Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы»
| Вид материала | Отчет |
| Объектом исследования Предмет исследования – 1 Порядок проведения аттестации служащих правоохранительных органов Наименование органа Институт аттестации государственных служащих |
- Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе контракт, 1267.76kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса мер по формированию, 2952.71kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 414.51kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 2473.27kb.
- Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2009 год, 851.3kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2011 год, 1208.93kb.
- Методические рекомендации по организации и проведению аттестации муниципальных служащих, 428.62kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе по теме, 60.42kb.
Введение
Начало реформированию системы государственной службы было положено Концепцией реформирования государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Принятый на ее основе Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» целенаправленно развивает основные направления Концепции.
Новый этап реформ в сфере служебных отношений связан с принятием Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», в котором закреплено, что совершенствование системы государственной службы Российской Федерации и повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих является приоритетным направлением государственной политики нашей страны. В программе отмечено, что в настоящее время недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих. В числе мер по реализации задач программы названы следующие:
оптимизировать процедуру участия независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
разработать и обеспечить применение современных методик проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации государственных служащих, их ротации, формирования кадрового резерва, решения других кадровых вопросов;
повысить на основе разработки и использования научно обоснованных методик объективность оценки профессиональных знаний и навыков граждан при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв, а государственных служащих - при проведении указанных конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов.
Среди ожидаемых результатов программы - внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих. В этой связи особую актуальность приобретают вопросы совершенствования такого кадрового механизма, как аттестация государственных служащих.
Настоящая работа выполняется в соответствии с Перечнем мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденным распоряжением Председателя Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы С.Е. Нарышкина от 16 апреля 2009 г. № А4-7138 и Планом по выполнению в Министерстве внутренних дел Российской Федерации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) в 2009 году.
В рамках исследования предполагается решить следующие задачи:
- провести сравнительно-правовой анализ норм, регулирующих порядок проведения аттестации;
- проанализировать состояние правового регулирования правил профессиональной служебной этики и делового поведения в государственных органах, в которых предусмотрено прохождение правоохранительной службы;
- изучить нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы;
- исследовать опыт установления норм профессиональной этики и правил делового поведения в органах государственной власти, где предусмотрены иные виды службы;
- провести сравнительный анализ нормативных правовых актов, действующих в правоохранительных органах, регламентирующих проведение служебных проверок;
- определить порядок проведения служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы за нарушение профессиональной этики, правил делового поведения, нарушений дисциплинарного характера;
- выработать предложения по использованию результатов служебной проверки при аттестации служащих правоохранительной службы;
- разработать рекомендации по включению в должностные регламенты служащих правоохранительной службы норм профессиональной служебной этики и правил делового поведения;
- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования механизма проверки соблюдения требований к служебному поведению служащих правоохранительной службы;
- разработать проект типового ведомственного нормативного правового акта «О проведении служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы».
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки, проведения аттестации служащих правоохранительных органов, а также при использовании ее результатов.
Предмет исследования – нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации, служебных проверок в отношении служащих правоохранительных органов, а также регламентирующие правила профессиональной служебной этики делового поведения.
1 Порядок проведения аттестации служащих правоохранительных органов
Для рассмотрения вопросов, связанных с аттестацией служащих правоохранительной службы, прежде всего, необходимо определить круг органов, которые относятся к числу правоохранительных.
В настоящее время система правоохранительных органов законодательно не установлена, хотя отдельно выделен такой вид федеральной государственной службы, как правоохранительная служба. В Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1 под правоохранительной службой понимается особый вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы.
В ч. 1 ст. 4 проекта Федерального закона 2004 г. «О правоохранительной службе Российской Федерации»2 правоохранительная служба определена как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы». Данная формулировка полностью соответствует положению ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ.
Новый Проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2009 г.) в ч. 1 ст. 4 предусматривает несколько иную формулировку и закрепляет, что правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы. Правоохранительная служба может осуществляться не на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами о правоохранительных органах и (или) актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания.
Как справедливо отмечают авторы Комментария к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана» или «правоохранительная деятельность»3.
Под «правоохранительной деятельностью» в теории права и государства принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние.
А.Н. Ткач полагает, что пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто4. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа норм действующего законодательства.
Исходя из содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Необходимо отметить, что правоохранительные функции органов государственной власти Российской Федерации закреплены в российском законодательстве, в частности в законах Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. «О милиции», № 5473-1 от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»5; федеральных законах № 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»6, № 144 от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»7, № 2202-1 от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»8 и других нормативных правовых актах.
Однако при анализе круга субъектов правоохранительной деятельности следует учитывать ряд важных обстоятельств, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная служба. Например, органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками9.
С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. (ред. от 14 июля 2008 г.) № 57-ФЗ «О государственной охране»10 государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности11.
Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить в реквизитах отдельных нормативных правовых актов. Примером такого акта может служить Федеральный закон № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 г. (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»12. По смыслу этого акта правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В Указе Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»13 дана характеристика одного из видов правоохранительных органов и определены некоторые вопросы прохождения правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Исходя из вышесказанного, к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, отдельные авторы относят:
1) органы прокуратуры;
2) органы внутренних дел;
3) органы государственного контроля за распространением наркотических средств;
4) таможенные органы;
5) службу судебных приставов;
6) в некотором смысле силы обеспечения безопасности Российской Федерации14.
Выделение данной совокупности органов, делая предметнее разговор о правоохранительной службе, тем не менее, не снимает остроты существующих проблем. Это видно из материальных и процессуальных норм, регулирующих государственную службу в данных органах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, включить в проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» норму, содержащую перечень правоохранительных органов. В редакции законопроекта о правоохранительной службе 2004 г. в ч. 3 ст. 4 было определено, что перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается Президентом Российской Федерации.
Новый проект федерального закона «О правоохранительной службе РФ» в ч. 2 ст. 4 более четко определяет функции органов, которые законодатель относит к числу правоохранительных, и устанавливает, что правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны.
А в ч. 3 предусмотрено, что перечень правоохранительных органов и соответствующих специальных званий, присваиваемых служащим этих органов, утверждается Президентом Российской Федерации.
Поскольку закон о правоохранительной службе еще не принят и нет соответствующего Указа Президента РФ, устанавливающего перечень правоохранительных органов, следует исходить из установленной в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 31 декабря 2008 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»15 системы органов исполнительной власти и анализа их функций.
I. Федеральные министерства, федеральные службы
и федеральные агентства, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные
службы и федеральные агентства, подведомственные
этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная служба судебных приставов
Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная
служба)
III. Федеральные службы и федеральные агентства,
руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство Российской Федерации
Федеральная таможенная служба
В приведенной ниже таблице представлены правовые акты, регламентирующие деятельность указанных органов исполнительной власти и обозначены их основные функции.
| №№ | Наименование органа | Правовые основы деятельности | Основные функции |
| 1 | Министерство внутренних дел Российской Федерации | Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 927 (ред. от 28.02.2009) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» | функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. |
| 2 | Федеральная миграционная служба | Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 (ред. от 02.09.2008) «Вопросы Федеральной миграционной службы» | правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. |
| 3 | Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий | Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 (ред. от 17.11.2008) "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" | функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. |
| 4 | Федеральная служба исполнения наказаний | Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 17.11.2008) «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» | правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. |
| 5 | Федеральная служба судебных приставов | Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1316 (ред. от 05.02.2009) «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» | функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. |
| 6 | Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) | Указ Президента РФ от 13.08.2004 № 1074 (ред. от 06.11.2008) «Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» | специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации. |
Хотя, как уже отмечалось ранее, круг органов, осуществляющих полномочия в правоохранительной сфере, значительно шире, в рамках настоящего исследования остановимся на анализе таких органов как:
1) Министерство внутренних дел Российской Федерации;
2) Федеральная миграционная служба;
3) Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
4) Федеральная служба исполнения наказаний;
5) Федеральная служба судебных приставов;
6) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;
7) Федеральная таможенная служба.
В связи с тем, что органы прокуратуры не входят в систему исполнительной власти, однако реализуют сходные с МВД РФ функции, тесно взаимодействуют с органами исполнительной власти в сфере обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, для сравнения отдельные вопросы их деятельности будут рассмотрены наряду с органами исполнительной власти.
Институт аттестации государственных служащих имеет очень большое значение, как в практической деятельности самих служащих, так и для государственных органов, поскольку позволяет обеспечить наиболее эффективное использование кадрового потенциала органов государственной власти.
Как справедливо отмечают авторы учебника «Служебное право» в период прохождения службы в деятельности государственных органов под влиянием изменяющихся условий (политических, экономических, организационных, социально-технологических и др.) происходит существенное изменение требований к их руководителям и специалистам. Это обусловливает необходимость периодической оценки знаний, умений и навыков служащих, установления их служебно-должностного соответствия к замещаемым должностям16.
В энциклопедической литературе содержатся разные трактовки термина «аттестация». Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation - свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику17.
Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности»18.
Толковый словарь терминов и понятий дает определение аттестации как процессу оценивания соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки19.
Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе20.
В юридической доктрине сложилось следующее понятие аттестации государственных служащих: «вид деятельности, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личностных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого, так и аппарата всего государственного органа21. Кроме того, специалисты различают широкий и узкий смысл в данном понятии. В широком смысле аттестация – процесс, в ходе которого реализуются следующие задачи: формирование высокопрофессионального кадрового корпуса государственных служащих, обеспечение стабильности кадров государственной службы, выявление потенциальных возможностей служащих с целью их наиболее эффективного использования и т.д. В узком смысле – это процесс, благодаря которому совершенствуется деятельность государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих22.
В отдельных учебных изданиях используется термин «аттестационное производство».
По мнению В.В. Кушнерева, его основными задачами являются: