Вусловиях зрелого социалистического общества важное значение приобретает комплексный подход к планированию и управлению социальными процессами

Вид материала

Документы

Содержание 2. Методические и организационные вопросы комплексного планирования нового промышленного центра

Подобный материал:

• Неделя I: Лекция. Научные подходы к управлению, 148.14kb.
• Е. А. Подольская управление социальными процессами издательство нуа народная украинская, 3428.66kb.
• Комплексный подход, 963.25kb.
• "Державне регулювання ринку праці", 121.59kb.
• Вусловиях становления экономики России в рыночных условиях развитие потребительского, 145.11kb.
• Г. В. Ефимова управление процессами аутсорсинга в системе менеджмента качества организации, 158.12kb.
• Ое обеспечение каждому ребенку в соответствии с его возрастом адекватных условий для, 104.32kb.
• Энергосбережение – задача сегодняшнего дня, 84.44kb.
• Механизмы системного функционирования управленческой элиты в условиях модернизации, 993.82kb.
• О. М. Райш, Россия, Томская область,, 150.36kb.

2. Методические и организационные вопросы комплексного планирования нового промышленного центра

Управление формированием и социальным развитием города предполагает целенаправленное регулирование разнообразных экономических, демографических, социальных, экологических и других процессов и функций территориальной общности. Воздействие на процессы социального развития представляет значительные трудности в сложившемся городе и многократно усложняется в новом из-за высокой подвижности населения. Поэтому основные методические и организационные приемы планирования здесь должны корректироваться и применяться с учетом закономерностей демографического, экономического, социального, экологического развития.

Организационно-методические особенности комплексного планирования определяются: во-первых, типологической характеристикой города (народнохозяйственными функциями, величиной, районом строительства); во-вторых, количественными и качественными показателями, связанными с соответствующим этапом его формирования.

Подход к организации комплексного планирования, структура плана зависят от функционально-генетической специфики города. Если он складывается и в перспективе будет развиваться на базе одного градообразующего предприятия, то комплексный план по структуре и содержанию приближается к плану этого предприятия и может быть объединен в один документ. Так организуется планирование экономического и социального развития Норильска, где практически разрабатывается единый перспективный план развития горно-металлургического комбината и города.

К методическим особенностям комплексного планирования монофункционального города следует отнести необходимость тщательной разработки его экономических, научно-технических, трудовых и культурных связей с другими городами региона с целью компенсации односторонности, характерной для его развития. При перспективном планировании необходимо продумать возможности расширения градообразующих факторов, учесть интересы всех групп городского населения.

В городе, развивающемся на основе нескольких градообразующих предприятий, инициатива разработки комплексного плана принадлежит городским органам управления. Важно, чтобы планы экономического и социального развития отдельных предприятий и строек

разрабатывались с учетом общегородских показателей, мероприятий и прогнозов. Такой подход становится основанием для корректировки ведомственных решений, если градообразующие предприятия создаются по линии различных министерств.

Конечно, в пределах даже одной типологической группы городов имеются существенные различия в демографической структуре, профессионально-квалификационном составе трудовых ресурсов, уровне механического движения населения и т. д. Некоторые особенности подхода к комплексному планированию обусловливаются местом города в групповой системе расселения, природно-климатическими характеристиками района его строительства. Значение ряда функций городского поселения особенно возрастает в сложных природно-климатических условиях, где управление развитием города призвано обеспечить эффективное использование экономического потенциала, приживаемость населения, охрану его здоровья.

Типологическое описание города позволяет получить представление о закономерностях, свойственных конкретной группе новых городских поселений. Но для выработки методики и структуры комплексного плана еще недостаточно представления о его функционально-генетических характеристиках. Важно учесть, на каком этапе формирования находится город. С ним связаны коли­чественные и качественные показатели социальной среды, соотношение отраслевого и территориального планирования и управления.

Современный город как объект комплексного планирования представляет сложную, динамичную систему, в которой переплетаются экономические, демографические, общественно-политические и культурно-воспитательные процессы, осуществляются специфические функции городского поселения. Поэтому методологически правильно разрабатывать комплексный план на основе всестороннего анализа закономерностей формирования, экономического и социального развития города, специфики реализации его основных функций.

Как мы уже подчеркивали, для нового промышленного центра характерны высокие темпы экономического развития, всевозрастающая роль в народнохозяйственном разделении труда. В ряде случаев большая часть экономических функций города определяется его ролью в освоении крупного региона, формировании территориально-производственного комплекса, решении других народнохозяйственных задач.

При анализе экономической функции нового города выделяются предприятия, участвующие в народнохозяйственном разделении труда, и предприятия, обслуживающие потребности населения города. Предприятия первой группы управляются союзными или союзно-республиканскими министерствами. Управленческие функции по отношению к градообслуживающей подсистеме должны выполнять соответствующие органы местных Советов. Практически же в формирующихся городах отраслевое управление распространяется и на большую часть градообслуживающего комплекса, так как отраслевым министерствам поручено его финансирование и строительство. В этих условиях только комплексное планирование нового промышленного центра может координировать функции отраслевого и территориального управления, сократить диспропорции между темпами промышленного и гражданского строительства, не допустить отставания в формировании градообслуживающего комплекса.

Особой отраслью материального производства города является строительная индустрия, которая занимает значительное место в экономике новых промышленных центров. Уровень ее развития определяет темпы строительства города, формирования предприятий градообразующей и градообслуживающей подсистем. В отдельных случаях предприятия строительной индустрии выступают и самостоятельным градообразующим фактором.

Характер структурных элементов, определяющих содержание экономических функций города, обусловливает многие аспекты социального развития городского поселения. Комплексный план должен учитывать особенности формирования и функционирования, например, крупных производственных коллективов строительных подразделений, где своя специфика организации производства, иные причины текучести кадров. Пространственная разобщенность трудовой деятельности, половозрастные и профессионально-квалификационные характеристики кадров требуют дифференцированного подхода к организации воспитательной работы. И чем выше удельный вес строителей в составе занятого населения, тем в большей степени комплексный план корректируется с учетом особенностей коллективов строительных подразделений.

После пуска в эксплуатацию промышленных производств в строительных коллективах происходят значительные социальные изменения. В этот период при сохранении большого масштаба строительных работ на действующие промышленные предприятия уходит значительное число строителей, в первую очередь это молодые рабочие с хорошей общеобразовательной подготовкой, но не имеющие высокой профессиональной квалификации в строительном деле. Если же в городе строится только одно градообразующее предприятие, то большая часть строителей вынуждена переквалифицироваться для работы в коллективе эксплуатационников или покинуть город. Такая переквалификация и связанные с нею социальные и организационные вопросы относятся к числу наиболее сложных процессов социального развития нового города и должны предусматриваться в комплексном плане.

Если же в новом городе осваиваются мощности градообразующих предприятий при сохранении, а нередко и при возрастании объема строительно-монтажных работ, то в плане необходимо предусмотреть величину механического движения населения, масштабы профессиональной подготовки и переквалификации кадров и многие другие социальные характеристики.

Почти каждый новый город переживает периоды крупных социальных перемещений, значительных сдвигов в профессионально-трудовой деятельности населения, они связаны с новыми этапами становления промышленного центра. Поэтому в процессе планирования важно учесть особенности экономических функций города с целью создания оптимальных условий для становления крупных производственных коллективов, а в отдельных случаях и возможного их планового расформирования, экономически и социально целесообразного использования трудовых ресурсов.

С демографической функцией нового города связаны процессы формирования населения, его половозрастная структура, особенности семейно-брачных отношений, характер миграционных процессов. Анализ демографической ситуации в предплановых разработках позволяет выделить некоторые особенности образа жизни новоселов, их материальные и духовные потребности и более обоснованно планировать развитие образования, культуры, жилищно-коммунального строительства. Специфика демографической ситуации города может потребовать разработки программы работы с молодыми семьями.

Таким образом, структура комплексного плана вытекает из основных функций города, его роли в организации повседневной деятельности населения. В предплановых исследованиях целесообразно выделять и анализировать узловые проблемы конкретного поселения. Методика разработки плана должна исходить из того, что, во-первых, ряд общих положений, вытекающих из самой сущности комплексного социально-экономического планирования, обязателен для всех городов и, во-вторых, типологическая характеристика города, своеобразие его функций вносят существенные изменения в структуру плана.

В комплексном плане экономического и социального развития города выделяют следующие разделы: население и трудовые ресурсы, развитие экономики города, градообслуживающей сферы, социально-культурное строительство, коммунистическое воспитание и развитие социальной активности, предупреждение антиобщественных проявлений, охрана окружающей среды, управление городом и др. (См. Методические рекомендации по планированию социального развития городов. Уфа, 1974).

Вводный раздел содержит социально-экономическое обоснование строительства города, его роли в освоении природных ресурсов, места в системе расселения. Основные градостроительные задачи представляются как система конкретных целей по этапам строительства на долгосрочную перспективу вплоть до его завершения. Применительно к поставленным целям определяются уровни комплексного планирования—территориально-производственный комплекс, город, производственный коллектив. Этот раздел имеет отношение ко всей структуре комплексного плана и определяет постановку конкретных задач, систему показателей и т. д.

В отличие от комплексных планов развития сложившихся городов, где первое место занимает раздел «Население и трудовые ресурсы», в плане нового промышленного центра на первом месте должен быть раздел «Экономическое развитие города». По нашему мнению, это принципиальное положение. Дело в том, что экономическое развитие сложившегося города в,, основном опирается на естественный прирост населения. При разработке комплексного плана осуществляется прогноз демографической ситуации и половозрастной структуры населения. Программа экономического развития города стыкуется с демографическим прогнозом, и решение о размещении в нем новых предприятий, расширении действующих во многом определяется балансом трудовых ресурсов.

В отличие от этого трудовые ресурсы нового города длительное время формируются за счет механического прироста населения. Темпы и размеры этого прироста определяются потребностями строительства и эксплуатации градообразующих предприятий. Планирование демографической сферы города, баланс трудовых ресурсов разрабатываются независимо от наличия населения в предплановый период. Баланс трудовых ресурсов в новом городе рассчитывается на основе потребностей градообразующих предприятий и строек, сферы обслуживания, с учетом реальных возможностей привлечения к работе всего трудоспособного населения. Управление демографическими процессами в новом городе, в особенности на первых этапах его становления, во многом сводится к управлению миграцией. Такие города имеют высокий положительный баланс миграции, который в сложившемся промышленном центре не всегда желателен.

В монофункциональных городах особую проблему комплексного планирования составляет обеспечение занятости вторых членов семьи. Решение этой задачи имеет принципиальное значение для формирования стабильного населения города, управления процессом миграции. Ее положительное решение является одним из показателей комплексности развития промышленного центра и потому должно учитываться уже при определении системы целей планирования.

Особое место в программе развития нового города занимает организационное обеспечение научно-технического прогресса, координация связей с научно-исследовательскими и проектно-конструкторскими организациями. Важность их обусловлена тем, что проектирование градообразующих предприятий, самого города, научно-технические и технологические разработки обычно выполняются в крупных научных центрах страны. Так, 95% объема проектных и научно-исследовательских разработок по Саяно-Шушенской ГЭС осуществлялись институтами и организациями Ленинграда, и без четкого плана координации этих связей трудно обеспечить научно-технический прогресс строящихся предприятий.

Программа научных исследований для предприятий и строек Норильска, например, включает поиск новых месторождений руд цветных металлов, разработку рациональной технологии горных работ, автоматизацию управления технологическими процессами, общую экономическую стратегию развития комплекса, охрану здоровья населения и окружающей среды. К реализации этих целевых программ привлечено более 20 крупных научных институтов Москвы, Ленинграда, Новосибирска, Красноярска и других городов.

Организационная сторона научно-технических связей в значительной степени определяет темпы технического прогресса на предприятиях и стройках, эффективность общественного производства, затраты ручного труда и многие другие характеристики экономического и социального развития нового города. Поэтому в комплексном плане правомерно выделение специального раздела по научно-техническому и проектно-изыскательскому обслуживанию предприятий и строек, формированию научного потенциала.

В комплексном плане города в районе освоения целесообразно предусматривать создание пригородного сельского хозяйства, материально-техническая база которого сооружается строительными организациями и финансируется по линии министерств, ответственных за строительство предприятий. Пригородное сельское хозяйство здесь специализируется прежде всего на обеспечении населения промышленного центра теми продуктами питания, которые не выдерживают* длительной транспортировки (цельное молоко, свежие овощи и т. п.). Так, сельскохозяйственные предприятия, подчиненные управлению рабочего снабжения Ангарска,— совхоз «Саяны», теплично-парниковый комбинат—это современные специализированные предприятия с законченными технологическими процессами, высоким уровнем механизации производства, они на 75% обеспечивают потребности населения города в свежих овощах. Комплексный план этого года предусматривает дальнейшее развитие пригородного сельского хозяйства, укрепление его материально-технической базы, улучшение условий труда работающих и т. п.

Ряд принципиальных особенностей имеет планирование градообслуживающей сферы нового города. В эту часть плана включается развитие жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта, связи, развитие предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Важнейшая задача комплексного плана—достижение пропорциональности в развитии социальной инфраструктуры. Систематическое недовыполнение заданий по строительству объектов социальной инфраструктуры сдерживает повышение жизненного уровня новоселов. увеличивает обратную миграцию населения, т. е. отрицательно сказывается на решении производственны?. программ развития города. Важной задачей комплексного плана является и обеспечение равномерного размещения объектов социальной инфраструктуры по всей территории города вне зависимости от их ведомственной принадлежности. В тех новых городах, где финансирование градообслуживающих отраслей осуществляется различными ведомствами, нередко наблюдается неравномерное их размещение, здесь не учитывается схема расселения. В новых городах очень важно обеспечить опережающее развитие объектов общегородского назначения—пассажирского транспорта, связи, водопроводных и канализационных сетей, очистных сооружений. При ведомственном финансировании строительства города чаще всего страдает эта часть градообслуживающего комплекса.

Большое место в комплексном плане города в районе освоения занимают вопросы охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, проведения крупных природоохранительных мероприятий. Необходимость выделения и анализа экологических аспектов в комплексном плане города связана с тем, что негативные воздействия на природную среду в значительной мере связаны с хозяйственной деятельностью, которая планируется и управляется в основном по отраслевому принципу. Последствия же такого воздействия носят территориальный характер. Переход к комплексному планированию, в котором объект управления рассматривается как целостность, требует специального рассмотрения вопросов охраны природной среды города, проведения крупных природоохранительных мероприятий, создания специальной системы по охране природной среды, формирования экологического сознания населения и т. п.

Особенности разработки этого раздела комплексного плана нового города заключаются в том, что здесь крупные природоохранительные мероприятия предусмотрены в директивных документах, генеральном плане, технических проектах предприятий. В городах-новостройках районов освоения экологические проблемы носят принципиально иной характер, чем в сложившихся городах, где приходится часто исправлять положение, реализовывать крупные программы природовосстановительных работ.

В этом разделе комплексного плана рассматриваются и рекреационные мероприятия, вопросы использования окружающей среды, наиболее ценных природных комплексов для отдыха и оздоровления населения. Сюда входят разработка проектов размещения мест массового загородного отдыха, сохранение и улучшение гигиенических и эстетических качеств природных ландшафтов, проведение лесохозяйственных мероприятий в пригородной зоне и т. п. Нам представляется, что в каждом районе освоения наиболее ценная в рекреационном отношении часть территории должна с самого начала получать статус национального парка и использоваться для отдыха, оздоровления населения. Пока рекреационные мероприятия еще редко представлены в комплексных планах экономического и социального развития.

В новых городах имеется возможность для значительного улучшения природоохранительного планирования. Известно, что основным объектом такого планирования в настоящее время являются отдельные природоохранительные мероприятия (строительство очистных сооружений, предотвращение загрязнения воды, атмосферы). Более важным представляется нам такое планирование, которое ориентировалось бы на конечные результаты—обеспечение необходимого качества окружающей среды (См. Правдин. Д. И. Проблемы управления экономическими и социальными процессами при социализме. М., 1979, с. 144).

Программа перспективного развития города, формирующегося в сложных природно-климатических условиях, призвана обеспечить охрану здоровья населения, защиту от неблагоприятных воздействий природной среды. 3аслуживает внимания опыт планирования здравоохранения в Норильске, где впервые в стране разработана программа создания системы жизнеобеспечения населения. В центре внимания этой программы находятся основные факторы, определяющие здоровье, медицинскими биолого-психологические проблемы адаптации населения в условиях Крайнего Севера. Управление состоянием здоровья населения может быть осуществлено путем оптимизации деятельности служб системы жизнеобеспечения города, в том числе здравоохранения, безопасности труда, охраны природной среды, физической культуры и спорта. Пятилетка здоровья здесь предусматривает развитие материально-технической базы медицинских учреждений, оснащение их современной диагностической аппаратурой, организацию автоматизированных систем управления для сбора и обработки информации, использование вычислительной техники для диагностики, лечения и диспансеризации населения.

В новых городах, как показывает практика, чаще отстает развитие материальной базы культуры, образования, дошкольного воспитания, физической культуры и т. п. Такое положение с социально-культурным строительством стало настолько традиционным, что некоторые авторы в поисках решения предлагают концентрировать средства на развитие одного элемента системы обслуживания (либо собственно жилья, учреждений культуры, образования, либо детских учреждений). Это, по их мнению, могло бы в короткий срок дать ощутимые для населения результаты, что в свою очередь позволило бы удержать обратную миграцию на одном уровне (См. Борщевский М. В., Глухое В. Д. Состояние и перспективы миграции населения в Альметьевске. — Перспективные проблемы социального развития монопромышлепиого города, с. 95).

С такими рекомендациями трудно согласиться, во-первых, о какой комплексности в застройке и социальном развитии города в этом случае может идти речь? Во-вторых, известно, что оценка условий жизни населением во многом определяется по тому элементу социальной инфраструктуры, который получил наименьшее развитие. Поэтому компенсировать потребности горожан, предположим, в детских дошкольных учреждениях вряд ли возможно развитием материальной базы культуры.

Принципиальная особенность комплексного планирования заключается в том, что перспективное развитие экономического потенциала города, градообразующего комплекса и социальной инфраструктуры, социально-политическое развитие и социально-культурное строительство направлены на создание благоприятных условий для всесторонней деятельности каждого человека в новом городе. В таком плане важно выделить раздел, посвященный идейно-воспитательной работе. В нем в масштабах города планируется деятельность партийных и общественных организаций по формированию научного мировоззрения, патриотического и интернационального воспитания населения, предусматриваются мероприятия по подбору, обучению и расстановке идеологических кадров. В новом городе особое значение приобретает работа по воспитанию молодежи на революционных, боевых и трудовых традициях советского народа, на традициях ударного строительства.

На начальных этапах формирования города в комплексном плане должны найти отражение вопросы, связанные с адаптацией мигрантов на новом месте жительства. Сущность этого процесса можно свести к усвоению новопоселенцами норм социального поведения, традиций городского образа жизни. Особенность этого процесса в новом городском поселении в том, что традиции, да и образ жизни, характерный для данного города, здесь еще только складываются. В этих условиях принципиальное значение приобретает работа, направленная; на усвоение новоселами лучших традиций .социалистического общежития, норм и моральных ценностей социалистического образа жизни. В новом городе легче достигается эта цель, если учитывать слабость влияния отдельных асоциальных факторов, носителей пережитков прошлого, религиозных убеждений и т. п.

С учетом сказанного выше комплексный план экономического и социального развития нового города может иметь следующую структуру:

I. Введение.

— Социально-экономическое обоснование строительства города.

— Прогноз главных направлений развития на перспективу.

— Основные цели экономического и социального развития города в плановом периоде.

II. Развитие градообразующей сферы.

— Строительство и промышленное производство.

— Грузовой транспорт.

— Развитие науки, научно-техническое и проектно-изыскательское обслуживание.

.III. Население и трудовые ресурсы.

— Формирование производственных коллективов.

— Социальная структура населения.

— Демографический прогноз.

IV. Охрана окружающей среды.

V. Пригородное сельское хозяйство.

VI. Уровень жизни и охрана здоровья населения.

— Жилищно-коммунальное хозяйство.

— Пассажирский транспорт и связь.

— Торговля и общественное питание.

— Бытовое обслуживание.

— Здравоохранение.

- Основные показатели жизненного уровня населения.

VII. Социально-культурное строительство.

— Детские дошкольные учреждения.

— Развитие среднего образования и ] профориентации.

— Внешкольные детские учреждения.

— Высшее, среднее специальное и професионально-техническое образование.

— Развитие учреждений культуры.

— Физическая культура и спорт.

VIII. Социально-политическое развитие.

— Повышение трудовой и общественно-политической активности населения.

— Совершенствование идейно-воспитательной работы.

— Воспитательная работа по месту жительства.

— Укрепление социалистической законности и общественного правопорядка.

IX. Управление городом.

Такова в общих чертах структура плана, она должна конкретизироваться с учетом типологии города, этапа его формирования, социально-демографических особенностей и других обстоятельств.

Практика показывает, что в ряде случаев планы развития города составляются без каких-либо предварительных исследований и представляют простую сумму мероприятий по развитию различных сфер городского поселения на основе его генерального плана, планов экономического и социального развития градообразующих предприятий. Конечно, и такой уровень организации планирования дает некоторые результаты, так как помогает лучше увидеть проблемы формирования и перспективы развития города, определить пути решения назревших вопросов. По он не может обеспечить комплексности планирования, малоэффективен и может даже дискредитировать саму идею комплексного планирования экономического и социального развития территориальной общности.

Для обеспечения высокой эффективности планирования, реализации комплексного подхода необходимо в предплановый период провести изучение актуальных проблем формирования города. Среди них можно выделить анализ демографической ситуации, построение демографического прогноза, определение оптимальных путей и организационных форм становления производственных коллективов, анализ структуры трудовых ресурсов, количественную и качественную характеристику миграционных потоков, программы развития градообразующих предприятий, социальной инфраструктуры, экологический прогноз и др.

Ряд предплановых разработок может быть выполнен в форме прогнозно-плановых балансовых моделей, отражающих пропорциональность между рабочими местами (количество, энерговооруженность, условия трудовой деятельности) и трудовыми ресурсами по их квалификации, профессиональной подготовке, образованию; между системой бытового и культурного обслуживания (набор, качество и объем услуг) и устойчивыми потребительскими запросами населения (дифференциация потребностей по возрасту, традиционным нормам); между системой учреждений охраны здоровья, материнства и младенчества, воспитания и обучения подрастающего поколения и демографическим составом, демографическим поведением населения (половозрастной и семейный состав, рождаемость, ориентация на вступление в брак, сохранение семьи и т. п.). Составление таких балансов возможно только на достаточно высоком уровне развития нового города. На первых этапах его формирования приходится обходиться прогнозами. Но и в этом случае комплексный подход к планированию городского поселения правомерен, так как дает возможность целенаправленно добиваться реализации поставленных задач.

Эффективным инструментом предпланового исследования может быть анкета городского жителя. При относительно небольшом объеме выборки—до 5% численности взрослого населения — она позволяет получить значительный объем информации о различных сторонах жизни новоселов. А если еще учесть, что условия труда, быта, культурной жизни новопоселенцев складываются по-разному в городах различного типа, этапа формирования, то станет очевидным, что социологическое исследование является непременным условием разработки комплексного плана развития нового промышленного центра.

Практика показывает, что для проведения социально-экономических исследований в структуре управления целесообразно иметь специалистов, соответствующие отделы, лаборатории. В Ангарске, например, основной объем предплановых исследований возложен на социологическую службу ведущего предприятия — производственного объединения «Ангарскоргнефтесинтез», в Норильске — на социологический отдел горно-металлургического комбината. Для проведения исследований целесообразно привлекать и специалистов академических. отраслевых научно-исследовательских институтов, высших учебных заведений.

Комплексное планирование экономического и социального развития—качественно новая форма управления процессами нового градостроительства. Объектом управления здесь выступает город как цельная социально-экономическая система, социально-территориальная общность. Его принципиальные возможности позволяют оптимально решать проблемы строительства новых городов в соответствии с основными задачами совершенствования социалистического образа жизни, формирования нового человека.