Geum.ru

Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы»

Вид материалаОтчет
3 Служебная дисциплина на правоохранительной службе
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

3 Служебная дисциплина на правоохранительной службе


Дисциплина охватывает все стороны общественной жизни. Ее различные аспекты нашли отражения в трудах представителей различных отраслей научных знаний: социологии, социальной психологии, философии, экономики, истории, педагогики, политологии позволяет сделать вывод, что позволяет сделать вывод о том, что это междисциплинарная категория95.

Термин «дисциплина» имеет ряд значений, по-разному употребляется, имеет множество смыслов и оттенков.

В энциклопедических изданиях под дисциплиной (от лат. disciplina - выдержанность, строгость) понимают своевременное и надлежащее выполнение правил и обязательств, соблюдение принятых законов и норм экономической деятельности. Различают: договорную дисциплину - выполнение обязательств по договорам; платежную (финансовую) дисциплину - своевременное и полное осуществление платежей и расчетов; трудовую дисциплину - соблюдение правил и норм трудовой деятельности; технологическую дисциплину - строгое соблюдение технологического регламента, установленного согласно технологической документации96.

В словаре С.И.Ожегова дисциплина определяется как обязательное для всех членов какого - либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам97, то есть трактуется как локальная категория. В словаре Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона дисциплина рассматривается также как локальное понятие, представляющее собой совокупность обязательных правил в школе (школьная), на службе (особенно военной) - воинская и т.п.98 Другие представления о дисциплине выходят за рамки локальных ограничений и дисциплина здесь характеризуется как определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требований той или иной организации99.

В контексте философского анализа дисциплины В.С.Манешин раскрывает ее особенности, указывая на то, что:

родовым признаком такого общественного явления, как дисциплина, является признак общественной связи или она - одна из форм общественной связи;

понимание дисциплины, как одной из форм общественной связи, имеющей спою качественную определенность, дает возможность для анализа предпосылок формирования различных типов дисциплины, начиная с первобытнообщинного строя;

рассмотрение дисциплины как единства воли и действий людей указывает на организационную оформленность и результативность взаимодействия членов того или иного социального объединения;

трактовка дисциплины как соблюдения общественного порядка предполагает раскрытие медов ее поддержания в различных общественно-экономических формациях100.

Представителями различных общественных наук написаны интересные работы, в которых содержатся теоретические положения о дисциплине. Большинство из них стремится дать характеристику дисциплине применительно к той области наук, представителями которой они являются. Экономисты рассматривают дисциплину как экономическую категорию, философы рассматривают ее социально-философский аспект, а юристы характеризуют ее как социально-правовую категорию.

Немало исследований правовых аспектов дисциплины проведено учеными-правоведами101. И в них юридический аспект определения дисциплины также многозначен. Некоторые ученые рассматривают дисциплину как довольно широкое понятие, включающее в себя предъявляемое к индивидам, общественным объединениям, государственным органам и организациям, должностным лицам общеобязательное, обеспечиваемое мерами правового принуждения требование точного и неукоснительного соблюдения (исполнения) различных социальных норм, главным образом, правовых (подзаконного и локального характера), определяющих порядок поведения (или деятельности) людей в разных сферах их жизнедеятельности и обеспечивающего согласованность и целенаправленность совместных действий внутри коллектива, организации (учреждения), общности, общества в целом102.

Отдельные ученые говорят об общегосударственной дисциплине как о необходимом условии нормального функционирования государства, наряду с такими категориями, как законность, правопорядок и общественный порядок. При этом, отмечая взаимосвязь дисциплины и законности, вместе с тем обращают внимание на несовпадение данных категорий ни по их содержанию, ни по месту в системе социального регулирования. Основные различия между ними сводятся к тому, что дисциплина в отличие от законности предполагает не только простое выполнение требований, правовых норм, но и инициативное, ответственное отношение к порученному делу103. Т.е. законность представляется как более широкое понятие, одним из специфических элементов которого выступает дисциплина.

Другие представители юридической науки склоняются к более узким характеристикам дисциплины. Так, некоторые говорят о ней как об одной из форм проявления и реализации власти в общественной жизни для обеспечения совместной, согласованной деятельности людей (прежде всего трудовой)104. При этом в качестве правового выражения дисциплины выделяют юридические обязанности105. Представители данного направления считают, что дисциплина напрямую связана с государственной властью и правом.

По мнению Г.В. Атаманчука, дисциплина в государственном управлении понимается как фактическое поведение персонала государственного аппарата, которая отражается в управленческих решениях и действиях, а также управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнении государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может приобретать формальный характер, но главным образом обеспечение живого, плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы106.

Определяя дисциплину в государственном управлении, следует учитывать, что это своеобразное социальное явление, свойственное каждому социально-экономическому типу общества, организации, его сущность составляет соблюдение обязательных правил поведения, установленных для членов данного общества, норм, устанавливающих обязанности служащих и предусматривающих ответственность за их неисполнение.

В сфере государственного управления дисциплина выступает также как социально-политическая и правовая категория. Ее содержанием является объективно обусловленный, урегулированный правом и иными социальными нормами порядок в отношениях, которые устанавливаются в процессе управленческой деятельности. Этот порядок означает полное и добровольное исполнение управленческих функций, соблюдение соответствующих прав и обязанностей.

По мнению специалистов, как институт организации управления, служебная дисциплина представляет собой систему мер организационно-нормативного, в том числе - мотивационно-поощрительного или же принудительно-дисциплинарного свойства107.

Значение дисциплины в ее широком понимании трудно переоценить. Ведь именно она «формирует основные показатели государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей». Что не менее существенно   «из единич­ных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т. д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него – уровень государственного управления общественными процессами»108.

Главное же – происходит качественно новое наполнение понятия служебной дисциплины по мере преобразования России в правовое государство, по мере соответственного перехода к «системе правоотношений, где государственный служащий как их активный субъект призван выступать в определенной мере «носителем» и власти и управления, строго соблюдать требования закона, стоять на страже прав и свобод граждан Российской Федерации»109.

Объективно дисциплина выражается в совокупности правил служебного поведения, которые устанавливают поощрения и вознаграждения за надлежащее выполнение обязанностей или ответственность за их виновное неисполнение; а субъективно - в осознании необходимости подчинения порядку, установленному в правилах, в поведении.

Государственная служба, как институт публичной власти, играет важную роль в проведении преобразований в России. Результаты этих преобразований, в том числе и в деятельности государственного аппарата напрямую зависят от соблюдения законности и дисциплины, прежде всего, дисциплины служебной.

Служебная дисциплина является видом государственной дисциплины, она адресуется работникам государственного аппарата и складывается в особой сфере служебных отношений, субъектами которых выступают государственные служащие.

В объективном смысле «служебная дисциплина» представляет собой систему правовых норм, устанавливающих должностные обязанности государственных служащих и обязанности представителя нанимателя по созданию условий для надлежащего осуществления служебной деятельности, служебного распорядка, мер поощрения за безупречную и эффективную службу и ответственность за неисполнение или ненадлежащие исполнение должностных обязанностей.

Государственная дисциплина в служебных отношениях обеспечивается посредством подчинения обязанностям, содержащимся в нормативных, правоприменительных, договорных, интерпретационных и иных актах. Если обязанности исполняются всеми служащими государственного аппарата добросовестно, творчески, сознательно, это означает, что состояние дисциплины во всех звеньях государственной службы находится на требуемом уровне.

Из отношений дисциплины на государственной службе логически вытекает несколько правил:

  первое – нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования и даже нормы этикета, принятые в государственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность;

  второе – поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, выше, отличаться чертами. достойными подражания;

  третье – требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентаций человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах, безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки»110.

Как правовой институт служебная дисциплина есть совокупность обязывающих, управомочивающих, запрещающих и правоограничительных норм, так что по диапазону действия они подразделяются на общеобязательные и внутриаппаратные (межведомственные, ведомственные, локальные т.е. внутриорганизационные). Все это дополняется средствами поощрительно-правового стимулирования управленческой деятельности и служебной дисциплин, а также мерами правового принуждения в отношении гражданских служащих, допустивших отклонения от безукоризненного исполнения должностных функций. Тем самым обеспечиваются нормативно-процессуальная упорядоченность и цикличность (временная непрерывность) государственного управления, наконец, рациональность, оперативность и эффективность управляющих воздействий111.

Термин «служебная дисциплина» имеет свое юридическое закрепление. В действующем законодательстве о государственной службе дается следующая трактовка данного понятия применительно к государственной гражданской службе: «служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом... (п. 1 ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» ст. 51 закрепляет понятие служебной дисциплины на правоохранительной службе: «служебная дисциплина на правоохранительной службе - обязательное соблюдение служащим законодательства Российской Федерации, должностного регламента, правил внутреннего служебного распорядка правоохранительного органа, запретов и ограничений, связанных с правоохранительной службой, требований к служебному поведению, исполнение обязательств, предусмотренных контрактом, должностных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей и непосредственного руководителя» (ч. 1).

В части 2 указанной статьи установлено, что в целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины руководителем правоохранительного органа и уполномоченным руководителем к служащему могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьями 52 и 54 Федерального закона о правоохранительной службе.

В законодательстве об отдельных правоохранительных органах также установлены нормы, регулирующие служебную дисциплину.

Так, ст. 34 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации закрепляет, что служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий.

Применительно к таможенным органам был принят Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации»112, в котором установлено, что служебная дисциплина состоит в строгом выполнении всеми сотрудниками таможенных органов должностных обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Государственного таможенного комитета Российской Федерации, правилами внутреннего распорядка в таможенном органе, должностными инструкциями сотрудников, приказами начальников таможенных органов, а также условиями контракта о службе в таможенных органах.

Из определения служебной дисциплины, установленного в действующем законодательстве следует, что служебный распорядок, должностной регламент (или должностная инструкция) и служебный контракт - образуют критерии оценки служебной дисциплины персонала государственного органа, что позволяет наиболее квалифицированно разрешать жизненные ситуации, являющиеся по своей сути дисциплинарными проступками, и отграничивать их от правонарушений иного рода113.

Как отмечает Ю.М. Буравлев, научный анализ документов, определяющих вопросы служебной дисциплины, показывает предпочтительные формы реализации в жизнь содержащихся в них правовых предписаний. Во-первых, в определении «служебная дисциплина» акцент сделан только на одной форме реализации - соблюдении правил и норм специальных документов, в то время как теории юриспруденции известны по меньшей мере еще три формы реализации права: исполнение, осуществление (использование) и применение. Особенностью государственной службы как раз является тот факт, что в деятельности персонала государственного аппарата присутствуют все названные формы реализации, включая применение права, исключительной монополией на которое обладает государство. Правовой статус государственного служащего предполагает, что он должен следовать предписаниям нормативных правовых актов, воплощать в жизнь требование действующего законодательства и осуществлять контроль за обязанными субъектами правоотношений, а в необходимых случаях - применять закон, осуществлять государственное принуждение. Очевидно, по умолчанию законодатель не отвергает, что служебная дисциплина должна проявляться и в иных формах реализации правовых предписаний, она особенно важна в ходе правоприменительной деятельности.

Во-вторых, служебная дисциплина с позиций теории права - это всегда правомерное поведение. Соблюдение - это реализация, прежде всего, запрещающих норм, несовершение действий, которые могут принести вред обществу, государству или личности. Соблюдение в его буквальном толковании предполагает, что служебная дисциплина - это следование таким правилам служебного поведения и этикета, которые не нарушают запреты и ограничения, соответствуют требованиям к служебному поведению государственных служащих, императивных предписаний, которые не следует нарушать. Но сводить служебную дисциплину только к запретам, хотя их немало в документах, регламентирующих поведение государственных служащих, будет не совсем верно. Регламентирующие служебные документы в основном включают диспозитивные нормы, управомочивающие лицо на совершение положительных действий. Акцент на запреты, кроме того, не стимулирует активное, сознательное поведение служащего, основанное на высоком уровне правосознания и правовой культуры, понимании лицом высокой ответственности за порученное дело, чувстве долга и лучших моральных качествах личности114.

Понимание служебной дисциплины как правового института и института организации государственного управления не будет полноценным, если упустить из вида ее тесную связь с законностью и то, что она может рассматриваться как одно из средств обеспечения последней. Отсюда следует, во-первых, признание в качестве дисциплинарного проступка лишь такого неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных функций, которое противозаконно (противоправно); во-вторых – определение высоты служебной дисциплины по таким основополагающим критериям правомер­ного выполнения служебного долга на государственной службе как «способ­ность государственного и общественного служения» благодаря верности конституционному строю, а также делу защиты прав и свобод граждан, благодаря конструктивной включенности в деятельность всего коллектива государственного органа и позитивному воздействию на повышение его дееспособности, благодаря, наконец, подчинению «общим требованиям, правилам и традициям служебно-аппаратной деятельности»115.

На повестку дня соответственно встает задача укрепления служебной дисциплины в системе государственного управления не только за счет воздействий «извне» в виде организационно-правовых актов. Необходимо, чтобы эти воздействия органически дополнялись «внутренней» самодисциплиной управленцев, базирующейся и на правосознании и на нравственном императиве. Точнее – на таких слагаемых нравственной культуры государственных служащих, как исконные моральные правила человеческого общежития (типа не укради, не лги, не убий и т. п.); нравственные национальные устои (для народов России в целом характерны стремление «жить по правде и справедливости», сострадание к бедствующим и немощным, готовность помочь по принципу некорыстного милосердия, совестливость, скромность и т. д.); этико-правовые ценности современной демократии в виде принципов свободы, равенства, личностной самостоятельности; административная этика с ее основой в виде профессиональной деонтологии, т. е. совокупности моральных норм, однозначно регламентирующих должное поведение личности в определенной профессиональной сфере и носящих конкретно-императивный характер.