредственно природоохранную деятельность субъектов местного самоуправления.

Объектом экологической функции местного самоуправления являются специфические общественные отношения по поводу окружающей среды, а объектами природоохранной деятельности являются сама окружающая среда в целом, а также природные и природно-антропогенные объекты. Цель этой функции заключается в сохранении (восстановлении) благоприятного состояния окружающей среды, повышении ее качества и поддержании экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

Природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется как в правовых, так и в организационных (неправовых) формах с применением различных методов правового регулирования, основными и традиционными из которых являются методы убеждения и принуждения. Эффективность деятельности субъектов местного самоуправления зависит от обоснованного сочетания этих методов.

Экологическая функция местного самоуправления теснейшим образом связана с другими функциями этого социально-правового института. Суть сочетания и взаимосвязи данных функций заключена в установлении «баланса между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями»269.

Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятельность по реализации природоохранной функции, являются муниципальные органы. Реализуя экологическую функцию, они продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.

В действующем законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях, а их полномочия, закрепленные в действующем законодательстве, вполне можно охарактеризовать как «государственно-властные». Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность каких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью решений местных органов.

В различном объеме в реализации природоохранной функции участвуют все органы местного самоуправления. Центральное место в системе муниципальных органов принадлежит представительным органам, поскольку именно им предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим же объясняется закрепление за представительными органами особых, исключительных полномочий.

Главная функция исполнительных органов местного самоуправления заключается в обеспечении исполнения решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализации действующего законодательства Российской Федерации.

Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.

В целях экономии средств, а также в целях проведения взаимосвязанной природоохранной политики, на наш взгляд, на отдельных территориях экологические функции органов местного самоуправления могут осуществлять объединенные специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности.

В настоящее время единых организационных подходов к осуществлению экологического управления в конкретных муниципальных образованиях не наблюдается. В силу этого обстоятельства во многих случаях параллельно существуют несколько природоохранных органов на одном уровне. Анализ их полномочий показывает, что часто их функции дублируются, а деятельность в практическом отношении несогласованна, а порой и противоречива. В связи с этим представляется необходимым применить два подхода к упорядочиванию практической деятельности различных природоохранных структур на местном уровне. С одной стороны, это может быть достигнуто путем заключения специальных административных договоров о разграничении полномочий, о совместной деятельности. С другой стороны, возможным вариантом может быть не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов Российской Федерации), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение данных органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.

Особое положение муниципальных органов власти заключается в их приближенности к населению, способности тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы должны упорядочивать всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы, в том числе в осуществление природоохранной деятельности.

В России сегодня формируется трехуровневая система правового регулирования отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Действующее в этой сфере законодательство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробелами. Непосредственным образом это отражается на практической деятельности органов местного самоуправления.

В связи с этим выявленные в ходе исследования три варианта установления полномочий муниципальных органов власти должны применяться последовательно, образовывать систему. Так, если федеральное законодательство должно четко закрепить общие принципы природоохранной деятельности органов местного самоуправления, то законы субъектов Российской Федерации должны развивать эти принципы с учетом специфических условий своих территорий. Научная основа принятия регионального закона, содержащего экологические полномочия муниципальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муниципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуществлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характера), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального образования в осуществлении этих полномочий, сочетание данных полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления правами и обязанностями, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем). Только в этом случае возможно установление оптимальных полномочий для органов местного самоуправления в указанной сфере. Если невозможно четко разграничить полномочия государственных и муниципальных органов, то необходимо рассмотреть варианты заключения договоров, принятия специальных законов о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, о возможности делегирования в отдельных единичных случаях (когда возникает потребность, например, в срочном порядке). При этом нужно четко разграничивать данные способы закрепления полномочий, при необходимости сопровождать соответствующим финансированием.

Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.

Приведенная в работе классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления позволяет структурировать эти полномочия определенным образом. Так, в качестве оснований данной классификации можно выделить: 1) виды нормативных правовых актов; 2) виды муниципальных органов власти; 3) порядок закрепления; 4) характер этих полномочий; 5) предмет природоохранной деятельности. В то же время необходимо учитывать определенную условность этой градации, которая присуща любой классификации.

Эффективность охраны окружающей среды органами местного самоуправления затрудняет тот факт, что федеральное правовое регулирование участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды декларативно, в нем присутствует много бланкетных норм. С одной стороны, упоминание в федеральных законах о соответствующих полномочиях субъектов Российской Федерации, необходимости учета региональных особенностей в деятельности местного самоуправления является позитивным моментом. С другой стороны, представляется обоснованным установление единых (базовых) правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Такая задача может быть решена двумя путями.

Во-первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», предусмотрев как обязательные природоохранные полномочия органов местного самоуправления, так и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями.

Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий органов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) путем выделения в соответствующих федеральных законах отдельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части закрепления полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих вышеназванных подходов.

Предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации экологические полномочия органов местного самоуправления практически реализуются в различных муниципальных образованиях в разном объеме. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. К числу объективных причин следует отнести географическое местоположение (городское или сельское) муниципального образования. Однако даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований экологическая обстановка на их территории может существенно различаться, а следовательно, будут различными и основные направления деятельности. Наконец, такая динамика может быть обусловлена наличием или отсутствием соответствующих региональных законов. Представляется, что нельзя игнорировать и субъективные причины – позицию конкретных должностных лиц, осуществляющих функции управления в отдельных муниципальных образованиях.

Проведенный анализ позволяет выявить основные направления природоохранной деятельности в муниципальных образованиях, порядок осуществления которых детально предусмотрен нормативными актами органов местного самоуправления.

Специфической особенностью современного эта­па правотворчества местного самоуправления являет­ся его бессистемность, противоречивость, хаотичность и несогласованность нормативно-правового массива, не­соблюдение правил юридической техники, игнориро­вание или незнание теоретических аспектов правотворчества. Последнее обстоятельство обусловливает на­личие незаконных нормативных правовых актов му­ниципальных образований, а также нарушение порядка их опубликования и вступления в силу.

Устранение выявленных недостатков в ходе дальнейшей практической деятельности органов местного самоуправления позволит повысить эффективность работы органов местного самоуправления и создаст надлежащие правовые гарантии реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Вместе с тем приоритетным направлением природоохранной деятельности муниципальных органов должно стать оздоровление духовного климата в обществе. Пока не будут преодолены эгоистическое отношение человека к окружающей природной среде, стремление получить сиюминутную выгоду от использования ее объектов, экологический кризис будет продолжаться, что в конечном итоге может привести к исчезновению человека. Органы местного самоуправления должны занять свое особое место в реализации концепции устойчивого развития.