Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы»
| Вид материала | Отчет |
| 2 Профессиональная служебная этика и правила делового поведения служащих правоохранительной службы Должностные регламенты правоохранительных служащих и нормы этики, правила делового поведения |
- Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе контракт, 1267.76kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса мер по формированию, 2952.71kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 414.51kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 2473.27kb.
- Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2009 год, 851.3kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2011 год, 1208.93kb.
- Методические рекомендации по организации и проведению аттестации муниципальных служащих, 428.62kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе по теме, 60.42kb.
2 Профессиональная служебная этика и правила делового поведения служащих правоохранительной службы
Наряду с правом этика является важнейшим регулятором жизни государства и общества68.
Термин «этика» древнегреческого происхождения. Он восходит к слову «этос», которым обозначалось место пребывания (жилище, гнездо птицы, логово зверя). Аристотель ввел в употребление термин «этика» для обозначения, во-первых, добродетелей, присущих совершенному человеку; во-вторых, той области знания, которая эти добродетели изучала69.
В современном понимании этика - это учение о морали и свод моральных нормативов, правил отдельных общественных групп, а также лиц70.
Этика, прежде всего, – область философского знания. Ее содержание задано самим предметом исследования и включает в себя две основных составляющих. Одна из них связана с изучением и теоретическим обоснованней происхождения и исторического развития морали, с осмыслением различных форм и направлений этических учений. Другая — охватывает весь спектр проблем, составляющих содержание этики или общей теории морали. Это систематизированное философское понимание сущности морали, законов ее функционирования и развития, роли в жизни человека и общества. При всем качественном своеобразии ее исторических типов, множественности этических учений, развитие морали целостно и преемственно в едином историческом процессе71.
Каждому роду человеческой деятельности (научной, педагогической, художественной, юридической и т.д.) соответствуют определенные виды профессиональной этики.
Профессия – определенный вид трудовой деятельности, требующий необходимых знаний и навыков, приобретаемых в результате обучения и длительной трудовой практики.
В энциклопедической литературе под профессиональной этикой понимают - термин, используемый для обозначения:
- системы профессиональных моральных норм (напр. «профессиональная этика юриста»);
- направления этических исследований относительно оснований профессиональной деятельности.
В настоящее время значение термина, как правило, определяется из контекста, либо оговаривается особо72.
Профессиональная этика представляет собой систему моральных принципов, норм и правил поведения специалиста с учетом особенностей его профессиональной деятельности и конкретной ситуации. Профессиональная этика должна быть неотъемлемой составной частью подготовки каждого специалиста73.
Профессиональные моральные нормы - это руководящие начала, правила, образцы, эталоны, порядок внутренней саморегуляции личности на основе этико-гуманистических идеалов74.
Появление профессиональной этики во времени предшествовало созданию научных этических теорий о ней. Повседневный опыт, необходимость в регулировании взаимоотношений людей той или иной профессии приводили к осознанию и оформлению определенных требований профессиональной этики. Активную роль в становлении и усвоении норм профессиональной этики играет общественное мнение.
Профессиональные виды этики - это те специфические особенности профессиональной деятельности, которые направлены непосредственно на человека в тех или иных условиях его жизни и деятельности в обществе. Изучение видов профессиональной этики показывает многообразие, разносторонность моральных отношений. Для каждой профессии какое-то особое значение приобретают те или иные профессиональные моральные нормы.
Содержание любой профессиональной этики складывается из общего и частного. Общие принципы профессиональной этики, базирующиеся на общечеловеческих нормах морали, предполагают: а) профессиональную солидарность (иногда перерождающуюся в корпоративность); б) особое понимание долга и чести; в) особую форму ответственности, обусловленную предметом и родом деятельности. Частные принципы вытекают из конкретных условий, содержания и специфики той или иной профессии и выражаются, в основном, в моральных кодексах — требованиях по отношению к специалистам75.
Основными видами профессиональной этики являются: врачебная этика, педагогическая этика, этика ученого, этика права, предпринимателя (бизнесмена), инженера и т.д. Каждый вид профессиональной этики определяется своеобразием профессиональной деятельности, имеет свои специфические аспекты в реализации норм и принципов морали и в совокупности составляет профессиональный кодекс морали.
Профессиональные этики, как правило, касаются лишь тех видов профессиональной деятельности, в которых наличествует разного рода зависимость людей от действий профессионала, т.е. последствия или процессы этих действий оказывают особое влияние на жизнь и судьбы других людей или человечества. В связи с этим выделяются традиционные виды профессиональной этики, такие, как педагогическая, медицинская, юридическая, этика ученого, и сравнительно новые, появление или актуализация которых связаны с возрастанием роли «человеческого фактора» в данном виде деятельности (инженерная этика) или усилением его влияния в обществе (журналистская этика, биоэтика)
Профессионализм и отношение к труду являются важными качественными характеристиками морального облика личности. Они имеют первостепенное значение в личностной оценке индивида, но на различных этапах исторического развития их содержание и оценка существенно различались.
Профессиональная этика не является следствием неравенства в степени моральности различных профессиональных групп. Но к некоторым видам профессиональной деятельности общество предъявляет повышенные моральные требования. Есть такие профессиональные сферы, в которых сам процесс труда основывается на высокой согласованности действий его участников, обостряя потребность в солидарном поведении. Уделяется особое внимание моральным качествам работников тех профессий, которые связаны с правом распоряжаться жизнью людей, значительными материальными ценностями, некоторых профессий из сфер услуг, транспорта, управления, здравоохранения, воспитания и т. д. Здесь речь идет не о фактическом уровне моральности, а о долженствовании, которое, оставшись нереализованным, может каким-либо образом воспрепятствовать исполнению профессиональных функций.
В литературе также выделяют понятие служебной этики. Служебная этика - самое широкое понятие в сфере профессиональной этики. Под служебной этикой понимают совокупность наиболее общих норм, правил и принципов поведения человека в сфере его профессиональной, производственной и служебной деятельности. Эти нормы должен соблюдать каждый человек, начавший работать. Количество этих норм невелико. Подавляющая часть их формулируется в предельно общем виде, с тем, чтобы быть детализированными применительно к конкретным видам деятельности76.
Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объема властных распорядительных полномочий, поэтому этика государственной службы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях государственной службы объем властно-распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях объем этих полномочий невелик в силу жесткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но, тем не менее, определенный набор властных полномочий у них есть77.
Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.
Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Среди которых исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг человека.
Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность. Честь - это совокупность высших морально - этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, честность, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству78.
В современном понимании служба - это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.
Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности».
Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.
Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства - гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».
Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.
Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.
С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.
Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть сопряжена с наличием высокой идеи. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.
Профессиональная этика, возникнув первоначально как проявление повседневного, обыденного морального сознания, в дальнейшем уже развивалась на основе обобщенной практики поведения представителей каждой профессиональной группы. Эти обобщения суммировались как в писаных и неписаных кодексах поведения различных профессиональных групп, так и в форме теоретических выводов, что свидетельствовало о переходе от обыденного к теоретическому сознанию в сфере профессиональной морали.
В настоящее время в высших учебных заведениях при осуществлении профессиональной подготовки в программу обучения студентов вводятся специальные дисциплины, изучающие основы профессиональной этики.
По мнению специалистов, особое внимание необходимо уделить правовому воспитанию будущих государственных служащих и юристов. Именно от них общество ждет проявления образцов честности, компетентности и добросовестности. А это невозможно без порядочного и уважительного отношения их друг к другу. В учебных заведениях ФСБ, МВД, сети учебных заведений РАГС и на юридических факультетах нужны в качестве обязательных учебных дисциплин курсы служебной, судебной, прокурорской, следовательской и адвокатской этики, так как юридическая этика - это часть правовой культуры и показатель профессиональной зрелости. Но и этого недостаточно. Занимаясь юридической практикой профессионально или находясь на государственной службе, юристы и государственные служащие обречены на самовоспитание и самообразование, на самостоятельный анализ политико-правовой теории и практики на протяжении всей своей профессиональной деятельности. Каждый практик или теоретик должен стремиться быть профессионалом своего дела79.
Успех здесь зависит в большей степени от самого человека, от его способностей и желания. К.П. Победоносцев по этому поводу еще в конце XIX в. писал: «Умение найти и выбрать людей - первое искусство власти; другое умение - направлять их и весть в должную дисциплину деятельности»80.
Как уже отмечалось, в учебных заведениях вводятся учебные дисциплины профессиональной этики, например, предметом изучения курса «Профессиональная этика сотрудников органов внутренних дел» являются многочисленные нравственные аспекты профессиональной деятельности сотрудников различных аппаратов, служб и подразделений МВД РФ.
Основными задачами профессиональной этики являются:
развитие и закрепление интереса к милицейской профессии, сформировать основы профессионального отношения к избранному делу;
исследование понятий и содержания профессиональной чести и профессионального долга, раскрыть нравственные основы будущей практической деятельности;
выработка определенного иммунитета к профессионально-нравственной деформации в процессе непосредственного контакта с представителями криминального мира.
Изучение курса «Профессиональной этики» направлено на ознакомление с основами профессиональной (в том числе корпоративной) этики, правовой и психологической культуры; на воспитание гражданской зрелости и высокой общественной активности, глубокого уважения к закону и бережного отношения к социальным ценностям правового государства, чести и достоинству гражданина, высокого нравственного сознания, гуманности, твердости моральных убеждений, чувства долга, ответственности за судьбы людей и порученное дело, принципиальности и независимости в обеспечении прав, свобод и законных интересов личности, ее охраны и социальной защиты, необходимой воли и настойчивости в исполнении принятых правовых решений, чувства нетерпимости к любому нарушению закона в профессиональной деятельности; на усвоение этических и правовых норм, регулирующих отношения человека к человеку, обществу и окружающей среде.
От юриста-профессионала требуется, прежде всего, неподкупность, верность духу и букве закона, соблюдение равенства всех людей перед законом. Одним из основных принципов правоприменительной деятельности органов внутренних дел является презумпция невиновности - требование считать гражданина невиновным до тех пор, пока его вина не доказана судом.
По мнению известного философа И.Канта, юридически кто-либо виновен, если совершил действие, направленное против права другого человека. Но этически он виновен уже тогда, когда у него возникла мысль о том, чтобы совершить такое действие81.
В деятельности отдельных сотрудников встречается недооценка значения строгого соблюдения законов, попытка обойти закон. Такая позиция часто приводит к тяжелым последствиям, ущемлению прав отдельных граждан, примиренческому отношению к правонарушениям, злоупотреблению служебным положением, а в ряде случаев - к сращиванию с преступными элементами. Нарушение закона не всегда предполагает крайние формы. Зачастую истоки кроются в отсутствии не столько правовой, сколько нравственной культуры.
Поэтому профессиональная этика возлагает, прежде всего, дополнительные нравственные обязанности на каждого сотрудника правоохранительной системы, ни в коем случае не давая права нарушать какие-либо общие нравственные принципы и нормы.
Будет вполне логично сделать вывод о том, что профессиональная этика сотрудников органов внутренних дел - это наука о применении общих норм и принципов морали в их деятельности и повседневном поведении.
Нравственность и культура поведения сотрудника ОВД рассматривается как важнейшие профессиональные качества, определяющие его готовность к обеспечению любых служебных задач.
Недооценка этих факторов порождается довольно распространенным мнением, что служебная деятельность сотрудников органов внутренних дел настолько жестко регламентирована законами, подзаконными актами, присягой, уставными положениями, инструкциями, что при должном уровне требовательности руководства любой сотрудник будет успешно выполнять свои функциональные обязанности. Мнение это глубоко ошибочно по целому ряду причин.
Во-первых, современное общество (как и правоохранительная сфера) постоянно изменяется. Причем эта динамика носит сейчас особенно интенсивный, подчас непредсказуемый характер, в силу чего административно-правовые документы и приказы могут определить деятельность сотрудника только в самых общих чертах. Их интерпретацию применительно к той или иной конкретной ситуации зачастую определяет руководитель служебного коллектива, а порой и сам исполнитель.
Во-вторых, все документы служебно-правового характера не содержат четко определенных решений для любой ситуации, но лишь предписывают рамки, в которых эти решения должны приниматься.
В-третьих, функциональные обязанности можно выполнять по-разному. Можно - в минимально допустимом объеме, компенсируя это видимостью кипучего энтузиазма, а можно - работать с максимальной отдачей, вызывая «огонь на себя», самоотверженно превращая интересы службы в главный смысл своей жизни. Определяет характер выполнения служебного долга в этом случае лишь нравственность сотрудника, его совесть.
В-четвертых, в работе почти каждого сотрудника милиции присутствует элемент секретности, конспиративности, причем во многих ситуациях отсутствует решение, четко определенное служебными документами, нормами права (особенно это характерно для оперативно-розыскных служб). Поэтому во многих случаях сотрудник вынужден действовать по своим моральным понятиям добра и зла, справедливости, долга, чести и др.
И, наконец, в-пятых, общеизвестно, что между законопослушным и преступным поведением пролегает довольно широкая «пограничная полоса», которую непременно проходит личность, и где она духовно деформируется прежде, чем начинает совершать преступные деяния.
Следует отметить, что в современном российском законодательстве о государственной службе закреплен ряд норм профессиональной служебной этики и правил служебного поведения государственных служащих.
В законодательстве о государственной гражданской службе выделяется такая категория, как «требования служебного поведения». Под требованиями служебного поведения на гражданской службе имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и профессиональной деятельности гражданских служащих82.
В соответствии с ч. 4 ст. 10 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе … правила служебного поведения … устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
В представленной ниже таблице содержатся требования к служебному поведению правоохранительных служащих, предусмотренные в законопроектах о правоохранительной службе 2004 и 2009 гг.,
| проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» 2004 г. Ст. 15 Требования к служебному поведению служащего | проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» 2009 г. Статья 14. Требования к служебному поведению служащего |
| 1) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности; 2) сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности и иных действий, способных вызвать сомнения в объективном исполнении им служебных обязанностей, нанести ущерб его репутации или авторитету правоохранительного органа; 3) проявлять уважение, вежливость, тактичность и терпение к гражданам, в пределах предоставленных прав оказывать им содействие в осуществлении и защите их прав и законных интересов; 4) оказывать представителям средств массовой информации в случаях и порядке установленных федеральными законами содействие в получении достоверной информации; 5) соблюдать политическую нейтральность, не оказывать предпочтения каким-либо общественным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам, не допускать публичного высказывания своего личного отношения к государственным органам, должностным лицам, политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям, иным организациям, отдельным социальным группам и гражданам; 6) проявлять уважение к обычаям и традициям народов, учитывать культурные и иные особенности различных социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие; 7) исполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 8) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации компетенции правоохранительного органа. | 1. При осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время служащий должен:
2. Служащий, замещающий должность правоохранительной службы категории "руководители", обязан не допускать принуждения служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. 3. Иные требования к служебному поведению служащего определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. |
Не смотря на то, что законопроект не принят, в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов, регулирующих поведение государственных служащих, в том числе правоохранительной службы.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Данная норма является основополагающей при определении соотношения национального законодательства и международного права в регулировании разного рода общественных отношений. Применительно к институту государственной службы ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ред. от 2 марта 2007 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»83, исходя из положения российской Конституции, определяет данное соотношение следующим образом: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора».
Для правоохранительной службы предусматривается следующее соотношение международных норм и норм российского законодательства: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила правоохранительной службы, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, федеральными законами о правоохранительных органах и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, применяются правила международного договора. В случаях, не урегулированных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, а также федеральными законами о правоохранительных органах, к правоотношениям, связанным с правоохранительной службой, применяются нормы законодательства Российской Федерации, касающиеся государственной гражданской службы, а при их отсутствии - нормы трудового законодательства Российской Федерации» (ст. 3 Проекта закона о правоохранительной службе).
В сфере правового регулирования правил поведения и норм этики государственных служащих действуют следующие международные правовые акты:
1) Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН)84;
2) Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Приняты 24 мая 1989 г. Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН)85;
3) Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)86»;
4) Европейский кодекс полицейской этики (Принят Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г.)87.
Данный правовой акт имеет целью создать свод принципов и руководящих начал всей деятельности полиции в демократическом обществе и правовом государстве. Кодекс нацелен на определение требований к полиции для выполнения поставленных перед ней задач предупреждения преступности, борьбе с ее проявлениями, обеспечения законности и поддержания общественного порядка88.
В Кодексе уделено внимание вопросам квалификации, набора в полицию и прохождения службы, а также подготовке полицейских кадров. По мнению Комитета министров государств-членов Совета Европы: «Кодекс особенно важен для курсантов, которым необходимо знать ценности, которые будут ими управлять в их будущей работе. Создание кодексов особенно важно и для самого процесса подготовки полицейских кадров. Без подобной объективной ссылки на признанные стандарты и ценности задача преподавателя становиться вдвойне сложной».
Согласно ст. 22 Кодекса на службу в полицию на всех уровнях должны приниматься лица, исходя из их личных качеств и опыта, которые должны соответствовать целям полицейской службы. Критерии отбора должны быть объективными и одинаковыми для всех кандидатов и учитывать их образование, наличие или отсутствие другой профессии, личные качества. В полицию следует принимать мужчин и женщин из разных социальных групп, включая этнические меньшинства для того, чтобы личный состав полицейской службы в полной мере отражал структуру общества, на службе которого он находиться.
Статья 29 рекомендует, чтобы в курсы по обучению использования физической силы и специальных средств было включено изучение принципов охраны прав человека, в том числе и Европейской Конвенции по правам человека на всех уровнях подготовки. Такая рекомендация была выделена в отдельную статью в силу своей чрезвычайной важности и актуальности. Практические аспекты использования силы полицией, в особенности по отношению к лицам и группам лиц, должны быть строго регламентированы и применяться только в рамках закона в соответствии с принципами защиты и охраны прав человека. Обучение использованию силы должно осуществляться в условиях максимально приближенных к реальности вместе с применением норм по охране прав человека.
Подготовка полицейских кадров, согласно статье 30, должна в полной мере учитывать необходимость бороться со всеми проявлениями расизма и национализма. Эта статья обращает внимание на проблему расизма и национализма, которая, к сожалению, существует во многих европейски странах, и является важным фактором в обеспечении безопасности и спокойствия в обществе. Среди полицейских, особенно в период обучения, должны быть полностью исключены расистские и националистические настроения, особое внимание должно быть уделено борьбе полиции с преступлениями на почве национальной, расовой и религиозной ненависти
Помимо международных актов в Российской Федерации действует ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы служебной этики и правил служебного поведения.
12 августа 2002 года был принят важный документ - Указ Президента РФ (ред. от 20 марта 2007 г.) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»89 - в котором говорится, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван в первую очередь исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет основной смысл, содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; осуществлять свою деятельность в рамках, установленных законами и подзаконными нормативными актами государственного органа, то есть соблюдать законность при исполнении своих обязанностей.
Следует отметить, что этот указ закрепил, не только правила, связанные со служебной дисциплиной, со служебной деятельностью чиновников, но и обозначил нравственные границы, которые государственный служащий нарушать не должен, что непременно должно отразиться на укреплении служебной дисциплины.
В отличие от практики предыдущих лет, этот акт не содержит перечня санкций, а задает нравственные ориентиры служебного поведения.
В отношении служащих органов внутренних дел Приказом МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1138 был утвержден Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации90. Знание и выполнение сотрудником положений Кодекса является обязательным критерием оценки качества его профессиональной деятельности, а также соответствия его морального облика требованиям, установленным в МВД России.
Работа над кодексом велась три года. Среди взятых за основу документов - Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной ассамблеей ООН, Европейский кодекс полицейской этики. Разработчики учли педагогический опыт, содержащийся в произведениях классиков-гуманистов, и даже положения Священного писания91.
Текст кодекса разбит на семь глав и 28 статей. Данный нормативный правовой акт регулирует следующие сферы морально-этических отношений и устанавливает правила этики и служебного поведения в следующих сферах:
нравственные основы службы в органах внутренних дел (Гл.2);
профессионально-этические правила поведения сотрудника (Гл. 3)
культуру речи и правила служебного общения (Гл. 4);
отношения руководителя и служебного коллектива (Гл.5);
отдельные проблемы профессиональной этики (Гл. 6).
В кодексе сформулированы этические правила, правила культуры речи, внешний вид, общение на службе с коллегами (для руководителя и подчиненных, женщин и мужчин), с потерпевшими и правонарушителями (в зависимости от ситуации - допрос, задержание, обыск и т.д.), правила дарения и принятия подарков. Сотрудникам ОВД разъяснили, как вести себя в разных ситуациях с сослуживцами при неформальном общении, как оформлять кабинет, что носить, с кем дружить, как воспитывать детей.
Главная идея кодекса звучит так: «Высшим нравственным смыслом служебной деятельности сотрудника является защита человека, его жизни и здоровья, чести и личного достоинства, неотъемлемых прав и свобод». Многие положения документа отчасти дублируют действующее законодательство, а другие содержат нормы поведения, которые должен соблюдать любой воспитанный человек («Сотруднику надлежит воздерживаться от разговоров по мобильному телефону, находясь в общественном транспорте»).
В связи с принятием Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации предлагается ввести новый вид обучения сотрудников МВД - гуманитарно-правовую подготовку. Она будет проводиться ежемесячно в каждом подразделении в обязательном порядке. После лекций и семинаров милиционеры будут сдавать зачеты на знание кодекса. Обязательный учебный курс будет введен также в учебных заведениях МВД.
Нарушения кодекса будут рассматривать специальные комиссии по служебной дисциплине и профессиональной этике. Они уже созданы при каждом органе внутренних дел. Информация о ненадлежащем поведении сотрудника будет поступать в комиссию из любых источников, включая СМИ.
За нарушение виновные понесут «моральную ответственность перед обществом, служебным коллективом и своей совестью». Решение комиссии будет заноситься в личное дело сотрудника и впоследствии может воспрепятствовать его карьерному росту. Если же сотрудник совершает правонарушение, он понесет ответственность в установленном порядке - вплоть до увольнения92.
Следует отметить, что вопросам служебного поведения, соблюдению служащими морально-нравственных требований, норм служебного этикета придается большое значение, о чем свидетельствует то обстоятельство, что в научных исследованиях и юридической практике неоднократно поднимался вопрос о целесообразности разработки кодекса поведения гражданских служащих. В настоящее время разработан проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации»93
В ст. 2 которого определено, что правила служебного поведения - нормы надлежащего служебного поведения, обеспечивающие добросовестное исполнение служебных (должностных) обязанностей и соблюдение установленных ограничений на основе соответствия служебного поведения общепринятым этическим нормам.
Должностные регламенты правоохранительных служащих и нормы этики, правила делового поведения
В подготовленном проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» предусмотрено, что результаты исполнения служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности правоохранительной службы, проведении аттестации, принятии решения о включении служащего в кадровый резерв или о применении к нему мер поощрения. В этой связи необходимо остановиться на вопросе о том, что такое должностной регламент, каковы его основные составляющие и в какой степени в нем должны быть учтены нормы этики и правила делового поведения правоохранительных служащих.
В ходе проводимой реформы государственной службы произошли изменения в регламентации прохождения государственной службы. Сейчас она осуществляется с помощью локального нормативного акта, который закон называет должностным регламентом. Содержание должностного регламента закреплено в ч. 2 ст. 32 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В должностном регламенте указываются:
1) обязанности и права служащего, установленные настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации;
- квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу правоохранительной службы, стажу и опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, а также к состоянию здоровья служащего, необходимым для исполнения должностных обязанностей;
- ответственность служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей;
- примерный перечень вопросов, по которым служащий вправе или обязан самостоятельно принимать решения;
- перечень вопросов, по которым служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, проектов управленческих и иных решений;
- сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия этих актов и решений;
- порядок взаимодействия служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей со служащими того же правоохранительного органа, служащими иных правоохранительных органов, государственными служащими иных государственных органов, гражданами и организациями;
8) методика оценки профессиональной служебной деятельности
служащего.
До недавнего времени деятельность государственных служащих регламентировалась должностными инструкциями, которые составлялись весьма формально, отличались абстрактностью и весьма неполно отражали круг обязанностей и полномочия чиновников. Сталкиваясь с реальной управленческой ситуацией, служащий не мог, опираясь на формальный документ, каким являлась должностная инструкция, выстроить план своих действий, а его руководители адекватно оценить качество работы подчиненного. В результате чиновник сам мог выбирать, на какие сигналы ему реагировать, а на какие нет, и не всегда оптимизировал свое поведение в интересах государства и его граждан.
Простая замена названия должностной инструкции на должностной регламент не дала бы необходимый результат. Поэтому очень важно, чтобы закон детально раскрыл содержание этого документа, а также закрепил его связи с другими актами, определяющими место и роль служащего в системе государственного управления.
В соответствии с действующим законодательством регламент конкретной государственной должности является составной частью административного регламента государственного органа, в котором осуществляет свою профессиональную деятельность тот или иной служащий. Это означает, что его деятельность находится в прямой связи с теми функциями, которые возложены на государственный орган, с предметной спецификой его задач и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой деятельности органа, а также связями государственного органа с иными звеньями государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.
С другой стороны, должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта и, таким образом, нормативно закрепляет круг обязанностей и полномочий по конкретной должности. Подписывая служебный контракт, служащий приобретает именно тот правовой статус, который описан в должностном регламенте. Именно должностной регламент обеспечивает организацию, планирование и контроль за деятельностью государственных служащих, как со стороны их нанимателя, так и со стороны граждан. При этом должностной регламент становится основой для оценки деятельности чиновников, своеобразным эталоном профессионализма гражданского служащего.
Порядок разработки и утверждения должностных регламентов устанавливается руководителем правоохранительного органа, им же утверждаются типовые должностные регламенты, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (ч. 4 ст. 32 Проекта).
Кроме этого, должностной регламент должен становится по существу ключевым инструментом управления деятельностью государственных служащих и средством повышения ее эффективности, поскольку регламент непосредственно влияет не только на прохождение государственной службы, но и на поступление на службу, на замещение конкретной должности. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной службы, аттестации и квалификационного экзамена. Анализируя квалификационные требования, предъявляемые к правоохранительным служащим, замещающим определенную должность, можно более точно выявлять потребности в профессиональной переподготовке и повышении квалификации, использовать те программы дополнительного профессионального образования, которые дают необходимые применительно к данной должности знания и навыки. Таким образом, должностные регламенты непосредственно связаны с системой оплаты труда, оценкой результативности деятельности служащего и в целом с его служебной карьерой.
В настоящее время существует ряд проблем, затрудняющих формирование должностных регламентов в соответствии с требованиями законодательства. К сожалению, отсутствуют нормативные правовые акты, которые должны лечь в основу соответствующих разделов регламента, например, о показателях эффективности и результативности деятельности правоохранительных служащих. В большинстве правоохранительных органов отсутствуют методические руководства по формированию должностных регламентов и методики применения должностных регламентов при проведении аттестации, квалификационного экзамена, организации конкурса и проведении оценки деятельности служащих.
Не сложилось еще единое понимание отдельных разделов регламента, например, следует ли в числе показателей деятельности, помимо профессиональных качеств оценивать и личные качества государственных служащих или это может привести к субъективной оценке руководителем деятельности подчиненных.
В связи с тем, что в процессе реформы государственной службы разработан ряд важнейших документов, регулирующих правила служебного поведения, закрепляющие нормы профессиональной этики, полагаем, что при рассмотрении законопроекта о правоохранительной службе целесообразно в число обязательных элементов должностного регламента включить не только ответственность служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей за не соблюдение норм профессиональной служебной этики и правил делового поведения (п. 3 ч. 2 ст. 32 Проекта).
В заключение хотелось бы отметить, что государственные служащие, и юристы в первую очередь, должны демонстрировать образцы законопослушности, компетентности и добросовестности. Государственные служащие должны руководствоваться интересами государства, иметь высокую общую и правовую культуру. Их деятельность - это обречение служению России, ее народу94.