Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы»

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

Аттестационная процедура

Обязательным элементом механизма аттестации является непосредственная деятельность по осуществлению аттестации, т.е. управленческая аттестационная процедура, которая имеет организационно-правовой характер. Аттестационная процедура, отмечает Ю.Н.Старилов, - это порядок последовательной реализации требований (условий) аттестационной деятельности в различных государственных органах и органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, т.е. система последовательных действий по осуществлению аттестации. Соблюдение процедуры создает гарантии объективного подхода к оценке работников, способствует эффективному решению задач аттестации.

В нормативных актах, регламентирующих аттестационно-должностные отношения, содержится множество процессуальных норм. Специальные процедурные нормы, регулирующие аттестационную деятельность, определяют, кто и в каком порядке оценивает работу. В соответствии с задачами, целями и функциями аттестации устанавливаются критерии, по которым оцениваются профессиональные, личные и нравственные качества служащих, а также результаты исполнения ими должностных обязанностей^⁶².

Аттестационная процедура включает следующие основные элементы: 1) постановку целей и задач аттестации; 2) разработку подготовительных мероприятий; 3) сбор, изучение, анализ и обобщение информации об аттестуемом; 4) выработку системы оценки работника; 5) проведение аттестационной оценки, выявление степени соответствия занимаемой должности; 6) подготовку аттестационными комиссиями рекомендаций; 7) установление порядка принятия руководящим органом либо руководителем государственного органа решения по результатам аттестации о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, о материальном или моральном поощрении (стимулировании), включении его в резерв на выдвижение и т.д.; 8) формирование порядка реализации итогов аттестации - оценок и рекомендаций аттестационных комиссий (разработка необходимых мер, способствующих этому; установление периодичности действий, выявление субъектов и методов осуществления этих действий; определение последствий реализации действий и ответственности должностных лиц за их выполнение)^⁶³.

Аттестация состоит из трех этапов: подготовительного, непосредственно аттестации, заключительного. Предварительная работа по подготовке аттестации возлагается на кадровую службу правоохранительного органа.

На подготовительном этапе для проведения аттестации служащих по решению руководителя издается правовой акт правоохранительного органа, содержащий положения: о формировании аттестационной комиссии;

об утверждении графика проведения аттестации; о составлении списков служащих, подлежащих аттестации; о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

В графике проведения аттестации указываются: наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация; список служащих, подлежащих аттестации; дата, время и место проведения аттестации; дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.

Например, на основании п. 11 «Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации» полугодовые планы работы аттестационной комиссии таможенного органа, полугодовые графики аттестации и списки сотрудников, подлежащих аттестации, составляются кадровым подразделением и утверждаются начальником соответствующего таможенного органа.

В графике аттестации указывается: наименование таможенного органа, инициалы, фамилия, специальное звание сотрудника, наименование структурного подразделения, занимаемая должность, дата проведения аттестации, дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных руководителей соответствующих подразделений таможенного органа.

При формировании графика аттестации учитывается дата назначения на должность сотрудника, дата проведения последней аттестации.

Графики аттестации на первое и второе полугодия утверждаются не позднее 25 декабря и 25 июня соответственно.

Не позднее, чем за 30 календарных дней до даты проведения аттестации сотрудники, подлежащие аттестации, должны быть ознакомлены с графиком аттестации.

На основании п. 9.10 Приказа МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038 (ред. от 9 декабря 2008 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» организационные мероприятия по подготовке и проведению аттестации отражаются в приказе начальника органа внутренних дел и предусматривают:

создание аттестационных комиссий, утверждение или уточнение их состава;

доведение до сотрудников сроков, планов и схем аттестации;

изучение нормативных документов, регулирующих проведение аттестации сотрудников;

проведение инструктивных совещаний с начальниками соответствующих органов и подразделений, сотрудниками кадровых подразделений, председателями и членами аттестационных комиссий;

материальное, техническое и методическое обеспечение деятельности по подготовке и проведению аттестации.

В большинстве правоохранительных органов, как правило, не позднее, чем за две недели до начала аттестации в аттестационную комиссию представляется мотивированный отзыв об исполнении подлежащим аттестации государственным служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем.

Отзыв должен содержать следующие сведения о служащем: фамилия, имя, отчество; замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность; перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых служащий принимал участие; мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности служащего.

Так, к примеру, на основании п. 14 «Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации» в тексте характеристики аттестуемого сотрудника таможенного органа рекомендуется отразить в зависимости от занимаемой должности следующие вопросы:

а) соответствие сотрудника требованиям по занимаемой должности;

б) уровень профессиональной подготовки, знание Конституции Российской Федерации, требований законодательных и других нормативных актов, регулирующих практическую деятельность сотрудника, а также знание должностной инструкции и ее выполнение в процессе службы;

в) организованность в работе, умение определить главное в решении поставленных задач, способность качественно выполнять должностные обязанности, проявлять инициативу, оперативно ориентироваться и умело действовать в сложной обстановке;

г) достигнутые результаты служебной деятельности, личный вклад сотрудника в выполнение поставленных задач;

д) умение руководить подчиненными;

е) оценку состояния структурного подразделения, таможенного органа, которым руководит сотрудник;

ж) способность критически оценивать свою деятельность и деятельность подчиненных; имеющиеся недостатки и упущения в служебной деятельности, в руководстве подразделением, таможенным органом и рекомендации по их устранению;

з) выполнение требований присяги сотрудника, обязанностей, изложенных в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации.

К отзыву об исполнении подлежащим аттестации служащим должностных обязанностей за аттестационный период прилагаются сведения о выполненных им поручениях и подготовленных проектах документов за указанный период, содержащиеся в годовых отчетах о служебной деятельности служащего. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист служащего с данными предыдущей аттестации.

Важной частью подготовительного этапа аттестации государственных служащих являются индивидуальные собеседования. В процессе собеседования руководитель оценивает работу служащего и представляет результат своей оценки для обобщения и последующего принятия решения в аттестационной комиссии. Эта процедура способствует взаимному личному общению руководителя и подчиненного. Например, применительно к таможенным органам на основании п. 13 Положения начальник аттестуемого сотрудника при подготовке отзыва обязан:

1) изучить действующий порядок аттестации сотрудников;

2) провести с аттестуемым индивидуальную беседу по вопросам прохождения службы в таможенных органах Российской Федерации, совершенствования профессиональных качеств, дать необходимые рекомендации по устранению недостатков, повышению личной ответственности за состояние дел на порученном участке работы;

3) дать объективную оценку деловых и личных качеств аттестуемого сотрудника, его профессионального уровня, организаторских способностей, состояния служебной дисциплины и определить содержание характеристики.

В ряде правоохранительных органов установлены такие системы оценок, когда в ходе собеседования до сведения служащего доводятся выводы, сделанные руководителем, в свою очередь, у служащего есть возможность задавать вопросы и комментировать услышанное.

Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого аттестуемого государственного служащего с представленным отзывом об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период. При этом аттестуемый служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв непосредственного руководителя.

В отдельных правовых актах могут быть не установлены сроки ознакомления аттестуемых с отзывами их руководителей, а только установлена обязательность подобного ознакомления. Например, в п. 9.10 Приказа МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038 (ред. от 9 декабря 2008 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» установлено, что каждый аттестуемый сотрудник должен быть заранее ознакомлен с аттестацией, представляемой на него в аттестационную комиссию.

На этапе непосредственной аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого служащего, а в случае необходимости – его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности служащего.

Профессиональная служебная деятельность государственного служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности правоохранительной службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

При этом должны учитываться результаты исполнения служащим должностного регламента, его профессиональные знания и опыт работы, соблюдение работником ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных законодательством, а при аттестации служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим работникам – организаторские способности. Заключительный этап связан с принятием решений.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Решение аттестационной комиссии принимается в отсутствие аттестуемого гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой должности.

Аттестация проводится с приглашением аттестуемого служащего. В ранее действовавшем законодательстве в случае его неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия могла провести аттестацию в отсутствие служащего. В Федеральном законе № 79-ФЗ подход изменен: аттестация переносится на более поздний срок, а служащий привлекается к дисциплинарной ответственности. Объективными причинами отсутствия государственного служащего на заседании аттестационной комиссии являются: болезнь, отпуск по семейным обстоятельствам, командировка и др. Документы, подтверждающие причину отсутствия на аттестации, должны быть представленным секретарю аттестационной комиссии непосредственны начальником аттестуемого.

Хотя в законодательстве об отдельных правоохранительных органах старое правило в отношении явки аттестуемого на заседание аттестационной комиссии сохранилось. К примеру, в п. 9.16 «Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» при неявке сотрудника на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может принять решение о проведении аттестации в его отсутствие, о чем делается запись в протоколе.

Однако в проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ» применяется правило, соответствующее законодательству о гражданской службе. П. 9 ст. 36 предусматривает, что в случае неявки служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа от аттестации служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 53 федерального закона, а его аттестация переносится.

Заключительный этап аттестации. Заключительным элементом аттестационной процедуры является проведение оценки. Оценка - показатель степени соответствия аттестуемого работника занимаемой должности. Она выступает в качестве необходимого условия предотвращения ошибок в подборе кадров и их рациональном использовании, а в конечном итоге повышает эффективность и качество труда. Таким образом, оценка является одним из главнейших элементов аттестационной процедуры ^⁶⁴.

Важным является вопрос о том, в какой мере учитываются выводы и рекомендации аттестационной комиссии при принятии окончательного решения по аттестуемому.

В этой связи нормативно установлены требования к аттестации сотрудника, если в отношении него должны быть приняты дисциплинарные санкции, прежде всего, увольнение со службы.

Так, на основании п. 17.6 и 17. 7 Приказа МВД РФ от 14 декабря 1999 г. № 1038 (ред. от 9 декабря 2008 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»^⁶⁵ в случае увольнения сотрудника по служебному несоответствию в аттестационном порядке (п. «и» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации) составленная на него аттестация должна содержать объективное и всестороннее обоснование его профессиональной непригодности. Такой вывод должен вытекать из результатов служебной деятельности, отношения к делу данного сотрудника, практики соблюдения им дисциплины и норм законодательства Российской Федерации, анализа его личных качеств, поведения, степени профессиональной подготовленности.

При увольнении сотрудника за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины (пункт «к» статьи 58 Положения) необходимо исходить из требований ст. 34 Положения, устанавливающей, что служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий.

При этом в аттестации подробно отражаются сущность и характер совершенных сотрудником нарушений, а также несоблюдение им требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок и условия выполнения возложенных на него обязанностей.

Результаты проведения заседания аттестационной комиссии оформляются протоколом, который подписывается всеми членами аттестационной комиссии, принимавшими участие в заседании (п. 12 ст.36 Проекта).

На основании анализа деятельности аттестационная комиссия дает служащему одну из следующих оценок:

1) служащий соответствует замещаемой должности правоохранительной службы;

2) служащий соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;

3)следует перенести аттестацию служащего на срок до одного года для устранения недостатков и упущений в служебной деятельности, указанных в отзыве непосредственного руководителя, либо для профессиональной переподготовки или повышения квалификации служащего с последующим переводом или без такового;

4) служащий не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит увольнению (п. 12 ст. 36 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»).

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист, подписываемый председателем и секретарем аттестационной комиссии. Служащий знакомится с аттестационным листом под расписку до представления его соответствующему руководителю.

Правовые последствия аттестации

После проведения аттестации аттестационный лист представляется руководителю правоохранительного органа или уполномоченному руководителю, которые с учетом рекомендаций аттестационной комиссии не позднее чем через две недели после проведения аттестации принимают одно из установленных в законодательстве решений.

В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» в ч. 14 ст. 36 закреплены следующие правовые последствия проведения аттестации:

1) о продлении со служащим контракта;

2) о включении служащего в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;

о переносе аттестации служащего на срок до одного года для устранения недостатков и упущений в служебной деятельности, указанных в отзыве непосредственного руководителя;

4) о переносе аттестации служащего на срок до одного года с направлением служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

5) о переводе служащего;

6) о расторжении со служащим контракта и увольнении его с правоохранительной службы.

Для обеспечения и защиты прав служащих при проведении аттестации и принятии итогового решения по ее результатам предусмотрена процедура обжалования решений аттестационной комиссии.

В ч. 15 ст. 36 Проекта закона о правоохранительной службе установлено, что служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с Федеральным законом о правоохранительной службе.

В Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 1999 г. № 117-О, содержится очень важное правило, в соответствии с которым «выводы аттестационной комиссии, как и основанные на них приказы об увольнении со службы в целях восстановления нарушенного права могут быть оспорены в судебном порядке»^⁶⁶.

Выводы:

1. В системе правового регулирования проведения аттестации в правоохранительных органах в настоящее время преобладают нормативные правовые акты, регламентирующие порядок аттестации государственных гражданских, а не правоохранительных служащих.

2. Ряд нормативных актов, регламентирующих аттестацию служащих правоохранительных органов, был принят задолго до реформы законодательства в сфере государственной службы вследствие чего положения этих актов содержат терминологию, не соответствующую нормам служебного законодательства, к примеру, сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры и т.п. Также отдельные процедурные правила проведения аттестации требуют приведения в соответствие с нормами действующего законодательства.

3. При прохождении законодательной процедуры законопроекта «О правоохранительной службы Российской Федерации» и разработке нормативных правовых актов о процедуре аттестации правоохранительных служащих необходимо учесть наиболее существенные изменения в процедуре аттестации, закрепленные в отношении государственных гражданских служащих:

- во-первых, положения, касающиеся привлечения независимых экспертов. На наш взгляд, в процессе работы над законопроектом следует пересмотреть вопрос об усмотрении председателя в отношении включения в состав комиссии независимых экспертов, и установить обязательное присутствие в составе аттестационной комиссии независимых экспертов.

- во-вторых, законодательство об аттестации государственных гражданских служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации. В случае его неявки на аттестацию без уважительной причины к служащему применяются меры дисциплинарного воздействия. По этому же пути пошел законодатель в проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ». Однако действующее законодательство об аттестации государственных служащих отдельных правоохранительных органов использует иное правило, что в случае неявки государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия вправе провести аттестацию служащего и в его отсутствие. При этом ничего не упоминая о возможных мерах ответственности по отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин на аттестацию. Из указанной ситуации следуют два варианта действия: во-первых, применение мер ответственности отдавалось на усмотрение руководителя правоохранительного органа, что не исключало возможность применения более суровых мер ответственности, нежели те, которые действительно полагаются за рассматриваемое деяние (неявку); во-вторых, либо вообще неприменение соответствующих мер воздействия на служащего, так как аттестация все равно состоится в его отсутствие, однако результаты ее будут заметно хуже вследствие невозможности аттестационной комиссии услышать уточняющие и поясняющие ответы самого служащего.

- в-третьих, существенным повышением гарантий выносимой аттестационной комиссией оценки является предоставляемая новым законодательством о государственной гражданской службе возможность перенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случае если аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительные сведения о своей служебной деятельности. Об этом, в частности, говорит ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации. Прежнее законодательство об аттестации государственных служащих не предусматривало такой возможности. Полагаем, что данную норму можно закрепить и в актах, регламентирующих аттестацию правоохранительных служащих.

- и наконец, в-четвертых, изменения коснулись самих правовых последствий (или решений) по аттестации. Аттестация в соответствии с новым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло не сказаться на ее правовых последствиях. При аттестации государственных служащих следует различать два вида правовых последствий: первое - это решение аттестационной комиссии, второе - окончательное карьерное решение уполномоченного должностного лица в отношении государственного служащего.

Так, если первая группа последствий не претерпела существенных изменений в результате вступления в силу нового законодательства, то вторая была существенно переработана, а именно: окончательное решение, принимаемое в отношении служащего конкретным должностным лицом. Так, ч. 16 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 23 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации указывают, что по результатам аттестации принимается решение о: 1) включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; 2) направлении служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижении служащего в должности гражданской службы.

Подобные правовые последствия аттестации предусматриваются сейчас и в отношении правоохранительных служащих. В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» в ч. 14 ст. 36 закреплены следующие правовые последствия проведения аттестации:

1) о продлении со служащим контракта;

2) о включении служащего в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;

о переносе аттестации служащего на срок до одного года для устранения недостатков и упущений в служебной деятельности, указанных в отзыве непосредственного руководителя;

При разработке нормативных правовых актов об аттестации правоохранительных служащих следует восполнить пробелы в процедурных правилах проведения аттестации, которые имеются в законодательстве о государственной гражданской службе, в частности:

- в п. 10 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» определены действия кадровой службы государственного органа при ознакомлении аттестуемого гражданского служащего с представленным отзывом об исполнении должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Указывается, что гражданский служащий вправе написать заявление о своем несогласии с представленным отзывом. Однако в п. 10 не отражены процедуры проведения аттестации и действия кадровой службы в случае несогласия аттестуемого с отзывом.

- п. 19 содержит указание на возможность обжалования гражданским служащим результатов аттестации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Необходимо в данном пункте более конкретно определить порядок действий государственного служащего в случае несогласия с результатами аттестации, в случае нарушения Положения о проведении аттестации, неправомерных действий аттестационной комиссии и пр.

в аттестационный лист включить пункт «Предложения, высказанные аттестуемым». Реализация данных предложений может позволить совершенствовать деятельность государственных органов, своевременно вносить изменения и дополнения в ряд документов, например, в должностные регламенты государственных служащих.

- необходимо зафиксировать обязательность решений, выводов и рекомендаций аттестационной комиссии для органов государственной власти. Следует нормативно определить какой правовой акт принимается по результатам работы аттестационной комиссии.

Blog

Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы»