Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43
| Вид материала | Документы |
- Закон україни про адміністративно-територіальний устрій України, 286.08kb.
- Методичні рекомендації "Правове регулювання надання відпусток працівникам" Полтава, 306.32kb.
- Підтримуючи курс України на інтеграцію в Європейський Союз, 39.71kb.
- Загальна характеристика роботи Актуальність теми дослідження, 646.37kb.
- Тема. Система нетарифного регулювання план, 384.38kb.
- Постанова Правління Національного банку України від 30 квітня 2009 року n 259 Зареєстровано, 346.95kb.
- План Організаційна структура управління зовнішньоекономічною діяльністю в Україні., 64.68kb.
- Г. С. Сковороди юридичний факультет Процевський В. О. Лукь’янчиков О. М. «Правове регулювання, 378.25kb.
- Закон україни про Національну комісію регулювання транспорту України, 113.94kb.
- Наталії Михайлівни «Регулювання розвитку аквакультури у штучних водоймах України», 138.8kb.
1.2Принципи передової практики з інституційного устрою
Цей розділ розглядає детально принципи передової практики для інституційного устрою в телекомунікаційній галузі. Метою принципів передової практики з інституційного устрою є забезпечити що ролі та повноваження в галузі є чітко визначеними, а регулятор галузі є незалежним від впливу як з боку політиків так і з боку учасників ринку у прийнятті своїх рішень. Це досягається забезпеченням чіткого відокремлення між функціями вироблення політики в галузі, операційної та регулятивної діяльності.
- Відокремлення функцій вироблення політики та операційної діяльності. Відокремлення функцій вироблення політики та операційної діяльності є ключовим для забезпечення ситуації коли політичні рішення не приймаються під впливом міркувань про фінансовий стан лише домінуючого оператора, і що домінуючий оператор базує свої рішення на комерційних а не політичних міркуваннях. Домінуючий оператор який діє з комерційних міркувань, матиме змогу краще конкурувати на ринку після лібералізації галузі. Незалежність домінуючого оператора може частково бути досягнена через корпоратизацію компанії що знаходиться в державній власності (як уже було зроблено в Україні), і далі через надання одному міністерству повноваження діяти як “власник” домінуючого оператора, а іншому як виробник політики для галузі в цілому. Проте ще більш ймовірно розмежування між політикою та операційною діяльністю може бути досягнено в разі приватизації домінуючої компанії.
- Відокремлення функцій вироблення політики та регулювання. Відокремлення між функціями політики та регулятивної діяльності є ключовим для забезпечення ситуації в якій уряд дотримується своєї справжньої функції (тобто, вироблення політики) і не дозволяє собі збиватися на мікро-управління галуззю, в разі чого він ризикував би дозволити політичним рішенням домінувати над комерційно доцільними рішеннями. Це досягається шляхом:
- чіткого визначення функцій та повноважень в законі, у спосіб який не дозволяє різної інтерпретації;
- встановлення незалежного джерела фінансування; та
- надання чітких підстав та процесу для призначення і звільнення членів Комісії.
- Відокремлення функцій регулювання та операційної діяльності. Нарешті, відокремлення функцій регулювання та операційної діяльності повинно гарантуватись, щоб забезпечити що регулювання грунтується виключно на керівних принципах встановлених в законі, а не на короткотермінових комерційних чи інших інтересах будь-яких зацікавлених сторін. Це вимагає щоб оператори не мали неналежного впливу на процедури регулятора чи Міністерства. Це досягається забезпеченням наленого фінансування регулятора та належним зміцненням його ресурсів.
В цілому, незалежність між функціями вироблення політики, регулювання та операційної діяльності досягається забезпеченням простого інституційного устрою, з чітким розподілом ролей та повноважень. Незалежність регулятора далі посилюється забезпеченням його належного фінансування та ресурсів, та створенням належних правил для призначення/звільнення. Це показано графічно на Малюнок 5 та розглядається більш детально нижче.
 |
| Малюнок 5: Принципи передової практики з інституційного устрою |
Принцип 1: Спрощення та чіткість ролей та повноважень
Ключовий елемент розвитку обгрунтованої системи інститутів вимагає встановлення чітких ролей і повноважень між різними органами в галузі. Система інститутів повинна уникати повтору та перекриття ролей між різними органами з функціями регулювання в телекомунікаційній галузі, з метою дотримання їх незалежності і сприяння ефективності регуляторного процесу.
Загальні правила для встановлення системи інститутів повинні включати наступні:
- повинно бути небагато органів з повноваженнями в телекомунікаційній галузі;
- відповідальність за розробку загальної політики в галузі повинна покладатись на уряд, котрий має радитись з регулятором галузі в розвитку політики галузі. Роль уряду в регулювання сектора повинна бути мінімізована;
- виконання регулювання в галузі телекомунікацій повинно бути закріплено за незалежним органом; та
- повинен існувати чіткий набір правил/протокол співробітництва з іншими органами які мають повноваження в галузі телекомунікацій, такими як АК.
В Європі, чітке розмежування між різними органами з повноваженнями в галузі телекомунікацій було успішно запроваджено в більшості країн. Проте ступінь незалежності регулятора все ще вар’юється між різними країнами. Великобританія, Ірландія та Нідерланди, як правило, вважаються гарними прикладами незалежних регуляторів.
Чітке розмежування функцій між державними органами задіяними в регулювання телекомунікаційної галузі було також нещодавно запроваджено в новому болгарському законі про телекомунікації. Відповідно до нового закону, Рада Міністрів залишається в кінцевому підсумку відповідальною за визначення політики в галузі телекомунікацій. Міністерство транспорту та зв’язку розробляє галузеву політику для телекомунікацій та пропозиції для планування і розподілу радіочастот, і веде реєстр надання спектру користувачам. Незалежний регулятор, Комісія з Регулювання Комунікацій, втілює секторальну політику, регулює телекомунікаційну (і поштову) галузь, проводить оцінки ринку для визначення потреби в регулюванні, та планує і розподіляє спектр для загальних користувачів.
Принцип 2: Належне фінансування та ресурси що гарантують незалежність регулятора
З метою забезпечення стабільності фінансування оператора та неможливості його використання для вчинення політичного впливу, поширеним підходом у міжнародній передовій практиці є встановлення неурядових джерел фінансування регулятора. Це, як правило, досягається фінансування регуляторів в телекомунікаційній галузі напряму з доходів галузі, а не з загального державного бюджету. Це може бути зроблено або через прямий збір як процент від загального доходу кожного оператора, або через дозвіл регулятору утримувати певну частку ліцензійних та інших зборів які він збирає від операторів. Хоча регулятор таким чином фінансувється учасниками ринку, ця система не означає що регулятор залежить від галузі («регулятивний захват»). Фінансування через ліцензійні збори чи через доходи галузі обмежує можливість для учасників ринку впливати на розмір чи шляхи використання фінансування отриманого регулятором. Правила повинні бути встановлені регулятором заздалегідь, щоб забезпечити що цей спосіб фінансування гарантує і сприяє незалежності регулятора.
Незалежне фінансування повинно також бути достатнім для гарантування наявності всередині регулятора професійних працівників належного рівня, здатних втілювати всі аспекти регулятивної політики та її завдання. Це є ключовим фактором для належного розвитку регулювання в галузі. Можливість наймати і утримувати високоякісних працівників тісно пов’язана з зарплатами наявними для працівників регулятора.
Щоб забезпечити що регулятори наймають та утримують високоякісних працівників, працівники телекомунікаційних регуляторів часто отримують компенсацію, що перевищує зарплати цивільних службовців в інших сферах громадського сектора. Потреба пропонувати вищі зарплати відображає потребу конкурувати з приватною телекомунікаційною галуззю, яка вцілому, як правило, пропонує зарплати що перевищують середню по промисловості.
Низькі відносні зарплати порівняно з середньою по галузі є проблемою, яка була визнана (і яку намагались вирішити) в багатьох інших країнах. В Польщі, наприклад, спочатку планувалося наблизити зарплати працівників до тих що платяться приватними компаніями, замість оплати за тарифною сіткою громадського сектора. Ця політика була втілена лише частково, створенням спеціального бонусного фонду. На прохання директорів секцій, бонуси розподіляються серед працівників як надання стимулювання. Проте, через відносно низькі базові зарплати, конкуренція за працівників з приватними покупцями лишаєтьс невирішеним питанням в Польщі. В Болгарії ця проблеми була вирішена шляхом введення зарплат на рівні, що перевищує середній для цивільних службовців. Це також підхід який був застосований у Великобританії, Ірландії та Норвегії, хоча в Норвегії різниця зарплат між громадськими та приватними працівниками є меншою і тому це питання є взагалі менш проблематичним.
Поширеною передовою практикою є також призначати зовнішніх експертних радників/консультантів, для надання порад з конкретних питань що вимагають технічної кваліфікації та/або досвіду передової практики з інших країн.
Принцип 3: Правила призначення і звільнення
Для ефективного здійснення своїх функцій регулятор повинен мати високо-кваліфікований персонал. Його працівники повинні бути також мотивовані виключно завданнями розвитку ринку та сприяння інтересам усіх зацікавлених сторін, перш за все споживачів, але також компаній та уряду.
Головним каналом через який належна кваліфікація та діяльність на благо суспільства та ринку може бути досягнена серед працівників, є належний дизайн процедур призначення і звільнення.
Призначення членів комісії повинно здійснюватись:
- грунтуючись на кваліфікаціях кандидатів;
- без політичного впливу; та
- слідуючи відкритій та чіткій процедурі відбору.
Звільнення працівників регулятора повинно бути можливим лише за обмеженого кола обставин чітко визначених в законі. Члени комісії повинні мати свободу у розвитку своєї діяльності від страху політично вмотивованого звільнення. При звільненні членів комісії, повинен оприлюднюватись чітка і вмотивована доповідь, включаючи підстави для звільнення з посиланням на конкретні статті відповідного закону чи підзаконного акта.