Geum.ru

К. Й. Кілінська доктор географічних наук, (Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича)

Вид материалаДокументы

Содержание


1.2. Нормативно-правове забезпечення туристичної діяльності – основа ефективної державної політики в україні
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

1.2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТУРИСТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ – ОСНОВА ЕФЕКТИВНОЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ


Упродовж багатьох століть туризм відігравав велику роль у житті людини, виступаючи насамперед як форма активного відпочинку і спосіб пізнання людиною навколишнього світу. У другій половині ХХ століття значення туризму розширюється до рівня виконання економічних функцій. У зв’язку зі стрімким збільшенням туристичних потоків виникає новий вид господарської діяльності, метою якої є задоволення потреб рекреантів і туристів. За даними Всесвітньої туристичної організації (UNWTO), у сфері туризму зайнято понад 250 млн. осіб (кожний десятий працівник у світі). На його частку припадає 7 % загального обсягу інвестицій, 11 % світових споживчих витрат, 5 % всіх податкових надходжень і 1/3 світової торгівлі послугами. Обсяг доходів від міжнародного туризму складає понад 700 млрд. дол. США. За прогнозами фахівців XXI століття буде століттям туризму.

У багатьох країнах світу туризм визначено є напрямком розвитку національної економіки: туристична діяльність є основним джерелом доходів населення. Туризм здійснює великий вплив на такі ключові сектори господарства, як транспорт і зв’язок, торгівля, будівництво, сільське господарство, виробництво товарів народного споживання та багато інших (всього близько 50) виступаючи каталізатором соціально-економічного розвитку.

Урізноманітнення функцій туризму, зростання його суспільної значимості, комплексний характер туристичної галузі зумовлюють необхідність державного регулювання туризму. Крім того, загострення конкуренції на міжнародному ринку туристичних послуг вимагає координації дій суб’єктів туристичної діяльності з метою просування національного туристичного продукту. Розробка єдиної маркетингової стратегії може бути здійснена за активної державної підтримки. Необхідність державного регулювання туристичної галузі зумовлено неспроможністю механізмів ринкової саморегуляції соціально-екологічних проблем, що можуть бути спричинені функціонуванням туризму на певній території (зокрема, забруднення навколишнього природного середовища). Зміст державної туристичної політики складають соціально-економічні, правові, зовнішньополітичні, організаційні та інші заходи, узгодження інтересів комерційних і некомерційних підприємств, задоволення потреб населення у послугах туризму.

У туристично розвинутих країнах світу туризм підтримується на державному рівні: ступінь впливу держави на функціонування туристичного ринку визначається рівнем розвитку туристичної галузі та її місцем у структурі господарського комплексу країни.

Система управління туристичною галуззю в Україні формувалася протягом тривалого часу. Так, з 1989 по 2005 р. відбулося сім реформувань органів виконавчої влади у сфері туризму. Останні зміни – реорганізація Державної туристичної адміністрації у Міністерство культури і туризму. Основними завданнями цього органу є розробка нормативно-правової документації, розвиток інфраструктури туризму та сприяння в інформаційно-рекламному забезпеченні просування туристичного продукту на міжнародному ринку.

Органи управління туристичною галуззю діють у рамках затвердженої туристичної політики, яка є одним із видів соціально-економічної політики держави. Визначення пріоритетних напрямів розвитку туристичної галузі та заходів щодо їх стимулювання здійснюється на основі аналізу стану національного ринку туристичних послуг, виявлення його конкурентних позицій. Важливим у розробці та реалізації туристичної політики є також прогнозування розвитку туризму та планування туристичної діяльності.

Аналізуючи положення туристичної політики країн світу, можна виділити декілька основних напрямів впливу держави на розвиток галузі: 1) законодавча регламентація туристичної діяльності; 2) координація розвитку туристичної індустрії через механізми фінансово-економічного регулювання діяльності туристичних підприємств; 3) рекламно-інформаційна підтримка туристичної діяльності (у т.ч. і на міжнародному рівні); 4) проведення наукових досліджень у сфері туризму і підготовка кадрів; 5) підтримка розвитку пріоритетних для держави видів туризму та туристичних регіонів; 6) розвиток інфраструктури й об’єктів загального користування (літовищ, доріг, систем водопостачання тощо); 7) міжнародне представництво та захист інтересів суб’єктів туристичної діяльності.

Основні засади державної туристичної політики в Україні закріплені в Законі України “Про туризм” від 18.11.2003 р. Згідно зі ст. 6 Закону, основними цілями державного регулювання туристичної діяльності є: 1) забезпечення прав громадян на відпочинок і оплачувану відпустку, свободу пересування, вільний доступ громадян країни та іноземців до місць і районів туристичного інтересу тощо; 2) створення умов для виховання, навчання й оздоровлення туристів; 3) розвиток туристичної індустрії, створення нових робочих місць, збільшення доходів держави; 4) збереження об’єктів туристичного показу, раціональне використання природного та культурного потенціалу країни, туристичних ресурсів; 5) безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб’єктів туристичної діяльності.

Щодо пріоритетних напрямів державної політики в галузі туризму, то в Законі визначені наступні:

- удосконалення правових засад регулювання відносин;

- забезпечення становлення туризму як високорентабельної галузі економіки України, заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток індустрії туризму, створення нових робочих місць;

- розвиток в'їзного та внутрішнього туризму, сільського, екологічного (зеленого) туризму;

- розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристичному ринку;

- створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання;

- забезпечення доступності туризму та екскурсійних відвідувань для дітей, молоді, людей похилого віку, інвалідів та малозабезпечених громадян шляхом запровадження пільг цим категоріям осіб.

Туристична галузь, як і будь-який інший сектор економіки країни, може успішно функціонувати лише в рамках визначеного правового поля. Необґрунтованість юридичних механізмів впливу на діяльність суб’єктів господарювання гальмує розвиток індустрії туризму. Тому вдосконалення нормативно-правової бази, що регламентує всі аспекти туристичної діяльності, є одним з найважливіших напрямів державної туристичної політики.

У національному законодавстві країн, які займають лідируючі позиції на світовому туристичному ринку, передбачені особливі умови для налагодження та розвитку туристичного бізнесу. Законодавчі обмеження спрямовані на захист прав та інтересів споживачів туристичних послуг (туристів) та збереження рекреаційно-туристських ресурсів.

Законодавча регламентація туристичної діяльності передбачає визначення прав, обов’язків і відповідальності суб’єктів туризму, пояснення суті економічних категорій (туризм, турист, туристичний продукт, туроператор та ін.), нормативно-правове регулювання державної реєстрації, ліцензування та сертифікацію туристичних підприємств тощо. Важливо на законодавчому рівні, по-перше, забезпечити простоту та доступність отримання дозволів на початок діяльності; по-друге, створити сприятливі умови для ефективної фінансово-господарської діяльності туристичних підприємств (особливо актуальне вдосконалення податкового законодавства) і, по-третє, оптимізувати систему державного контролю, статистичного обліку та звітності в галузі туризму. В результаті врегулювання правових основ організації туристичної діяльності уможливлюється оптимальний розвиток туристичного бізнесу.

Туристична діяльність в Україні регулюється нормами як спеціального, так і загального законодавства. Загалом Законодавство України про туризм складається з Конституції України, Законів України “Про туризм,” “Про курорти” й інших нормативно-правових актів, що регламентують конкретні аспекти туристичної діяльності.

Основоположним юридичним актом, який визначає загальні правові, організаційні, соціально-економічні засади туристичної діяльності, є Закон України “Про туризм” від 15.09.1995р. із внесеними змінами до нього 18.11.2003р. Уперше в українському законодавстві визначено структуру туристичної діяльності, поняття туроператора і турагента, встановлено необхідність присвоєння категорії якості та рівня обслуговування об’єктам туристичної інфраструктури тощо. У новій редакції Закону визначено також обов’язки суб’єктів туристичної діяльності щодо забезпечення безпеки туристів та збереження об’єктів культурної та природної спадщини.

Однак, незважаючи на ряд позитивних нововведень, у Законі про туризм є ще чимало неточностей і невідповідностей, деякі ж статті взагалі суперечать одна одній (зокрема, ст.5 і ст.17). Так, поняття “туризм”, закріплене в законі, є неповним, оскільки, за визначенням у ст.1, туризм як явище не є суспільними відносинами, а лише односторонньою дією фізичної особи стосовно самостійного задоволення власних потреб, що не відповідає не лише фактичному значенню терміна, а й призначенню закону [3]. Перелік видів туризму у ст.4 Закону є неповним і несистематизованим, не вказано класифікаційні ознаки, за якими вони виділені. Дискусійним у документі є також положення про встановлення фіксованого розміру фінансового забезпечення юридичної відповідальності туроператорів (турагентів) перед туристами за невиконання умов договору. Необхідно також деталізувати права й обов’язки операторів внутрішнього та міжнародного туризму. Крім того, слід внести зміни, які б усунули невідповідність норм Закону про туризм положенням Конституції України, Цивільного та Господарського кодексів.

Одним із пріоритетних напрямів державної туристичної політики в Україні є розвиток сільського туризму. На жаль, формування законодавчої бази з урегулювання цього виду туристичної діяльності здійснюється досить повільно, і лише в двох законах згадується сільський туризм (Закон України “Про особисте селянське господарство” і Закон України “Про туризм”) [7]. Частина 1 статті 1 Закону "Про особисте селянське господарство" (далі – ОСГ) визначає, що діяльність у сфері сільського туризму в рамках ОСГ може здійснюватися у межах "...виробництва, переробки сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського госпо­дарства...". У цій же статті зазначено, що надання послуг у сфері сільського зеленого туризму належить до видів діяльності ОСГ, які не відносяться до підприємницької діяльності. І це дуже важливо, оскільки в цьому випадку така діяльність не підлягає ліцензуванню [14]. Але залишається ще не вирішеним питання щодо граничного розміру отриманого доходу членами ОСГ, перевищення якого дає підстави кваліфікувати господарську діяльність (у т. ч. й у сфері сільського туризму) як підприємницьку, що в свою чергу підлягає оподаткуванню у встановленому чинним законодавством України порядку.

Таким чином, у зв’язку зі збільшенням кількості бажаючих зайнятися сільським туризмом та враховуючи необхідність реалізації Указу Президента України "Про основні засади розвитку соціальної сфери села" (від 20. 12. 2000 р.) і відповідних розпоряджень Кабінету Міністрів України, в яких сільський туризм визнано одним із засобів забезпечення соціального розвитку села (зокрема, зайнятості), прийняття цілісного законодавчого акту у сфері сільського туризму є вкрай актуальним.

Нормативно-правову базу екскурсійної діяльності складають “Кваліфікаційні вимоги” для екскурсоводів і гідів-перекладачів та “Положення про порядок видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу фахівцям туристичного супроводу”. Згідно з Положенням, проводиться акредитація фахівців туристичного супроводу з метою усунення непідготовлених людей від надання екскурсійних послуг. На даний час опрацьовується Проект Наказу про внесення змін та доповнень до діючого Положення, зокрема, передбачається посилити контроль за здійсненням екскурсійної діяльності, щоб виключити випадки проведення екскурсій екскурсоводами з інших країн, як це практикується за кордоном. Це необхідно зробити і для того, щоб забезпечити об’єктивне та неупереджене висвітлення історії й аспектів сучасного життя в Україні, чого не завжди дотримуються іноземні туристи [6].

Діяльність, пов’язана з наданням туристичних послуг, підлягає ліцензуванню. Ще в 1994 р. – з моменту включення туризму в ліцензійні види діяльності – ліцензуванню підлягала будь-яка діяльність, пов’язана з наданням туристичних послуг, а саме: організація іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму й екскурсійна діяльність. Відповідно до чинного Закону України “Про туризм”, об’єктами ліцензування є туроператорська та турагентська діяльність. Згідно з Законом “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, туроператори та турагенти зобов’язані здійснювати підприємницьку діяльність відповідно до встановлених для цього виду діяльності Ліцензійних умов, тобто юридично визначених організаційних, кваліфікаційних та інших спеціальних вимог, обов’язкових для виконання. Слід зазначити, що відповідний документ – “Ліцензійні умови провадження туроператорської та турагентської діяльності” був прийнятий дещо з запізненням (у 2007 р.). Одним із найважливіших нововведень цього нормативного акту є те, що в ньому вперше з моменту виникнення необхідності отримувати банківську гарантію (що зазначено в ст. 15 Закону про туризм) було виписано механізм її використання. Водночас, документ потребує доопрацювання, оскільки деякі його положення суперечать Законам України “Про туризм” та “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”.

Особливої уваги потребують питання стандартизації туристичних послуг, основною метою якої, відповідно законодавству України, є забезпечення безпеки для життя та здоров’я людини, майна та охорони довкілля, створення умов для раціонального використання всіх видів ресурсів, відповідності об’єктів стандартизації своєму призначенню. Донедавна стандартизація туристичних послуг в Україні була забезпечена 4-ма основними стандартами, введеними в дію з 1 січня 1997 р.:
  • Міждержавний стандарт ГОСТ 28681.1-95 “Проектування туристичних послуг”;
  • Міждержавний стандарт ГОСТ 28681.2-95 “Загальні вимоги до туристично-екскурсійного обслуговування”;
  • Міждержавний стандарт ГОСТ 28681.3-95 “Вимоги щодо забезпечення безпеки туристів і екскурсантів”;
  • Міждержавний стандарт ГОСТ 28681.4-95 “Класифікація готелів”. Дані стандарти прийняті Міждержавною радою країн СНД зі стандартизації, метрології і сертифікації 25.04.1995 р. Тому однакові вимоги до якості туристично-екскурсійних послуг діють в країнах, які підтримали їх прийняття (Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Казахстан, Молдова, Російська Федерація ін.). На сьогодні ці стандарти вже вичерпали себе [11].

З 2004 р. в Україні запроваджено нові стандарти на готельні послуги (послуги проживання): ДСТУ 4268:2003 “Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги” та ДСТУ 4269:2003 “Послуги туристичні. Класифікація готелів”, а на послуги харчування 31.03.2004 р. набув чинності ДСТУ 4281:2004 “Заклади ресторанного господарства”. Стандарти обов’язкові для всіх засобів розміщення, як індивідуальних, так і колективних (готелів, пансіонатів, санаторіїв, будинків і баз відпочинку тощо), і в них містяться мінімальні вимоги для проживання туристів [10].

Стандарт “Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги” був введений у нашій країні вперше. Це класифікація засобів розміщення, розроблена відповідно до рекомендацій ВТО, що висуває загальні вимоги до матеріально-технічного оснащення засобів розміщення та послуг.

Після введення в дію Стандарту “Послуги туристичні. Класифікація готелів” система категоризації готелів загалом стала більш жорсткою. За новими вимогами перевірці підлягає 100 % номерного фонду (проти колишніх 10 %). Крім того, в нових готелях повинні бути облаштовані з урахуванням потреб інвалідів номери.

Наказом Держспоживстандарту України № 54 від 28.02.2006. затверджено новий стандарт ДСТУ 4527:2006 “Послуги туристичні. Засоби розміщення. Терміни та визначення”. Стандарт максимально узгоджений з Європейським стандартом EN №18513:2003 “Готелі та інші типи розміщення туристів. Термінологія”. Новий стандарт дає визначення для всіх основних типів засобів розміщення, які можуть бути використані для розміщення туристів. У ньому є визначення типів номерів, типи тарифів і типи ліжок.

В Україні продовжується робота над розробкою національних стандартів, що стосуються різних аспектів туристичної діяльності, однак чи не найважливішими сьогодні є ДСТУ “Послуги туристичні. Знакування туристичних шляхів”, що є нормативною базою, яка узаконює туристичні траси та дозволяє забезпечити підвищену безпеку туристів. Однак, через відсутність фінансування роботи з його створення призупинені.

Відповідність вимогам стандартів підтверджується сертифікатом відповідності. Нормативно-правовою базою сертифікації є “Правила обов’язкової сертифікації послуг з тимчасового розміщення (проживання)” і “Правила обов’язкової сертифікації послуг харчування”. Слід зазначити, що в Україні проводиться також добровільна сертифікація систем менеджменту якості на відповідність міжнародним стандартам серії ISO 9000:2000.

Окрім організаційних аспектів туристичної діяльності, на законодавчому рівні важливо врегулювати економічні умови функціонування туристичних підприємств, зокрема інвестиційну та податкову діяльність. У багатьох державах світу стимулювання туризму здійснюється за рахунок запровадження особливого пільгового режиму оподаткування туристичних послуг. Так, у Польщі туристичний бізнес має найнижче оподаткування – 7 % при 22 % для інших видів бізнесу.

Вагомим інструментом податкового регулювання є встановлення зниженого податку на додану вартість (ПДВ). У Хорватії ПДВ для більшості товарів та послуг складає 22 %, проте туристичні послуги (проживання в готелях) звільняються від сплати цього податку. В Німеччині та Люксембурзі встановлений пересічний статистичний показник ПДВ у розмірі 15 %. У Греції ставка податку на розміщення туристів та їх харчування складає 8 %, крім того, урядом розроблена система знижок для турфірм, які здійснюють прийом в міжсезонний період. У ГрузіЇ та Білорусі повністю звільннений від оподаткування в’їзний туризм [13]. Податкова політика розвинених країн спрямована на залучення інвестицій у розбудову туристичного комплексу. У ряді країн (Іспанія, Греція) інвесторам надаються пільгові податковий режим і ставка амортизаційних відрахувань, знижується податок з обороту. В деяких державах надаються також митні пільги на ввіз обладнання для готелів і туристичних транспортних засобів.

Щодо України, то положення про стимулювання інвестиційної та туристичної діяльності, що зазначені в ряді законодавчих актів (зокрема, Законах “Про режим іноземного інвестування”, “Про інвестиційну діяльність”, та “Про туризм”), носять більше декларативний характер і не мають практичної реалізації. Так, зі змінами, внесеними до Закону “Про податок на додану вартість”, у 2005 р. скасовано нульову ставку ПДВ на операції з надання туристичних послуг іноземцям на території України (у разі їх продажу за межами України), однак Законом “Про туризм” (ст.6) в’їзний туризм проголошено пріоритетним напрямом ровитку туристичної галузі. Слід також зазначити, що в Україні у 2005 р. умови оподаткування туристичних послуг змінювалися чотири рази. Крім того, підвищивши податок на землю, держава збільшила вартість путівок у санаторіях, будинках відпочинку, проживання в готелях. Що стосується податкових пільг у сфері інвестування туристичної індустрії, то вони мізерні. В період існування вільних економічних зон, пільги на придбання устаткування та засобів проживання не поширювалися [13]. Таким чином, для підтримки розвитку туризму необхідно прийняти ряд нормативно-правових документів, які б сприяли підвищенню інвестиційної привабливості туристичної галузі та забезпечили доступність туристичних послуг для всіх верств населення.

Щодо інших аспектів туристичного бізнесу (державна реєстрація підприємств, зовнішньоекономічна діяльність, майнові відносини та ін.), які власне притаманні будь-якому виду підприємницької діяльності, то вони регулюються нормами загального законодавства. Основні права і свободи людини, їх гарантії закріплені Конституцією України.

З великої кількості юридичних актів, які регулюють діяльність туристичного підприємства слід також згадати Закони України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”, “Про державну підтримку малого підприємництва”, “Про господарські товариства”, “Про власність”, “Про страхування”. “Про рекламу”, “Про порядок здійснення розрахунків в іноземній ва­люті”, “Про захист прав споживачів”, “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”, “Про правовий статус іноземців”, “Про охорону навколишнього природного середо­вища”, “Про охорону культурної спадщи­ни” тощо. Велику групу нормативно-правових актів, які регулюють організаційно-правові питання туристичної діяльності, складають закони про працю та соціальне страхування.

З метою реалізації довготривалих пріоритетів країни в галузі туризму органами державної влади та органами місцевого самоврядування затверджуються програми розвитку туризму. В Україні затверджені: “Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 роки”, “Міжгалузева програма “Пізнай свою країну” на 2007-2012 роки”, “Галузева програма туристичного забезпечення в рамках підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу”, “Міжгалузева програма забезпечення захисту та безпеки туристів на 2007-2012 роки”.

Важливе значення та вплив на розвиток національної туристичної індустрії, особливо міжнародного туризму, відіграють міжнародно-правові акти з регулювання туристичної діяльності. Це Загальна декларація прав людини прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 10.12.1948., Манільська декларація з світового туризму (1980р.), Кодекс туриста, Хартія туризму та багато інших [7].

Таким чином, належне організаційно-правове забезпечення туристичної діяльності є однією з найважливіших передумов успішного функціонування галузі. Формування нормативно-правової бази туристичної діяльності повинно здійснюватись на основі принципів обґрунтованості та взаємоузгодженості положень юридичних актів, як спеціального, так і загального законодавства. Серед основних напрямів удосконалення правових засад регулювання відносин у галузі туризму можна визначити наступні: у законодавчому порядку повинні бути визначені основні терміни та види туризму; усунення суперечностей і невідповідностей між нормативно-правовими актами, як у сфері туристичної діяльності, так і забезпечення їх узгодження з усіма діючими законами; створення правововї бази пріоритетних напрямів туристичної діяльності, а саме сільського туризму, дитячого і молодіжного туризму, внутрішнього та іноземного туризму; розробка та впровадження національних стандартів якості з урахуванням національних традицій і рекомендацій міжнародних організацій; створення нормативно-правової бази економічного стимулювання розвитку туризму в Україні.