Вусловиях зрелого социалистического общества важное значение приобретает комплексный подход к планированию и управлению социальными процессами

Вид материала

Документы

Содержание Глава v. комплексное планирование развития новых городов

Подобный материал:

• Неделя I: Лекция. Научные подходы к управлению, 148.14kb.
• Е. А. Подольская управление социальными процессами издательство нуа народная украинская, 3428.66kb.
• Комплексный подход, 963.25kb.
• "Державне регулювання ринку праці", 121.59kb.
• Вусловиях становления экономики России в рыночных условиях развитие потребительского, 145.11kb.
• Г. В. Ефимова управление процессами аутсорсинга в системе менеджмента качества организации, 158.12kb.
• Ое обеспечение каждому ребенку в соответствии с его возрастом адекватных условий для, 104.32kb.
• Энергосбережение – задача сегодняшнего дня, 84.44kb.
• Механизмы системного функционирования управленческой элиты в условиях модернизации, 993.82kb.
• О. М. Райш, Россия, Томская область,, 150.36kb.

ГЛАВА V. КОМПЛЕКСНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ НОВЫХ ГОРОДОВ

1. Цели и принципы комплексного планирования городов

В условиях зрелого социалистического общества первостепенное значение имеет выработка таких форм и методов планирования, которые обеспечивают поступательное и пропорциональное развитие всех отраслей народного хозяйства и культуры как страны в целом, так и различных регионов, городов.

Развитие современных городов, создание новых городских поселений связаны со значительными капитальными затратами. Затраты на городское строительство в крупнейших городах СССР достигают 40,0% общего объема капитальных вложений. В их структуре увеличивается доля коммунального и культурно-бытового строительства. Реализация крупных градостроительных программ, в особенности в районах освоения, требует совершенствования механизма экономического и социального планирования и управления с целью планомерного и пропорционального развития всех сфер современного социалистического города, с тем чтобы он мог выполнять основные экономические, социальные, демографические, экологические и другие функции. В этих условиях город должен стать звеном народнохозяйственного планирования; необходим подход к его развитию как единому целому. Эти идеи заложены в комплексных планах экономического и социального развития, которые были разработаны в десятой пятилетке для сотен городов.

Разработка комплексных планов экономического и социального развития городов представляет качественно новый этап в совершенствовании практики социалистического планирования, в широком использовании принципов научного управления общественными процессами. В этом направлении в нашей стране впервые в мировой практике решается вопрос о комплексном подходе к формированию и развитию городов как функциональных элементов общественной системы.

Однако, несмотря на важность и объективную обусловленность перехода к практике комплексного планирования развития социально-территориальных общностей, этот процесс сдерживается недостаточной разработкой методологических вопросов. Здесь практика опережает развитие теории, методологии комплексного планирования. В настоящее время ряд научных учреждений и специалистов выполнили разработки по комплексному планированию развития городов, но принципы и методика такого планирования, как правило, относятся к сложившимся промышленным и культурным центрам (См. Борщевский М. В. и др. Город. Методологические проблемы комплексного социального и экономического развития; Перспективное планирование экономического и социального развития города. Методические рекомендации. М., 1977; Методология социально-экономического планирования города).

До сих пор нет рекомендаций по комплексному планированию новых городов, где, как мы пытались показать, ощущается необходимость существенно иного подхода к управлению процессами формирования, экономического и социального развития. Здесь при быстрой реализации градостроительных проектов часто не остается времени для поиска оптимальных решений развития отраслей народного хозяйства и культуры города, где «важно полностью исключить возможность механического переноса... устаревших методов строительства, хозяйствования, отсталых форм человеческого общежития, отмирающий обрядов и традиций» (Житенев В. А. Социально-экономическое планирование и вопросы коммунистического воспитания молодежи. — Социально-экономическое планирование и идеологическая работа. По материалам Всесоюзной научно-практической конференции в Ленинграде 30 сентября—2 октября 1975 г. М., 1976, с. 105). Если в сложившихся городах многие проблемы связаны с ликвидацией исторически сложившихся диспропорций, то в формирующихся поселениях важно не допустить нарушения принципов комплексности застройки, отставания в развитии социальной инфраструктуры. Необходимость перехода к комплексному планированию процессов формирования новых городов становится особенно очевидной при анализе сложившейся практики обоснования градостроительных решений.

В настоящее время строительство городов осуществляется на основе ряда плановых документов: схемы районной планировки, генерального плана, сводных планов развития городского хозяйства и социально-культурного строительства.

В схеме районной планировки рассмотрены многие вопросы формирования нового города: размещение градообразующих и градообслуживающих предприятий, инженерная подготовка заселяемой территории, развитие транспорта и связи, архитектурно-планировочная структура ряд экологических вопросов и т. д. При планировании системы расселения района освоения предусматриваются многие количественные параметры: численность населения, размещение и архитектурно-планировочная организация жилья, развитие культурно-бытового обслуживания. Однако в схеме районной планировки определяется только общее направление развития города. Перспективное комплексное планирование здесь не предусмотрено.

В генеральном плане развития города содержится более широкий подход к решению градостроительных задач, однако это в основном план застройки, и поэтому здесь город рассматривается как единое целое только с позиции архитектурно-строительной. Социально-экономическая часть генерального плана содержит расчеты перспективной численности населения, экономическое обоснование социальной инфраструктуры города (См, Бочаров Ю. П., Кудрявцев О. К. Планировочная структура современного города. М., 1972, с. 24). Однако эти его составные части тоже далеки от подхода к городу как единому целому. По существу .генеральный план предусматривает развитие архитектурно-пространственной среды города. Все другие элементы попадают туда лишь потому, что их учет необходим для решения главной задачи. Как уже отмечалось, строительство ряда городов начинается вообще без генеральных планов или они часто пересматриваются.

В городах также разрабатываются сводные пятилетние и годовые планы развития подведомственного городскому Совету хозяйства. В новых городах в силу ведомственной принадлежности предприятий бытового и коммунального обслуживания, торговли и общественного питания такой документ не может выполнить роль плана даже в отношении развития отраслей, обслуживающих город. Как видно, ни в одном из указанных планов город не рассматривается как целостная система и в них в должной мере не решаются задачи его комплексного развития.

Объектом комплексного плана является весь город как социально-экономическая система, социально-территориальная общность, что позволяет избежать односторонности, характерной для схем районной планировки и генеральных планов, обеспечить большую равномерность и пропорциональность формирования всех его подсистем, оптимизацию основных функций.

В обществе развитого социализма повышается роль социальной среды города в обеспечении условий деятельности населения. Городские органы управления могут эффективно регулировать такие процессы, как миграция населения, текучесть кадров, стирание социально-экономических различий в уровне жизни, совершенствование воспитательной работы. Комплексный плац города дает возможность полнее учесть местные условия, объединить материальные ресурсы отдельных производственных коллективов независимо от их ведомственной подчиненности для решения общегородских проблем. «...Без единого комплексного народнохозяйственного плана, объединяющего в одно целое все отрасли на определенной территории (город, район), осуществление социального планирования с его специфическими функциями крайне затруднительно» (Хорее Б. С. Проблемы городов, с. 415).

Практика комплексного планирования экономического и социального развития города получила организационно-правовую основу в Конституции СССР, в которой предусмотрено решение Советами народных депутатов вопросов местного значения, исходя «из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета» (Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977, ст. 146). Им предоставлено право участвовать в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносить по ним свои предложения. Важнейшая задача Советов народных депутатов — обеспечение комплексного развития на соответствующей территории — получила дальнейшее развитие в постановлении ЦК КПСС, Президиума Вер­ховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве», о чем речь шла выше.

Одной из методологических проблем комплексного планирования является выработка основополагающих целей для социальных систем различного уровня, соотношение их с программными задачами развития общества. Ориентиры комплексного социально-экономического планирования как в производственных коллективах, так и на уровне других институтов (город, административный район) часто отождествляются с целями общественного прогресса коммунистической формации. В этом случае задачей комплексного планирования выступает, по мнению ряда авторов, всестороннее развитие личности (См. Методика социального планирования коллектива предприятия. Пермь, 1969, с. 5; Спарышев Б. К: Драгунов К. В. Программа по составлению планов социального развития коллективов предприятий. Киев, 1974, с. 6—7).

Однако, на наш взгляд, этот важнейший социальный ориентир коммунистической формации не может в настоящее время выдвигаться в качестве главной задачи комплексного планирования. Всестороннее развитие личности — это предельно общая, конечная цель, которая в силу своей общности не может быть смоделирована, хотя непременно должна учитываться в процессе планирования, являться как бы его базой (См. Тощенко Ж. Т. Социальное планирование в условиях развитого социализма, с. 21). Здесь вопрос методологического порядка заключается в том, каким образом, через какие категории связать цели комплексного планирования таких институтов, как производственный коллектив, город и т. п., с решением этих социальных ориентиров. В развитом социалистическом обществе проблемы всестороннего развития личности переходят в сферу повседневной практики. Поэтому такая цель социального прогресса, как формирование всесторонне развитой личности, в комплексном планировании не может выступать только в роли абстрактной задачи.

Ряд социологов не включают личность в число объектов комплексного планирования на том основании, что возможно лишь опосредованное влияние общественного регулирования на формирование личности, воздействие через изменение условий ее жизнедеятельности. Задача всестороннего развития личности действительно не может выступать в качестве непосредственного объекта планирования, тем более на таком уровне социальной среды, как городское поселение, однако необходимо согласовывать, координировать его основные ориентиры с теми направлениями развития, которые обеспечивают формирование личности социалистического типа, т. с. реализовать принцип «опосредованного воздействия на личность» (См. Аитов Н. Горизонты города. — «Наш современник», 1972, № б, с. 93). Комплексное планирование ставит своей задачей оптимизацию развития всей совокупности социалистических общественных отношений (стирание социальных различий, расцвет и сближение наций, широкое привлечение трудящихся к управлению делами общества), регулирование таких процессов и явлений, как текучесть кадров, миграция населения, использование свободного времени, развитие творческих видов деятельности. Главным критерием оптимизации этих многоплановых процессов и явлений, по нашему мнению, должна выступать задача создания объективных предпосылок для формирования всесторонне развитой личности, совершенствование социалистического образа жизни.

Говоря об ориентирах социального планирования, многие социологи упускают из виду их иерархичность для разных уровней социальной среды, социальных институтов. Но как отмечает Д. А. Керимов, есть цели ближайшие, перспективные и конечные, общие, специфические и конкретные, фундаментальные и второстепенные и т. п. И чем выше уровень того или иного социального института в системе общественных отношений, тем в большей мере при комплексном подходе к его планированию необходимо руководствоваться перспективными целями развития коммунистической формации, конкретизируя их постановкой целей непосредственных, наиболее актуальных на данном этапе (См. Керимов Д. А. Методологические основы социального планирования. — Социально-экономическое планирование и идеологическая работа, с. 276).

В масштабе такой социально-территориальной общности, как городское поселение, основной методологический принцип комплексного планирования заключается в достижении более пропорционального развития всех сфер городского организма, оптимальной реализации его основных функций. Но здесь возникает вопрос о выборе основополагающих ориентиров, исходя из которых можно оценивать степень реализации поставленных задач в формировании и развитии города. Таким ориентиром является расширение реальных возможностей для применения горожанами своих творческих сил, способностей и дарований, для всестороннего развития личности. Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981—1985 гг. и на период до 1990 г. предусматривают «неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни народа, создание лучших условий для всестороннего развития личности» (Материалы XXVI съезда КПСС, с. 136).

В развитом социалистическом обществе во всех областях общественной жизни намечаются критерии, нормативы, определяющие требования к личности социалистического типа. Они в основном совпадают с теми направлениями, которые определяют процесс всесторон­него развития личности. Однако в силу неравномерности вызревания объективных условий для их реализации в отдельных сферах социальной среды, в различных аспектах жизнедеятельности людей, они по-разному проявляются в общественной практике.

С учетом сказанного выше основополагающая цель комплексного социально-экономического планирования в такой социально-территориальной общности, как город, заключается в достижении оптимального развития всех функций и подсистем городского поселения, его социальной среды, обеспечивающей разностороннюю деятельность населения, формирование личности социалистического типа. Указанной цели должно быть подчинено решение таких важных задач, как стирание социальных различий между отдельными группами населения, все более полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей, последовательное совершенствование социалистического образа жизни горожан.

Это не исключает выдвижения на первый план в различных типах городских поселений отдельных проблем, наиболее для них актуальных. Возможности для комплексного развития неодинаковы в монофункциональных и полифункциональных городах, малых, средних и больших по величине, в формирующихся городах районов освоения и сложившихся промышленных и культурных центрах. Такой подход к определению главных задач обеспечивает гибкость при выборе ближайших целей планирования, что особенно важно для новых городов с их специфической демографической структурой населения, диспропорциями в формировании социальной инфраструктуры, высокими темпами градообразовательных процессов.

В научной литературе уже рассматривались основные принципы, на которых должна базироваться методика комплексного планирования. Принципы демократического централизма, научной обоснованности и конкретности планов являются общеметодологическими на всех уровнях планирования социальной среды развитого социалистического общества (См. Пашков А. С. и др. План социального развития предприятия. М., 1972, с. 11—14).

Для практики планирования и управления процессом формирования города важное значение имеет прежде всего принцип комплексности. Реализация его предполагает, что объект планирования и управления, его основные подсистемы, функции рассматриваются в единстве, взаимосвязи и сориентированы на равномерное, пропорциональное развитие социально-территориальной общности.

Достижение комплексности в формировании городского поселения возможно только при правильном сочетании отраслевого, ведомственного планирования и управления с региональным, территориальным. Комплексный план города аккумулирует установки отраслевого планирования, преломляя и корректируя их с региональными условиями. В сложившихся городах отраслевой и территориальный принципы планирования и управления в большей или меньшей степени реализуются в территориально-отраслевом подходе к решению вопросов городского развития. В более сложном положении находятся формирующиеся города, где соотношение отраслевого и территориального принципов планирования и управления во многом зависит от объективных факторов—этапа строительства, его темпов, методов привлечения трудовых ресурсов и ряда субъективных причин, например компетентности и авторитета городских органов управления.

Когда новый город создается на базе крупного промышленного предприятия, то основные вопросы его формирования определяются соответствующими решениями вышестоящих организаций. В таких документах утверждаются генеральный заказчик, проектировщик и подрядчик, задания по строительству и вводу жилья, объектов коммунального хозяйства и культурно-бытового обслуживания с разбивкой по годам и указанием источников финансирования, объемы капитальных вложений. Однако, во-первых, такие решения принимаются только по небольшому числу новых городов; во-вторых, из-за недостаточной разработанности перспективных градостроительных нормативов не всегда представляется возможным определить объемы капитальных вложений, необходимых для комплексной застройки города, пропорционального развития его основных компонентов.

Для достижения комплексности в планировании города важно использовать методику системного анализа. Такой подход в практике комплексного планирования предусматривает анализ внутренней структуры социально-территориальной общности, построение прогнозов и моделей развития (См. об этом: Борщевский М. В. и др. Город. Методологические проблемы комплексного социального и экономического развития). Системный анализ предплановых разработок должен предусматривать количественный и качественный подход к определению основных целей развития нового города, «их систематизацию и оценку возможной степени достижения на период долгосрочной перспективы» (Кочетков А. В. Комплексное прогнозирование и планирование развития сети населенных мест СССР. — Планирование социального развития городов, вып. 2. М., 1975, с. 11). В практике социально-экономического планирования нового города принцип системного анализа, по нашему мнению, должен заключаться в программно-целевом подходе к формированию всей совокупности градообразующих и градообслуживающих подсистем. Вместе с тем системный подход означает анализ социально-территориальной общности как компонента более сложной общественной системы. Поэтому аналитическое описание должно содержать совокупность показателей, характеризующих реально достигнутый и перспективный уровни развития как всего города в целом, так и его основных подсистем в сопоставлении с принятыми градостроительными нормативами, показателями, прогнозами развития по региону, стране в целом.

Такой анализ имеет важнейшее значение для комплексного планирования процесса городского развития и может быть реализован при разработке его социального паспорта — документа, обеспечивающего необходимый уровень комплексности планирования и управления развитием города. Паспорт содержит свод показателей, характеризующих уровень социального развития города и его инфраструктуры как целостного системного образования. Дело в том, что накопленный опыт сбора и анализа разнообразной информации, осуществляемый городскими статистическими органами, не дает достаточной информации, необходимой для эффективного управления и планирования многих социальных процессов.

Например, в этих органах отсутствуют многие показатели народного образования, торговли в масштабах города. Значительные трудности представляет и оценка уровня трудовой и общественно-политической активности населения, миграционной ситуации.

В социальном паспорте Саяногорска, разработанном группой социологов, экономистов Красноярского государственного университета на основе данных государственной статистики, специальных экономических и демографических расчетов, социологических исследований, дана оценка уровня социального развития города сравнительно с результатами, достигнутыми по другим городам-новостройкам в Восточной Сибири, в стране в целом. В паспорте дана демографическая и социальная характеристика населения, трудовых ресурсов, оценка миграционной ситуации и ее основных причин, состояние материальной базы жилищно-коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, культуры, народного образования, здравоохранения, квалификация педагогов, врачей, культпросветработников и т. п. В документе содержится оценка общественно-политической и трудовой активности населения, его культурной деятельности, состояния общественного порядка. Он включает следующие разделы: «Население и трудовые ресурсы города», «Уровень и условия жизнедеятельности населения», «Социально-культурное строительство и духовное развитие населения», «Здравоохранение и физическая культура», «Социальная активность трудящихся». Образно говоря, паспорт—это социальная фотография города, своеобразный банк информации, где на основе принципов системного анализа концентрируются показатели государственной статистики, данные общественных организаций, оценки экспертов, результаты анкетных опросов населения. Он может служить основой для разработки системы контроля за реализацией социальной программы развития города.

Обычно комплексный план экономического и социального развития представляет научно обоснованную, материально и организационно обеспеченную долгосрочную программу регулирования экономической и социальной деятельности производственного коллектива, социально-территориальной общности, где уже сформировались основные подсистемы. В новом городском поселении в таком документе необходимо предусмотреть меры по управлению активно протекающими градообразовательными процессами (формирование трудовых ресурсов, крупных производственных коллективов, социальной инфраструктуры и т. п.). Поэтому при планировании процессов формирования города могут использоваться несколько иные принципы и методические приемы. По нашему мнению, при комплексном планировании нового города следует шире использовать возможности социального проектирования. Уже на стадии проектирования градообразующих предприятий могут быть определены параметры не только технико-экономического развития, но и многие показатели социальной характеристики производственных коллективов и всего будущего города. «Состояние коллектива,— пишет С. Ф. Фролов,— которое можно назвать проектируемым коллективом, является для него очень важным этапом развития, хотя, собственно, коллектива, как такового, фактически еще и не существует. Но каков проект, таково и воплощение его в жизнь в самых основных чертах» (Фролов С. Ф. Проектирование производственных коллективов как элемент социального планирования.— Планирование социального развития. М., 1976, с. 102)

В проекты новых предприятий закладываются современные научно-технические решения, что в перспективе открывает благоприятные возможности для социального развития производственных коллективов. Если же учесть, что новые города, как правило, формируются на базе одного или нескольких градообразующих предприятий, то это открывает принципиальную возможность вслед за социальным проектированием новых производственных коллективов заняться проектированием всей территориальной общности. Ее социальные параметры должны отвечать перспективным установкам развития советского общества, совершенствования социалистического образа жизни и определяться на основе документов директивных органов, формулирующих экономическую стратегию и социальную программу развития общества.

При разработке проекта социального развития нового промышленного центра можно использовать программно-целевой метод и таким образом обосновывать пути достижения главных задач социально-экономического развития: высокой экономической эффективности градообразующих предприятий, формирования стабильного населения и прогрессивной социальной структуры, создания развитой социальной инфраструктуры и т. д.

На стадии социального проектирования можно наметить и обосновать мероприятия по управлению миграцией населения, обеспечению работой вторых членов семьи, развитию системы профессиональной подготовки. Экономическая эффективность социальных проектов нового города, безусловно, оправдает затраты на организацию предплановых исследований.

Проект социального развития города, по нашему мнению, может дополнять его генеральный план и содержать основные показатели численности, демографического состава населения, профессионально-квалификационной структуры трудовых ресурсов, развития предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, культуры, здравоохранения, коммунального хозяйства, городского транспорта. Система его показателей должна давать представление об уровне жизни новоселов, возможностях удовлетворения их материальных и духовных потребностей. В основу нормативных показателей проекта социального развития промышленного центра могут закладываться директивные установки экономического и социального развития страны и некоторые региональные особенности жизни населения.

Проект социального развития должен рассчитываться на период формирования города, который можно обозначить временем строительства основных градообразующих предприятий. Для полифункциональных городов этот период охватывает 15—20 лет. Показатели такого документа носят прогнозно-целевой характер.

В свою очередь проект социального развития может быть основополагающим документом для разработки пятилетних комплексных планов экономического и социального развития, которые, учитывая прогнозно-целевые параметры, имеют директивный характер с определенным сроком, исполнителями, источниками финансирования.

Динамизм формирования новых промышленных центров обусловливает высокую подвижность многих социальных процессов, что серьезно осложняет их планирование и управление. Однако по основным параметрам города—социально-демографическому составу населения, профессионально-квалификационной структуре трудовых ресурсов, развитию социальной инфраструктуры, условиям жизни населения — можно намечать установки на длительную перспективу и добиваться их реализации с помощью комплексного планирования.

В центре планово регулируемого процесса урбанизации на современном этапе оказывается не воспроизводство предшествующих форм расселения, а направленное конструирование новых форм, обладающих более высокой социально-экономической эффективностью. Поэтому анализ тенденций урбанизации в прошлом не всегда позволяет увидеть будущее (См. Кочетков А. В. Комплексное прогнозирование и планирование развития сети населенных мест СССР. — Планирование социального развития городов, вып. 2, с. 10). В этих условиях особое значение приобретает социальное экспериментирование, проверка научно-технических, архитектурно-строительных и социальных гипотез и моделей в целях эффективного и комплексного решения градостроительных задач.

Среди крупных социальных проблем нового градостроительства следует выделить управление миграцией населения и формированием трудовых ресурсов в пределах территориально-производственного комплекса, организацию массовой переквалификации строителей для работы на промышленных предприятиях, социально-эффективные пути повышения жизненного уровня населения, научно обоснованные нормативы социальной инфраструктуры и т. п.

Многие методологические особенности комплексного социально-экономического планирования города определяются сложностью количественной оценки параметров социальных явлений. Поэтому заслуживает внимания предложение о выделении трех уровней оценки и планирования социально-территориальной общности: составление плана-директивы, плана-ориентира и плана-прогноза (См. Методические рекомендации по планированию социального развития городов. Уфа, 1974). В городе-новостройке значительно чаще, чем в сложившемся промышленном и культурном центре, возникает необходимость устанавливать лишь ориентировочные показатели социальных процессов. Цель такого планирования заключается в разработке ориентировочных показателей, устанавливающих желаемые изменения. Это позволяет определить те меры, которые необходимо реализовать для достижения поставленных целей.

Научно обоснованное прогнозирование социального развития существенно повышает степень комплексности управления социальным развитием. Когда объектом планирования становятся основные подсистемы и функции сложного социального института, каким является современный город, приходится иметь дело с многими взаимозависимыми процессами и явлениями. Современный математический аппарат планирования, его методы пока еще не позволяют рассчитать точные количественные показатели развития многих социальных процессов на длительную перспективу. Например, миграция населения, формирующая социально-демографическую структуру населения нового города, определяется различными экономическими, социальными, социально-психологическими и другими факторами, так что современные методы исследования этого процесса не могут достоверно оценить ее количественные данные на весь период активного градообразования.

В практике планирования экономического и социального развития нового города будет изменяться соотношение уровней планирования и прогнозирования в зависимости от этапа строительства, функционального типа поселения и некоторых других обстоятельств. На начальных этапах во многом приходится ограничиваться уровнем социального прогнозирования, обозначением основных тенденций развития социальных процессов. По мере формирования материальной основы города, его социальной среды появляются широкие возможности для перехода на более высокий уровень планирования, расчета точных оценок социальных явлений, установления обязательных показателей.