Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

Вид материала

2Частина I.2. Система регулювання
2.1Система регулювання в Україні
Технологічна нейтральність в Україні
Прийняття рішень в НКРЗ та прозорість
Повноваження НКРЗ щодо вирішення спорів
Визначення домінуючого становища Антимонопольним Комітетом

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 ... 25

2Частина I.2. Система регулювання

Система регулювання позначає загальний процес для втілення регулювання та загальні принципи що лежать в основі регулювання. Система регулювання покриває всі конкретні напрямки регулювання, включаючи взаємоз’єднання, зобов’язання універсальних послуг та управління спектром.

Таблиця 3 подає короткий виклад принципів запропонованих для зближення системи регулювання в Україні з принципами передової практики. Таблиця містить огляд поточної ситуації в Україні та короткий виклад наших рекомендацій.

Принцип	Мотивація	Поточна ситуація в Україні	Рекомендації
Обгрунтоване та мінімальне регулювання	Регулювання має бути задіяне лише у випадках коли конкуренція на ринку ще не є розвиненою. Тільки оператори з домінуючим становищем мають підлягати регулюванню	- Не існує чітко визначеного процесу для оцінки ринків (визначення ринків та ідентифікації наявності ринкової влади) та дизайну регулятивних коректив - Регулювання відбувається в ad hoc режимі	- Розробити систему яка б забезпечувала що регулювання є обгрунтованим і обмеженим до необхідного мінімуму - Визначити економічні ринки - Провести економічний аналіз кожного ринку та визначити домінування - Регулювати ринки де було встановлено недостатність конкуренції - Усунути регулювання за відсутності домінуючих операторів - НКРЗ повинна мати повноваження здійснювати ці завдання
Технологічна нейтральність	Регулювання має бути гнучким та адаптуватися до технологічних змін, і не повинно перешкоджати розвитку нових технологій	- Принципи технологічної нейтральності містяться в різних нормативних актах та проекті Концепції - Разом з тим, складається враження що визначення послуг та регулювання зобов’язань універсальних послуг не забезпечує цей принцип повною мірою	- Забезпечити послідовне втілення принципу технологічної нейтральності в регулятивних актах та на практиці
Прозорість та громадські консультації	Ефективна та чесна конкуренція посилюється коли всі учасники ринку мають повну та вчасну інформацію про «правила гри» встановлені регулятивними актами і процесом прийняття рішень	- Прозорість є юридичною вимогою і регулятор покращую ступінь прозорості на ринку - Разом з тим, процес громадських консультацій є недостатнім, а участь зацікавлених сторін відбувається в ad hoc режимі^²²	- Продовжувати покращувати прозорість регулятивних процесів - Встановити формальний структурований процес громадських консультацій
Вирішення спорів	Задіяння оптимальних механізмів вирішення спорів заохочує вирішення спорів між учасниками ринку з мінімальними перешкодами їх операційній діяльності та втручанням	- Вирішення спорів розглядається в законі та підзаконних актах в контексті взаємоз’єднання - Існують розбіжності між законом та правилами про взаємоз’єднання. Ця проблема вирішена в проекті закону що зараз розглядається у Верховній Раді - Повноваження з вирішення спорів поза взаємоз’єднанням на даний час є мінімальними. Проект закону розглядає поширення таких повноважень на всі питання віднесені до відання НКРЗ, включаючи захист споживачів	- Дозволити більш гнучкі/менш формалізовані механізми вирішення спорів - Поширити повноваження НКРЗ на інші питання, включаючи конфлікти зі споживачами - Запровадити Кодекси Практики для вирішення спорів з участю споживачів
Таблиця 3: Короткий виклад рекомендацій з системи регулювання

Розділ 2.1 розглядає чинну систему регулювання в Україні. Розділ 2.2 розглядає принципи передової практики по відношенню до дизайну та втілення системи регулювання. Нарешті, розділ 2.3 містить рекомендації для покращення існуючої ситуації в Україні.

2.1Система регулювання в Україні

Цей розділ розглядає структуру та принципи системи регулювання в Україні. Головні висновки з цього аналізу можна викласти наступним чином:

На даний час не існує системи яка б обмежувала регулювання ситуаціями наявності домінуючого становища на ринку, як це робиться в Європейському Союзі.
Технологічна нейтральність визнається як принцип в деяких нормативних актах та проектах законів. Разом з тим, інші нормативні акти та закони відходять від цього принципу. Застосування принципу технологічної нейтральності, таким чином, є нечітким.
Процес прийняття рішень в НКРЗ та ступінь прозорості системи постійно покращуються. Проте процеси громадських консультацій та прийняття рішень ще не є достатньо добре встановленими, і є простір для їх подальшого покращення.
Вирішення спорів Комісією встановлено в Законі та Правилах про взаємоз’єднання по відношенню до спорів про взаємоз’єднання. Досвід застосування цієї системи на практиці ще невеликий. Система можливо могла б бути покращена шляхом збільшення гнучкості.
Повноваження з визначення домінуючого положення та оцінки конкуренції в галузі телекомунікацій на даний час належать виключно Антимонопольному Комітету.

Технологічна нейтральність в Україні

Закон та проект Концепції в Україні є нечіткими щодо ступеня до якого технологічна нейтральність повинна бути керівним принципом в Україні. З іншого боку, Закон «Про телекомунікації» прямо розрізняє між телекомунікаційними операторами відповідно до технології, виокремлюючи мобільних операторів, фіксованих операторів та фіксованих операторів що використовують безпроводовий доступ до телекомунікаційної мережі.

Це розрізнення потім використовується в законі для класифікації як загальнодоступних (універсальних) послуг (Стаття 62:1) послуг фіксованого зв’язку (місцевого, міжміського та міжнародного), за винятком послуг що надаються за допомогою безпроводового доступу. Це розрізнення між фіксованим доступом та фіксованими мережами з безпроводовим доступом також згадується в проекті Концепції розвитку телекомунікаційного ринку в Україні до 2010 року. Ці питання розглядаються більш детально в Розділі 3 стосовно регулювання універсальних послуг. Розрінення між різними телекомунікаційними операторами також допомагає зберегти різницю між власне мобільними та фіксованими з безпроводовим доступом послугами. Ліцензія яку мають фіксовані оператори з безпроводовим доступом обмежує їх діяльність наданням фіксованих послуг, і їм не дозволяється надавати мобільні послуги.

Проте проект Концепції містить посилання на поняття “технологічна нейтральність” та потребу розвивати найефективніши технології для розвитку телекомунікаційного ринку в Україні. Зокрема, в Розділі 5.4^²³ Концепція вказує, що з метою визначення провайдерів послуг в місцевостях де є недостатнє задоволення попиту споживачів (сільські, гірські, економічно ослаблені райони), вибір операторів які будуть надавати послуги повинен базуватися на тендерному процесі, який, наскільки ми розуміємо, дозволяє участь як фіксованих, так і мобільних технологій. Разом з тим, лише фіксовані оператори допускаються до конкурсу початково. Мобільні оператори можуть бути вибрані лише якщо тендер не відбувається, з будь-якої причини. В такому разі, як фіксованим так і мобільним операторам може бути приписано надавати універсальні послуги. Це також розглядається в проекті змін до Закону, який був нещодавно запропонований і знаходиться на розгляді у Верховній Раді, який прямо вказує що універсальні послуги можуть надаватися як фіксованими так і мобільними технологіями.^²⁴

Розмова з Українською Асоціацією мережевих операторів (Telas) свідчить що галузь виступає за впровадження принципу технологічної нейтральності у наданні універсальних послуг. Telas також вважає що уряд теж є відкритим до цього погляду.

Прийняття рішень в НКРЗ та прозорість

НКРЗ проводить регулярні засідання, де обговорюються рішення з питань регулювання. Засідання НКРЗ можуть проходити у відкритому чи закритому режимі; як правило, такі засідання проходять у закритому режимі. Разом з тим, на таких закритих засіданнях можуть бути присутні учасники ринку, якщо вони запрошені Головою чи членом Комісії, або на підставі обгрунтованого письмового прохання що пояснює безпосередній інтерес учаника ринку до питання що розглядається. Допуск на такі закриті засідання можливий лише зі згоди більшості членів Комісії.

Відкриті засідання, як правило, проводяться, коли рішення що розглядаються мають важливе суспільне значення. Теми що обговорюються на відкритих засіданнях включають розгляд проектів законів та інших нормативних актів, Концепції розвитку телекомунікацій в Україні та інших питань, які, на думку НКРЗ, мають потенційно суттєвий вплив на громадськість. В таких засіданнях можуть брати участь учасники ринку та громадські організації. Разом з тим, участь в цих засіданнях все ж не є повністю відкритою, оскільки учасники мають бути запрошені.

Робочі групи НКРЗ також є частиною відкритих засідань, де учасники ринку мають нагоду висловити свою думку з ключових питань, включаючи тарифне регулювання, взаємоз’єднання, радіочастотний ресурс, зобов’язання з надання загальнодоступних послуг та інші. Наскільки ми розуміємо, галузева асоціація Телас є дуже активним учасником таких засідань.

Окрім відкритих засідань в яких можуть брати участь учасники ринку, не існує формального процесу консультацій з галуззю та широкою громадськістю щодо рішень які приймаються НКРЗ. Це може створювати ситуації коли навіть пілся обговорення з учасниками ринку на відкритих засіданнях та через неформальні консультації НКРЗ може внести зміни до регулятивних актів без врахування коментарів зацікавлених сторін (або такі зміни можуть бути внесені на іншому рівні, якщо документ схвалений НКРЗ потребує остаточного затвердження, скажімо, Кабінетом Міністрів).

Стаття 22 (1) Закону прямо вимагає від НКРЗ забезпечення прозорості її діяльності. Проте на практиці виглядає що процедури в робочих групах та відкритих і закритих засіданнях не є формальним процесом консультацій з громадськістю, який включав би всі зацікавлені сторони.

Прийняття рішень в Комісії відбувається на основі більшості. Коли думки членів Комісії розділяються порівну, голос Голови Комісії стає вирішальним.

Повноваження НКРЗ щодо вирішення спорів

Згідно Статті 57 (5) Закону, на прохання оператора НКРЗ може втрутитися у відносини між операторами стосовно угод про взаємоз’єднання.

Простір для такого втручання з юридичної точки зору є достатньо невизначеним. Згідно Закону «Про Телекомунікації» (Стаття 61), НКРЗ може вирішувати спори що виникають з укладання, зміни чи припинення договорів про взаємоз’єднання. Натомість Правила про взаємоз’єднання (Стаття 6) передбачають, що НКРЗ може також вирішувати спори пов’язані з виконанням таких договорів. Очікується що проект закону № 9193, що зараз розглядається у Верховній Раді, вирішить цю суперучність шляхом розширення повноважень НКРЗ до вирішення спорів про взаємоз’єднання які виникають і з виконання угод про взаємоз’єднання.

Повноваження НКРЗ щодо вирішення спорів в інших сферах крім взаємоз’єднання не великі, і відносяться до двох головних категорій:

спори між операторами, провайдерами та їх абонентами щодо розбіжностей в розрахунках плати за послуги (он-лайн тарифікатори, ведення обліку і т.п.) (Стаття 24:8 Закону). Проте такі функції НКРЗ обумовлені лише в Законі, і на даний час ще не було розроблено відповідної детальної процедури в підзаконних актах чи регулятивних документах НКРЗ; та
справи з адміністративних порушень законодавства про телекомунікації, поштові послуги та радіочастотний ресурс приватними особами та посадовими особами компаній. Такі справи можуть розглідатися НКРЗ або Інспекцією, з подальшим накладенням стягнення на сторону, адміністративне правопорушення якої було доведене.

Проект закону № 9193 пропонує що НКРЗ повинна мати повноваження здійснювати досудове врегулювання не лише спорів про взаємоз’єднання як це має місце на даний час, а й більш широко з будь-яких питань що знаходяться в межах загальної компетенції НКРЗ. Той же проект пропонує надати НКРЗ повноваження розглядати спори між операторами та споживачами, в той час як зараз її повноваження обмежені лише вирішенням спорів між операторами.

Визначення домінуючого становища Антимонопольним Комітетом

Визначення домінуючого становища є важливим, оскільки різні правила мають застосовуватися по-різному до операторів що мають домінуюче положення та до операторів без домінуючого положення. Це стосується, наприклад, правил взаємоз’єднання (див. розділ 1.1). На даний час, НКРЗ не має жодних повноважень для визначення домінуючого становища в телекомунікаційній галузі. Всі повноваження з визначення домінуючого становища, а також і з інших питань що стосуються рівня конкуренції в галузі, належать Антимонопольному Комітету.

Закон «Про захист економічної конкуренції» (Стаття 12) визначає наступні умови за яких компанія може бути визнана такою що має монопольне/домінуюче становище у конкретній галузі/ринку:

коли вона не має конкурентів на цьому ринку;
коли вона не зазнає значної конкуренції через перешкоди до входу на ринок певного роду, або тому що інші конкуренти є дрібними;
коли її доля ринку складає більше 35%, або коли вона є однією з трьох найбільших компаній які разом мають понад 50% ринку, або коли вона є однією з п’яти найбільших компаній які разом мають понад 70% ринку (ці правила, однак, не застосовуються якщо компанія доведе що вона зазнає значної конкуренції).

Подальші деталі щодо процедури якої Антимонопольний комітет дотримується при визначенні домінуючого становища встановлені в «Методиці визначення монопольного (домінуючого) становища суб’єктів господарювання на ринку», затвердженій постановою Антимонопольного комітету від 5 березня 2002 року. Слід зазначити що на практиці, оскільки більшість критеріїв монопольного чи домінуючого становища в Законі «Про захист економічної конкуренції» обумовлені «відсутністю значної конкуренції», що може бути складно довести або заперечити об’єктивно, Антимонопольний комітет має суттєвий простір для власного трактування при визначенні домінуючого становища.

З 1993 до кінця 2004 року Антимонопольний комітет підтримував список монополістів по всій країні. Відповідна процедура початково була визначена в спеціальній тимчасовій постанові затвердженій Кабінетом Міністрів, а пізніше в нормативному документі Антимонопольного комітету, за яким Комітет повинен був регулярно поновлювати список та повідомляти монополістам про їх включення до такого списку.

Цей нормативний документ був відмінений в грудні 2004 року, і список після цього не поновлювався. Проте на практиці Антимонопольний комітет продовжує вести такий список як внутрішній документ, який, як стверджується, покриває також і регіональні ринки. Цей список не є у вільному доступі, хоча компанії можуть надати запит Комітету про те, чи є вони в списку.

Антимонопольний комітет пояснює зручність такого ‘робочого’ списку необхідністю визначення домінуючого становища в ad hoc режимі, що диктується швидкими змінами в ринкових позиціях. Крім того, Комітет часто визначає домінуюче становище ретроспективно.