Отчет о научно-исследовательской работе
| Вид материала | Отчет |
- Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2011 год, 1208.93kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2009 год, 851.3kb.
- Отчёт онаучно-исследовательской работе гу нии но ур за 2010 год, 997.69kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе; пояснительная записка к опытно-конструкторской, 14.47kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе (итоговый), 2484.06kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 2473.27kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 392.92kb.
- Задачи секции: широкое привлечение учеников к участию в научно исследовательской работе;, 67.94kb.
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
“УТВЕРЖДАЮ”
ВРИО Начальника Академии
управления МВД России
генерал-майор милиции
_____________Е.П.Гольцунов
«18» ноября 2009 г.
Отчет
о научно-исследовательской работе
Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей ФЕДЕРАЛЬНОЙ Программы «РЕФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2009 – 2013 гг.)», связанных с особенностями правоохранительной службы
Обсужден и одобрен
на заседании кафедры
«11» ноября 2009г. (протокол№5)
Руководитель временного творческого коллектива
Преподаватель кафедры психологии, педагогики
и организации работы с кадрами
Академии управления МВД России
кандидат педагогических наук
полковник милиции В.В.Закатов
Начальник кафедры психологии, педагогики
и организации работы с кадрами
кандидат педагогических наук, доцент
полковник внутренней службы А.А.Федотов
Москва · 2009
Исполнители:
1. Профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ Л.М. Колодкин;
2. Доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами А.С. Шаповалов.
3. Доцент кафедры управления органами внутренних дел, к.ю.н., полковник милиции И.Ю.Захватов.
4. Доцент кафедры информационных технологий управления органами внутренних дел, к.т.н., полковник милиции Дубинин М.П.
5. Доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к.ю.н., полковник милиции А.Д.Сафронов.
6. Преподаватель кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к.п.н., полковник милиции В.В.Закатов;
7. Адъюнкт кафедры Е.А. Сумина
Авторское сопровождение осуществляют: профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ Л.М. Колодкин; доцент кафедры А.С. Шаповалов; доцент кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами, к.ю.н., полковник милиции А.Д.Сафронов в форме консультирования сотрудников ДКО МВД России по вопросам практической реализации указанных методических рекомендаций.
Объектом исследования является методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей реализации мероприятий Федеральной Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013гг.), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 (далее программа).
Задачами Программы являются:
- формирование системы государственной службы России как условного государственно-правового института и создание системы управления государственной службой;
- внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
- повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной службой деятельности государственных служащих.
Основным исполнителем мероприятий Программы является Министерство внутренних дел Российской Федерации, наряду с другими федеральными министерствами ведомствами, из этого вытекает необходимость наряду с оценочными показателями выполнения мероприятий Программы применительно ко всем видам государственной службы выделить целевые индикаторы и показатели, отражающие специфику одного из видов государственной службы правоохранительной службы. При этом проводилось изучение отечественного и зарубежного опыта разработки и использования показателей эффективности и результативности государственной службы, как на уровне органа, так и профессиональной деятельности государственных служащих.
В процессе работы решались следующие основные задачи:
1. Сформировать специфику правоохранительной службы для определения специальных целевых индикаторов и показателей эффективности и результативности.
2. Изучить мировой опыт реформирования государственной службы и применяемые показатели успешного его осуществления.
3. Разработать методику расчета базового знания показателей выполнения мероприятий Программы как в целом в отношении государственной службы, так в правоохранительной службе в частности.
В результате исследования были разработаны основные подходы к определению базового значения показателей и поэтапного расчета приближения или полного выполнения контрольных цифр, изложенных в Приложении к Программе.
Содержание
Стр.
Введение………………………………………………………………………...6
1. Эффективность государственной службы: понятия и концепты…………6
2. Особенности правоохранительной службы………………………………...8
3. Мировой опыт использования показателей эффективности реформирования государственной службы…………………………………...8
4. Подходы к определению целевых индикаторов и показателей в отношении государственной службы в целом и по ее виду – правоохранительной службе…………………………………………………..15
5. Методика определения и подсчета целевых индикаторов и показателей Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государ-ственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», связанных с особенностями правоохранительной службы…………………..……………24
Заключение……………………………………………………………………..27
Список литературы…………………………………………………………….28
Введение
Центральным звеном реформирования государственной службы во многих странах мира является повышение эффективности функционирования органов государственной власти, качества реализации ими государственных функций, предоставления населению государственных услуг.
В Концепцию реформирования системы государственной службы России 2001 года отличалось, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы, является ее низкая эффективность деятельности органов государственного управления и их персонала.
На это обращают внимание, как зарубежные эксперты, так и отечественные специалисты в области государственного управления. По данным экспертов Всемирного Экономического форума Россия по показателям «качества и эффективности государственного управления занимает места в диапазоне 81-89 место, т.е. значительно ниже многих стран Америки, Азии и Европы.
По индексу GRICS1, Всемирным банком, Россия по показателям эффективности управления, качества законодательства, верховенства закона и противодействия коррупции стабильно занимает нижнюю часть рейтингового списка стран. А отдельно по борьбе с коррупцией до 2008 года Россия занимала 90е место в списке из 146 стран. По «непрозрачности» государственного управления Россия занимала 40е место из 48 обследованных стран. Следует иметь в виду, что недостатки имеют не только значение мирового престижа страны, но и прямо влияют на экономику. По мнению зарубежных экспертов, расширение «открытости» для общества государственного управления на один пункт индикатора измерения детерминирует рост ВВП на душу населения в размере почти одной тысячи долларов США, увеличение иностранных инвестиций на 1 % и сокращение инфляции на 0,46%.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2005 году государственные служащие российского аппарата власти были названы замкнутой, надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность личного бизнеса2.
1. Эффективность государственной службы: понятия и концепты
А.П. Прохоров в монографии «Русская модель управления» характеризует ее как «изначально не нацеленную на эффективность, на минимизацию затрат для достижения максимальных результатов. И управленческие решения (экономические, военные, социальные и прочие) принимаются неверные, и выполняются они неоптимальным образом. Первичные ячейки системы управления (хозяйственные, военные, социальные, правоохранительные), как и вышестоящие органы управления, функционируют не лучшем образом3. А.Г. Барабашев характеризует государственную службу России как недостаточно приспособленную к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивую к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения, стимулирования деятельности государственных служащих»4.
Указанное актуализирует проблему кардинального инновационного трансформирования, как организации, так и нормирования служебной деятельности госслужащих, революционного преобразования всех видов государственной службы. В теории социального управления , административном (служебном) праве, кадроведении (управлении персоналом) в настоящее время ведется оживленные дискуссии о применении современных методов и технологий, которые привели бы к качественному улучшению работы аппарата государственного управления.
Этим вопросам посвящены публикации Атамангука Г.В., Барцица И.Н., Барабашева А.Г., Гапоненко А.Л., Добролюбовой Е.И., Киреевой Е.Ю., Кривокора Ю.Н., Крылова Е.Г., Клищ Н.Н., Лобанова В.В., Ноздрачева А.Ф., Облонского А.В., Привалова С.В., Старилова Ю.Н., Фатхутдинова Р.А. и других.
Однако перевод проблемы эффективности в практическую плоскость управленческой деятельности, внедрение теоретических разработок в управленческую практику связан с решением сложных вопросов, среди которых на первое место выходит проблема определения критериев эффективности управленческой деятельности. В настоящее время оценка эффективности базируется на формальных показателях, носит технократический характер. Такая система (именуемая практиками «палочной» во всех смыслах значения этого термина) воспринимается как формальность, не влияет на социальный статус служащего, его материальное положение, карьерный рост, социальные льготы. Для решения этой проблемы утверждена Федеральная Программа. В ее мероприятия включены такие направления как: разработка показателей эффективности и результативности органов государственной власти и выработка показателей выполнения мероприятий Программы. Все это определило значимость исследования.
2. Особенности правоохранительной службы
В соответствии со ст.2 Федерального закона от 27.05.2003 г.№58-ФЗ « О системе государственной службы Российской Федерации» одним из видов государственной службы является правоохранительная.
Правоохранительная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина служащим, замещающим должности правоохранительной службы, присваиваются специальные звания и классные чины. Правоохранительная служба отличается от гражданской государственной службы характером правоприменения правоохранительным в отличии от регулятивного и содержанием функций от военной – обеспечение законности и правопорядка и защита страны от агрессии других государств.
- сотрудники правоохранительной службы при выполнении возложенных на них функций являются представителями власти и вправе осуществлять контроль, требовать выполнения распоряжений, применять меры государственного принуждения, предписывать определенное поведение или воздержание от совершения чего-либо в отношении лиц, неподчиненных им по службе;
- правоохранительная служба должна иметь собственную правовую основу административно-правового характера и применение норм трудового законодательства в субсидиарном порядке;
- сотрудники правоохранительной службы наделены полномочиями применения специальных средств и табельного огнестрельного оружия;
- сотрудники правоохранительной службы принимают присягу и обязательства выполнять должностные обязанности даже в ситуациях угрозы здоровья и жизни;
- им присваиваются специальные звания, выдается форменная одежда, знаки различия и другие атрибуты принадлежности к рядовому и начальствующему составу органов внутренних дел.
Указанные особенности детерминируют необходимость поиска специфических критериев эффективности и результативности служебной деятельности служащих правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
3. Мировой опыт использования показателей эффективности реформирования государственной службы.
На основании анализа зарубежного опыта разработки критериев эффективности реформирования государственной службы можно прийти к выводу: критерии делятся на два типа.
Первый тип – критерии количественные и второй – качественные. В ряде стран предложен и применяется критерий – «количество обращений граждан получивших положительное разрешение в % отношении к количеству всех обращений. Степень доверия населения к той или иной структуре (включая полицию) исполнительной власти выражается как в динамике роста числа обращений, так и в удельном весе положительного разрешения обращений граждан по отношению к числу обращений. В некоторых странах в качестве показателя эффективности функционирования государственной службы используется качество и оперативность аналитической работы, оперативная подготовка справочных материалов, докладов и иной информационной продукции с использованием современных технологий. Используются и другие показатели: количество законодательных актов, нормативных правовых актов, инициируемых данным органом исполнительной власти.
В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе дискуссии идут по вопросам применения новых методов оценки управленческой деятельности служащих государственных органов и выработки механизмов повышения качества функционирования государственного аппарата5.
В рамках полемики, ведущейся вокруг данной проблемы, можно выделить несколько концептуальных подходов.
Одной из популярных точек зрения является следующая: « работу госаппарата можно признать эффективность лишь в том случае, если успешно решается проблема защита интересов государства и интересов населения, отдельных социальных групп (страт) и каждого отдельного человека. В решении этой двуединой задачи заключается понятие эффективности государственного аппарата». ( Котелевская И.Е.)
Другие исследователи полагают, что эффективность управления это соотношение результатов достижения общественно значимых целей к расходу на это государственных ресурсов6.
Достаточно широкое распространение получила идея, что эффективность возможна только при наличии квалифицированного персонала, находящегося на службе обществу под действенным его контролем.
В целом в зарубежной теории государственного управления доминируют три подхода к измерению развития и совершенствования системы государственного управления в процессе реализации административной реформы.
1.Использование макроэкономических и бюджетных показателей, характеризующих число занятых в государственном секторе и размер бюджетных ассигнований на оплату содержания государственных служащих.
Количественная оценка по набору показателей результативности управленческой деятельности, сформулированных внутренними и внешними источниками (ведомственная и общественная оценка).
2.Качественная оценка административных возможностей и эффективности государственной администрации на основе использования целевых индикаторов продвижения к достижению заданных сверху показателей.
Ключевым моментом в проведении административной реформы является разработка критериев оценки результатов служебной деятельности государственных служащих всех видов государственной службы. В литературе и практике ряда зарубежных стран предлагается использовать следующие критерии результативности: число рассмотренных обращений граждан.
Применительно к оценке результативности функционирования органов внутренних дел в литературе излагается ряд обстоятельств, способствующих искажению показателей сообщения граждан о совершенных правонарушениях, традиционно приспосабливаемые показатели регистрации сообщений к ложно понимаемым интересам ведомства:
1.недостаточное финансирование и слабая материально-техническая база;
2.недоверие населения к системе уголовной юстиции;
3.частая смена форм учета и отчетности о состоянии борьбы с преступностью7.
Применительно к государственной службе в целом предлагается следующая структура критериев ее эффективности.
I. Общие критерии:
1.исполнительская дисциплина
-полное и своевременное исполнение поручений;
-точность, четкость, оперативность и культура оформления;
-стремление доводить дело до конца;
-высокая дисциплинированность и развитая ответственность за порученное дело;
2.инициативное отношение к исполнению служебных обязанностей
-предложения своих вариантов решения вопросов;
-количество реализованных предложений;
-широкое использование форм и методов служебной деятельности;
-вариативность предлагаемых решений;
-предложения по совершенствованию процессов деятельности;
-разработка алгоритмов;
-правовая компетентность;
-умение работать с людьми;
-лояльность к службе, руководству;
3.умение работать с жалобами и обращениями граждан
-профессионализм ведения делопроизводства;
-количество рассмотренных жалоб и заявлений;
-количество граждан на личном приеме;
-правомерность отказов в приеме и рассмотрении жалоб и заявлений;
-соблюдение сроков рассмотрения;
-правовая обоснованность рассмотрения жалоб и заявлений;
-процент положительно разрешенных жалоб и заявлений;
4.критерии для специалистов ( аналитиков)
-умение выявлять причины негативных явлений и определять пути их устранения или минимизации;
-умение проводить встречи с социально-уязвимыми группами населения, выявлять и проблемы, и вносить предложения по их решению;
-умение осуществлять контакты с другими участниками управленческих процессов;
-умение выступать в СМИ.
Показатели качества государственного управления явились результатом исследовательской работы, проведенной по заказу Всемирного Банка. Они сформулированы в документах « Оценивание качества государственного управления» и «Государственное управление: критерии второго поколения»8.
Общепринятым считается набор критериев качества государственного управления Д. Кауфмана9.
Он построен на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников в 18 государственных органах различных стран.
Набор этот состоится из 6 сгруппированных индексов, отражающих основные параметры государственного управления. Индексы формулируются следующим образом:
- подотчетность и право голоса при принятии управленческих решений;
- политическая стабильность и неприменение насилия;
- развитость и качество нормативной базы;
- эффективность функционирования структур исполнительной власти;
- верховенство закона;
- эффективная борьба с коррупцией.
Данный способ оценки государственного управления носит интернациональный характер, служит для осуществления сравнения разных стран друг с другом, опирается на субъективные индикаторы экспертов, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Все это делает данную методику объектом резкой критики.
Аналогичные недостатки присущи и методике оценок по критериям второго поколения.
В настоящее время определен далеко не бесспорный круг направлений деятельности органов государственного управления, используемый в качестве показателей « второго поколения».
Они включают:
Ограничения исполнительной власти:
А) формальные, горизонтальные
- подотчетность перед законодательной властью;
- подконтрольность судебной властью;
Б) неформальные, горизонтальные
- свобода средств массовой информации;
- профессионализм, измеряемый показателями замещения должностей по меритократическому принципу;
- конкуренция с частным сектором;
- бюджетная автономия;
- контроль электората;
- образованность населения;
- налоговая база.
Возможности исполнительной власти:
- формирование бюджета (налоговое планирование, предсказуемость доходов, простота и строгость бюджетной системы);
- нагрузка на бюджет (отношение фонда оплаты госсектора управления к ВВП);
- исполнение бюджета;
- материальное стимулирование на госслужбе;
- численность государственных служащих;
- межбюджетные отношения (прозрачность и изменения трансфертов);
- администрирование доходов бюджета;
Возможности для отдельных категорий населения:
- для предпринимателей (издержки на открытие нового дела, количество бюрократических процедур, предсказуемость судебной власти, экономическая нейтральность налогообложения и т.д.);
- для налогоплательщиков (справедливость и определенность налогообложения, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);
- для лиц, обратившихся с иском в суд (количество процессуальных процедур, необходимых для взыскания долга или выселения недобросовестного арендатора);
- для получателей услуг (среднее время ожидания и оценка качества получаемых услуг);
- для граждан (доверие к власти, престиж госслужбы, авторитет государственных служащих, восприятие коррумпированности госаппарата и опасение стать жертвой преступления).
Дополнительным критерием является временные характеристики принятия и изменения законодательства.
Применение критериев оценки эффективности государственной службы второго поколения представляется весьма сложным процессом, вызвавшим острую дискуссию в ряде стран.
Эксперты ООН оценивают уровень развитости государственного управления при помощи индекса развития человеческого потенциала (ИРУП). В основу методики расчета целевых индикаторов ИРУП закладываются показателей: продолжительность жизни, соотношение смертности и рождаемости, грамотность населения, доля ВВП на душу населения. Применительно к характеристике государственной службы используются показатели, характеризующие персонал государственной службы (возраст, образование, стаж работы, гендерный состав, уровень доходов, продолжительность жизни людей, занятых в сфере государственной службы, наличие и действенность кадрового резерва, возможности карьеры и другие данные).
При разработке критериев оценки эффективности и рациональности государственного управления применяется последовательное сравнение следующих целевых индикаторов:
- сопоставление целей реального осуществления государственного управления с целями, объективно детерминированными потребностями общества;
Применительно к системе органов внутренних дел наблюдается несовпадение целей – количественные показатели правонарушений и реальное обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств:
- сопоставление целей, реализованных в управленческих процессах с результатами объективации решений и акций управляющих компонентов;
- сравнение результатов управленческой деятельности с общественными потребностями и интересами населения;
- сопоставление ресурсных издержек, связанных с государственным управлением и объективными положительными результатами управления;
- анализ потенциальных возможностей государственного управления со степенью его реального использования.
В системе российской государственной службы проблема оценки эффективности приобрела особую остроту в связи с проведением административной реформы и переходом к новой модели административного управления на фоне глобализационных процессов.
Актуальность этой проблемы нашла отражение в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.03. 2009года № 261.
Основными исполнителями этой программы наряду с другими министерствами (Минэкономразвития, МО, Минобразования, Минсвязи, Минфин, Минюст) является Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Целью программы объявлены:
- создание целостной системы государственной службы Российской Федерации;
- завершение реформирования ее видов (государственной, гражданской, военной и правоохранительной);
- создание системы управления государственной службы;
- формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы;
- обеспечение эффективности государственного управления;
- обеспечение развития гражданского общества;
- активизация процесса становления и развития инновационной экономики.
В свете этих задач Министр внутренних дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиев отмечает, что «процесс организационно- управленческих и структурных изменений в МВД России переход в новую фазу и требует глубоких качественных и системных преобразований»10.