Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

Вид материала

1Частина I.1. Інституційний устрій
1.1Поточний інституційний устрій в україні
1.1.1Органи з повноваженнями в галузі телекомунікацій в Україні
Міністерство транспорту та зв’язку
Кабінет Міністрів (КМ)
Генеральний Штаб Збройних Сил України (ГШЗС)
Антимонопольний комітет (АК)
1.1.2Національна комісія з питань регулювання зв’язку (НКРЗ)
Функції НКРЗ
Склад НКРЗ
Вкладка 2: Організація НКРЗ
Телекомунікаційний відділ
Адміністративний відділ
Відділ реєстрацій та ліцензування
Радіочастотний відділ
Науково-технічний відділ
Відділ кадрів та управління персоналом
Незалежність НКРЗ

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 25

1Частина I.1. Інституційний устрій

Цей розділ розглядає загальний інституційний устрій в Україні, головні установи з ролями та повноваженнями в телекомунікаційному ринку, та їх взаємозв’язок (розділ 1.1). Ми далі розглядаємо принципи передової практики пов’язані з організацією та інституційним устроєм (розділ 1.2) та надаємо рекомендації щодо покращення поточної ситуації в Україні (розділ 1.3).

Таблиця 1 подає короткий огляд ключових принципів, запропонованих для розвитку системи інститутів в Україні у відповідності до принципів передової практики. Таблиця містить огляд поточної ситуації в Україні та короткий виклад наших рекомендацій з інституційного устрою в Україні.

Принцип	Мотивація	Поточна ситуація в Україні	Рекомендації
Спрощення та ясність	Ролі та повноваження різних установ мають бути викладені чітко. Має бути встановлено формальне відокремлення між політикою, регулюванням та операторською діяльністю	Система є складною, зі значною кількістю установ що мають певні повноваження. На даний час відсутнє чітке розмежування між політикою, регулюванням та операторською діяльністю	- Визначити чіткі ролі та повноваження - Надати НКРЗ повноваження визначати домінуюче становище
Належне фінансування та ресурси	Незалежність регулятора гарантується забезпеченням достатніх та незалежних джерел фінансування	- Фінансування є недостатнім - Фінансування не є незалежним, і надходить напряму з Державного Бюджету - Зарплати низькі порівняно з середніми по галузі	- Забезпечити фінансування з незалежних джерел (галузеві платежі) - Збільшити можливості персоналу НКРЗ - Покращити функціональне фінансування
Правила призначення та звільнення	Незалежність регулятора підсилюється правилами про призначення та звільнення, які забезпечують належний рівень компетенції та мінімізують політичне втручання	- Правила та вимоги до призначень не завжди виконуються - Правила звільнення на практиці не є чіткими	- Встановити відкриті процедури призначення членів Комісії - Встановити чіткі підстави звільнення членів Комісії
Таблиця 1: Короткий виклад аналізу та рекомендацій з інституційного устрою

1.1Поточний інституційний устрій в україні

Ця секція розглядає загальний інституційний устрій в Україні. Головні уроки з цього аналізу можна підсумувати наступним чином:

Існує багато установ та організацій з певними повноваженнями в сфері регулювання телекомунікаційного сектору. Обов’язки та роль кожної з них недостатньо чіткі, і існує тенденція до намагання кожної з різних регулюючих установ та організацій розширити свої повноваження в сфері телекомунікацій, за рахунок повноважень Національної комісії з питань регулювання зв’язку (НКРЗ).
НКРЗ не має незалежного джерела фінансування, її ресурси надходять безпосередньо з державного бюджету. Той факт що єдиним джерелом фінансування НКРЗ є держбюджет, має два ключові впливи на функціонування регулятора. По-перше, НКРЗ підпадає під політичний вплив. По-друге, складається враження що НКРЗ має недостатій кошторис і не може фінансувати в повному обсязі збирання даних та аналітичні дослідження які повинні вестися Комісією. Ця прогалина часто заповнюється галуззю (телекомунікаційними операторами), проте це відкриває можливість так званого «регулятивного захвату»^¹³ компаніями галузі, тобто ситуації коли регулятор може знаходитися під впливом об’єктів регулювання.
Хоча закон визначає підстави для припинення повноважень членів Комісії, і ці повноваження теоретично не є політично-вмотивованими, існує простір для політичного маневрування, яке може на практиці скомпроментувати незалежність регулятора.
Члени Комісії та працівники НКРЗ мають статус цивільних службовців, а тому отримують таку ж грошову винагороду як і інші цивільні службовці. Це може бути потенційною проблемою для залучення високо-кваліфікованих експертів до роботи в Комісії в галузі де порівняльні зарплати в приватному секторі є значно вищими.
Укртелеком, домінуючий оператор фіксованого зв’язку, залишається переважно в державній власності. Приватизація Укртелекому обговорювалась протягом тривалого часу і очікується до закінчення 2006-го року. В період до приватизації, уряд неминуче має конфлікт інтересів: він зберігає інтерес в діяльності Укртелекому та в регулятивних рішеннях котрі можуть вплинути на доходи уряду від продажу оператора. Така ситуація цілком може призвести до неприйняття Комісією рішень необхідних для розвитку конкуренції на ринку, якщо такі рішення могли б негативно вплинути на вартість Укртелекому.

1.1.1Органи з повноваженнями в галузі телекомунікацій в Україні

Чинна система права в галузі телекомунікацій в Україні визначається Законом України «Про Телекомунікації», що був прийнятий Верховною Радою в кінці 2003-го року та зазнав кількох змін після прийняття. Цей Закон визначає, беручи до уваги положення Конституції України та інших нормативних актів, розподіл повноважень в галузі телекомунікацій між різними державними органами. Нижче ми розглядаємо коротко головні повноваження кожного з цих органів, включаючи Міністерство транспорту та зв’язку (Міністерство), Кабінет Міністрів (КМ), Генеральний Штаб Збройних Сил України (ГШЗС), Антимонопольний комітет та Національну комісію з питань регулювання зв’язку (НКРЗ).

Крім органів що розглядаються нижче, Верховна Рада та Президент також мають повноваження з розвитку телекомунікаційної галузі. Зокрема, Верховна Рада визначає національну політику та встановлює загальну юридичну структуру для телекомунікаційної галузі, в той час як Президент має повноваження затверджувати, на подання Прем’єр-Міністра, членів НКРЗ та проводити загальний нагляд діяльності НКРЗ.

Малюнок 4: Органи з повноваженнями в галузі телекомунікацій в Україні

Ми розглядаємо в цьому розділі ролі та повноваження різних установ, крім НКРЗ. Враховуючи важливість НКРЗ для регулювання в галузі, її повноваження та організація розглядаються в окремій секції (розділ 1.1.2).

Міністерство транспорту та зв’язку

Головним центром розробки політики в галузі телекомунікацій є Міністерство транспорту і зв’язку. Міністерство діє головним чином через свій структурний підрозділ, Державний комітет зв’язку та інформатизації.

У співпраці з регулятором та іншими центральними органами виконавчої влади, Міністерство розробляє пропозиції щодо державної політики в галузі телекомунікацій, включаючи Концепцію розвитку телекомунікацій України, державну політику у сфері номерного ресурсу, проекти законів та інших нормативних актів. Воно також розробляє та схвалює нормативні акти віднесені до його компетенції, та організовує наукові дослідження з питань телекомунікацій. Міністерство також уповноважене встановлювати для галузі низку технічних вимог та вимог щодо якості (стаття 15 Закону).

Міністерство координує виконання національної політики в сфері управління радіочастотним ресурсом, а також представляє Україну в міжнародних організаціях в цій сфері (виступаючи в ролі Адміністрації Зв’язку).

Кабінет Міністрів (КМ)

Кабінет Міністрів забезпечує загальну координацію діяльності різних міністерств та регулюючих органів, і має своїм завданням забезпечення виконання державної політики в галузі телекомунікацій. КМ також управляє державною власністю в галузі телекомунікацій, котра на даний момент також включає домінуючого оператора фіксованого зв’язку, Укртелеком. Таке управління полягає головним чином в управлінні державною часткою акцій компанії, через призначення та звільнення вищого управлінського складу компанії. На практиці, виглядає що таке управління може також включати загальні рішення про стратегічний розвиток компанії, наприклад, в пресі з’являються дискусії про те що КМ може прийняти рішення про низку заходів котрі б покращили інвестиційну привабливість Укртелекому^¹⁴.

КМ також має певні конкретні повноваження в сфері управління радіочастотним ресурсом, включаючи затвердження Національної таблиці розподілу смуг радіочастот (Таблиця) та Плану використання радіочастотного ресурсу України (План). КМ також забезпечує виконання конверсії радіочастот та встановлює розміри платежів за використання частот та за видачу відповідних ліцензій. Інші органи з повноваженнями в сфері управління радіочастотним ресурсом включають Міністерство (розглянуте вище), Національну комісію з питань регулювання зв’язку (НКРЗ) в частині використання радіочастотного ресурсу загальними користувачами та Міністерство оборони (МО) в частині використання радіочастотного ресурсу спеціальними користувачами. В деяких випадках не ясно якою саме є відповідна роль різних органів в цій конкретній сфері, що може призвести до певних непорозуміннь між учасниками ринку. Наприклад, виглядає що як КМ так і НКРЗ є відповідальними за проведення конверсії у смугах радіочастот загального користування. Також, як КМ так і МО є відповідальними за проведення конверсії в смугах радіочастот спеціального користування. Проте закон не містить чіткого розмежування повноважень відповідних органів у цій сфері. Ми розглядаємо питання пов’язані з радіочастотним ресурсом в останній секції даної доповіді.

Генеральний Штаб Збройних Сил України (ГШЗС)

ГШЗС здійснює певні повноваження по відношенню до спеціальних користувачів радіочастот. Поміж іншого, ГШЗС бере участь у розробці Таблиці та Плану, присвоює радіочастоти та позивні сигнали в смугах радіочастот спеціального користування, та організовує конверсію смуг радіочастот спеціального користування для загального користування.

Антимонопольний комітет (АК)

Антимонопольний комітет не має конкретно визначених повноважень на телекомунікаційному ринку. Повноваження Антимонопольного комітету поширюються на будь-яку галузь вцілому, включаючи телекомунікації. Зокрема, Антимонопольний комітет є відповідальним за визначення компаній з монопольним (домінуючим) становищем на ринку, і в цій сфері немає співпадіння повноваженнь з НКРЗ. НКРЗ не має жодних повноважень з питань визначення домінуючого становища, і повинна повністю покладатися на рішення прийняті АК.

НКРЗ, як правило, починає розглядати певну компанію як таку що займає домінуюче положення на ринку лише після проведення відповідної оцінки Антимонопольним комітетом. Ситуація ускладнюється тим фактом, що АК не підтримує офіційний список компаній з монопольним/домінуючим становищем, а натомість оголошує домінуюче становище ad hoc, і може може це робити навіть ретроспективно. НКРЗ на даний час не має повноважень з визначення домінуючого становища чи проведення повної оцінки ринку.

НКРЗ повинна спрямовувати до АК будь-які матеріали пов’язані з можливими порушеннями конкурентного законодавства.

1.1.2Національна комісія з питань регулювання зв’язку (НКРЗ)

НКРЗ була створена в 2004 році відповідно до нового Закону «Про Телекомунікації», з основною метою здійснення загального адміністративного регулювання галузі телекомунікацій. Згідно Статті 17 Закону, НКРЗ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, підзвітним Президенту (котрий є главою виконавчої гілки влади згідно Конституції України)^¹⁵. Природа її спеціального статусу не розкрита більш детально, і Закон не містить конкретної згадки про незалежність чи автономію Комісії від уряду. Згідно з регламентом НКРЗ, її діяльність скеровується та координується КМ.

НКРЗ діє безпосередньо та/або через два свої структурні підрозділи, Український державний центр радіочастот (УДЦР, юридично окрема дочірня компанія НКРЗ) та Державну інстпекцію зв’язку (ДІЗ, юридично підрозділ НКРЗ).

В цьому розділі ми розглядаємо:

функції НКРЗ;
склад НКРЗ; та
незалежність НКРЗ.

Регулятивна роль НКРЗ, включаючи процес прийняття рішень та прозорість і повноваження з вирішення спорів розглядаються в розділі 2, де ми розглядаємо систему регулювання в Україні.

Функції НКРЗ

Функції НКРЗ детально описані в Статті 18 Закону «Про Телекомунікації» та Статті 14 Закону «Про спектр». Найважливіші функції НКРЗ включають:

видача ліцензій та дозволів на експлуатацію для телекомунікаційних операторів та інших загальних користувачів радіочастотного ресурсу, та ведення відповідних реєстрів;
прийняття підзаконних нормативних актів та підготовка проектів нового законодавства в галузі;
нагляд за дотриманням учасниками ринку телекомунікацій загального законодавства та застосовування санкцій при порушеннях;
регулювання тарифів в галузі телекомунікацій та взаєморозрахунки між операторами;
регулювання взаємодії між операторами при взаємоз’єднанні телекомунікаційних мереж та проведення досудового врегулювання спорів про взаємоз’єднання між операторами в разі недосягнення ними згоди.

Повний список функцій НКРЗ подано у вкладці 1. Список функцій наведений у статті 18.1 є довгим і не має чіткої структури.

Вкладка 1: Функції НКРЗ

Стаття 18.1: Національна комісія з питань регулювання зв'язку:

1) вносить пропозиції до органів державної влади щодо проектів законів та інших нормативно-правових актів, стандартів у сфері телекомунікацій;

2) видає нормативні акти з питань, що належать до компетенції НКРЗ, та контролює їх виконання;

3) забезпечує державний нагляд за додержанням суб'єктами ринку законодавства про телекомунікації;

4) здійснює ліцензування та реєстрацію у сфері надання телекомунікаційних послуг;

5) здійснює розподіл, присвоєння, облік номерного ресурсу, видачу та скасування дозволів, нагляд за використанням номерного ресурсу;

6) здійснює контроль за якістю телекомунікаційних послуг та задоволенням попиту споживачів;

7) здійснює відповідно до закону тарифне регулювання у сфері телекомунікацій та встановлює порядок взаєморозрахунків між операторами телекомунікацій;

8) дає дозвіл операторам, провайдерам телекомунікацій на встановлення спеціальних тарифів для інвалідів та соціально незахищених осіб на загальнодоступні телекомунікаційні послуги;

9) здійснює організаційно-правове забезпечення загальнодоступних телекомунікаційних послуг;

10) отримує безоплатно від операторів, провайдерів телекомунікацій статистичну звітність в обсягах, порядку і в терміни, визначені законодавством;

11) отримує безоплатно від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування документи, матеріали,

статистичну та іншу інформацію, визначену законодавством;

12) приймає в межах своєї компетенції рішення, які є обов'язковими для виконання суб'єктами ринку телекомунікацій;

13) застосовує в установленому законодавством порядку адміністративні стягнення до суб'єктів ринку телекомунікацій;

14) передає до Антимонопольного комітету України матеріали в разі виявлення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

15) звертається до суду з відповідними позовними заявами в разі порушення суб'єктами господарювання, що здійснюють діяльність на ринку телекомунікацій, законодавства про телекомунікації;

16) регулює взаємодію операторів при взаємоз'єднанні телекомунікаційних мереж;

17) створює сприятливі організаційні та економічні умови для залучення інвестицій у сферу телекомунікацій;

18) забезпечує рівні умови діяльності у сфері телекомунікацій;

19) забезпечує досудове вирішення спорів між операторами, провайдерами телекомунікацій щодо взаємоз'єднання телекомунікаційних мереж;

20) веде реєстр операторів, провайдерів телекомунікацій;

21) розробляє та затверджує в межах своєї компетенції Регламент НКРЗ, а також інші нормативно-правові акти;

22) здійснює співробітництво з відповідними органами регулювання у сфері телекомунікацій інших держав;

23) видає офіційний друкований бюлетень і публікує в ньому нормативно-правові акти, відомості, передбачені цим Законом, та іншу інформацію;

24) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами.

Склад НКРЗ

НКРЗ складається з Голови Комісії та семи членів Комісії. Голова та члени Комісії призначаються Президентом за поданням Прем’єр-Міністра на п’ятирічний термін. Ніхто з членів Комісії не може обіймати цю посаду в сумі більше ніж десять років.

Закон встановлює ряд загальних та галузевих вимог до кандидатів на посаду члена Комісії, включаючи практичний досвід роботи в галузі комунікацій не менше ніж чотири роки, відсутність у власності корпоративних прав чи зайняття посади або отримання винагороди від будь-якої компанії що підпадає під регулювання НКРЗ. Закон не містить вимог про набір членів Комісії з різних верств українського суспільства, а також про публічний процес призначення. На практиці члени Комісії традиційно представляють політичні та галузеві групи котрі лобіювали їх призначення.

Крім членів Комісії, НКРЗ має також близько 150 адміністративних працівників. Як члени Комісії так і адміністративний персонал отримують зарплати з державного бюджету України. Працівники НКРЗ мають статус державних службовців, зокрема, члени Комісії є державними службовцями першої категорії. Зарплати державних службовців цієї категорії (однакові незалежно від галузі) встановлюються Кабінетом Міністрів. Розмір винагороди працівників Комісії та інших операційних витрат затверджується Головою Комісії після погодження з Міністерством фінансів. Члени Комісії та її адміністративні працівники не мають ніяких переваг чи привілеїв стосовно зарплат та інших благ порівняно з іншими державними службовцями в аналогічних українських установах в інших галузях. Це може бути потенційною проблемою для залучення висококваліфікованих фахівців до роботи в регулюючому органі в галузі де порівняльні зарплати в приватному секторі є суттєво вищими.

Діючі вісім членів Комісії, включаючи Голову Комісії, були призначені новим Президентом України в 2005 році, в той час як більшість адміністративних працівників прийшли працювати до Комісії з Міністерства коли Комісія була створена та отримала багато функцій раніше виконуваних Міністерством. Як наслідок їх попередньої роботи в Міністерстві, працівники Комісії мають суттєвий досвід регулятивної діяльності в галузі. Працівники можуть, однак, не мати конкретної підготовки що вимагається для роботи в незалежнії регулятивній установі, зокрема, статистичного, економічного та юридичного досвіду.

Організаційно НКРЗ складається з семи відділів, кожен з яких може мати подальші підрозділи. Чинна структура НКРЗ схематично описана у Вкладці 2 нижче.

Вкладка 2: Організація НКРЗ

Економічний та фінансовий відділ:

Телекомунікаційний відділ:

^¹⁶

Адміністративний відділ:

Відділ реєстрацій та ліцензування:

Радіочастотний відділ:

1) секція електромагнітної сумісності, моніторингу та міжнародної координації присвоєнь радіочастот.

Юридичний відділ:

Науково-технічний відділ:

Відділ кадрів та управління персоналом

Відділ бухгалтерії та звітності

Відділ міжнародних зв’язків

Відділ безпеки та забезпечення конфіденційності

Багато секцій мають пов’язані з ними робочі групи що спеціалізуються на відповідних питаннях. Такі робочі групи включають як працівників НКРЗ, так і представників галузі, і є каналом спілкування та взаємодії між ними в процесі підготовки нових регулятивних рішень.

Незалежність НКРЗ

Закон не містить конкретного положення про незалежність чи автономію НКРЗ від уряду. З точки зору забезпечення такої незалежності регулятора на практиці, три фактори як правило вважаються ключовими:

процес вибору та призначення членів Комісії;
підстави для звільнення членів Комісії; та
фінансування регулятора.

Нижче ми розглядаємо кожен з цих факторів, після чого також наводимо деякі практичні спостереження щодо незалежності Комісії.

Підстави для призначення

Як було зазначено раніше, Голова та інші члени Комісії призначаються Президентом за поданням Прем’єр-Міністра на термін у п’ять років. Ніхто з членів Комісії не може обіймати цю посаду в сумі більше ніж десять років.

НКРЗ вважається повноважною коли призначені всі її члени. Закон висуває ряд загальних та галузевих вимог до особи котра хоче отримати посаду члена Комісії. Такі вимоги містяться в Законі «Про Телекомунікації», а також в законодавстві що регулює діяльність державних службовців, і можуть бути узагальнені наступним чином. Член комісії має бути:

дієздатним;
громадянином України;
не старшим 65 років;
мати вищу освіту;
мати практичний та управлінський досвід;
працювати в галузі зв’язку не менше 4-х років;
не бути власником корпоративних прав телекомунікаційних чи поштових операторів, виробників телекомунікаційного обладнання, діяльність яких регулюється НКРЗ;
не отримувати будь-яку винагороду від або займати будь-яку посаду з вищезазаначеними компаніями;
не мати по відношенню до нього судового рішення що набрало чинність та містить вирок несумісний з посадою державного службовця; та
в разі призначення членом Комісії, не бути безпосередньо підлеглим чи мати в своєму безпосередньому підпорядкуванні осіб, котрі є його близькими родичами.

Підстави для звільнення

Загальновизнано що одним з елементів що впливає на незалежність регулюючого органу є правила та процедури встановлені для звільнення його членів. Закон встановлює підстави для звільнення членів Комісії (Стаття 20). Згідно цієї статті, члени Комісії можуть бути звільнені на підставі відмови чи позбавлення громадянства України, неможливості виконувати свої обов’язки через незадовільний стан здоров’я, або набуття чинності обвинувального вироку суду щодо члена Комісії. Крім того, члени Комісії можуть бути звільнені у разі порушення вимоги стосовно набуття інтересу в чи отримання винагороди від телекомунікаційної компанії що регулюється НКРЗ. Члени Комісії також підпорядковуються правилам про звільнення, включеним в загальні положення законодавства про працю та Закону «Про державну службу», котрий застосовується до державних службовців.

Незважаючи на встановлення загальних принципів звільнення, в законодавстві не прописаний фактичний процес звільнення членів Комісії. Відсутність достатньо деталізованої процедури звільнення призвела до судових позовів порушених колишніми членами Комісії, котрі стверджують що були звільнені без належних на те підстав^¹⁷. За законом Президент може звільнити членів Комісії, проте не зрозуміло чи таке звільнення являє собою окрему підставу, чи повинна працювати лише в комбінації з зазначеними вище.

Фінансування НКРЗ

Крім правил призначення та звільнення членів Комісії, фінансування регулятора, як правило, також вважається фактором що вплимає на ступінь його незалежності. Як було зазначено в попередній секції, бюджет та зарплати НКРЗ є частиною Державного Бюджету України^¹⁸.

НКРЗ на даний час не утримує жодних доходів телекомунікаційної галузі для свого фінансування. Крім того впливу що це створює на її незалежність, така структура фінансування може посилити ефект відносного недофінансування діяльності НКРЗ. Додаткове фінансування може бути знайдене в галузі, шляхом фінансування частини завдань НКРЗ Асоціацією Операторів (Телас). Проте це потенційно створює додаткову загрозу «регулятивного захвату» учасниками ринку діяльності регулятора.

Незалежність НКРЗ на практиці

На практиці, існуючий рівень незалежності НКРЗ був нещодавно поставлений під сумнів у зв’язку з питанням про 3G ліцензію для Укртелекому, яка не була надана іншим операторам на ринку на тих же сприятливих умовах. Учасники ринку вважають, що рішення НКРЗ про видачу такої ліцензії було політично вмотивованим і було зроблене під сильним впливом Кабінету Міністрів, який намагався збільшити вартість перебуваючого в державній власності Укртелекому напередодні його очікуваної приватизації. Виглядає що, всупереч своїм формальним повноваженням, Комісія не мала жодного простору для прийняття незалежного рішення з цього питання.

Blog