Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ... 25

1.3Рекомендації для України з інституційного устрою

В цьому розділі ми подаємо рекомендації для покращення інституційного устрою, який би сприяв оптимальному функціонуванню телекомунікаційної галузі. Рекомендації спрямовані на забезпечення незалежності та ресурсів НКРЗ у виконанні нею своїх завдань. Таблиця 2 містить короткий виклад наших рекомендацій, після чого ми розглядаємо кожну з них детально нижче.

Рекомендація	Завдання	Коротко-термінове	Середньо-термінове	Довго-термінове
Рекомендація 1: Спростити інституційний устрій та посилити повноваження НКРЗ	З1. Визначити повноваження			
	З2. Посилити принцип незалежності			
	З3. Надати НКРЗ повноваження проводити аналіз ринків		
Рекомендація 2: Надати належне фінансування	З1. Забезпечити незалежне фінансування		
	З2. Збільшити зарплати для працівників НКРЗ		
	З3. Покращити функціональне фінансування		
Рекомендація 3: Втілити чіткі правила призначення			
Рекомендація 4: Втілити чіткі підстави для звільнення			
Таблиця 2: Очікуваний графік для рекомендацій з інституційного устрою Короткотерміновий період означає до 1 року, середньотерміновий 1-2 роки, і довготерміновий період 3 роки або більше

Рекомендація 1: Спростити та додати ясності ролей та повноважень органів з повноваженнями в телекомунікаційній галузі

Регулювання будь-якої галузі, включаючи телекомунікації, є складним завданням, і як правило включає кілька державних органів. В Україні крім НКРЗ сюди входять Кабінет Міністрів, Міністерство, Антимонопольний Комітет, Генеральний Штаб Збройних Сил (управління спектром) та інші органи. Разом з тим, щоб регулювання було ефективним, кількість таких органів з пов’язаними повноваженнями має бути мінімізованою, і їхні відповідні повноваження мають бути викладені чітко, щоб уникнути будь-якого конфлікту та забезпечити незалежність кожного органу. В цьому розділі ми розглядаємо наші рекомендації для України в цій сфері.

Малюнок 6: Завдання для застосування рекомендації 1 з інституційного устрою

Завдання 1: Визначити більш чітко повноваження кожного органу

Повноваження різних органів відповідальних за регулювання телекомунікаційної галузі повинні бути більш чітко викладені. Слід запровадити механізми для мінімізації втручання одного органу в роботу іншого при виконанні своїх повноважень.

НКРЗ повинна мати змогу робити пропозиції щодо загальної політики в галузі, але залишити Міністерству (чи Кабінету Міністрів) прийняття рішень щодо такої політики. Натомість, Міністерство (чи Кабінет Міністрів) повинні залишити НКРЗ втілення політики шляхом прийняття регулятивних рішень. Не повинно бути двозначності чи дублювання між цими двома функціями політики та регулювання, а повноваження для втручання у сфери поза чітко визначеними рамками повинні бути обмежені.

Завдання 2: Зміцнити принцип незалежності

Як тільки ролі та повноваження чітко визначені, а ризик взаємовтручання мінімізований, важливо забезпечити незалежність на практиці (таку як незалежне фінансування та правила для призначення і звільнення). Крім того, може бути важливим включити визнання незалежності регулятора безпосередньо в закон. Ми зауважуємо що незалежність регулятора як від Уряду (політика) так і від операторів не згадується явно як ключовий принцип в чинному українському законодавстві, і ми рекомендуємо щоб як Закон «Про телекомунікації» так і відповідні підзаконні акти були змінені щоб додати цей принцип. Те саме стосується явної вимоги щодо неможливості органам розробки політики (Міністерство відповідальне за телекомунікації чи Уряд) втручатися напряму в операційну діяльність компаній в галузі.

Регулятори в країнах Європи створюються чітко як «незалежні» регулятори. Це включає, наприклад, Comreg, ірландський регулятор, Ofcom, регулятор у Великобританії, UKE, польський регулятор, CRC в Болгарії та NPT в Норвегії.

Завдання 3: Надати НКРЗ повноваження здійснювати аналіз ринку та визначати домінуюче положення

В міжнародній практиці, і зокрема скрізь в Європейському Союзі, загальноприйнятим підходом є для секторального регулятивного органу (НКРЗ) мати повноваження для проведення аналізу ринку та визначення ринкового домінування телекомунікаційними операторами. Орган з конкуренції (АК) повинен зберігати повноваження для встановлення методики що має використовуватись в цілому при таких оглядах/визначенні, здійснення загального нагляду за використанням цієї методики, та вирішення спорів у випадках коли оператор оспорює рішення НКРЗ. Метою такого розподілу є забезпечення швидких та регулярних оглядів різних економічних ринків в телекомунікаційній галузі. Як буде зазначено в Секції 2, один з принципів передової регулятивної практики вимагає мінімізації регулятивного втручання. Це означає що регулювання має впроваджуватися лише в ситуаціях де учасники ринку визначені як такі що мають Значну Ринкову Владу (ЗРВ)^¹⁹ (або домінуюче становище). На даний час НКРЗ повинна чекати рішень АМК з будь-яких питань, пов’язаних з аналізом ринку чи визначенням домінуючого становища в галузі. Такі повноваження мають бути передані до НКРЗ, зі збереженням за АК повноважень зазначених вище.

Регулятори в Європі мають повноваження проводити огляди ринків в контексті застосування системи регулювання телекомунікаційної галузі ЄС. Країни поза межами ЄС, такі як Турція, також надали своїм регуляторам повноваження для здійснення таких завдань, і вже провели ряд оглядів ринків.

Рекомендація 2: Забезпечити належне фінансування та ресурси

Ця секція містить завдання які ми рекомендуємо втілити в Україні з метою забезпечення адекватного фінансування та ресурсів для НКРЗ, щоб надати Комісії змогу належно виконувати повний перелік своїх функцій.

Малюнок 7: Завдання для забезпечення належного фінансування та ресурсів

Завдання 1: Забезпечити фінансування НКРЗ з незалежних джерел

Як остаточна мета, необхідно змінити закон щоб фінансувати НКРЗ через спеціальний збір з учасників ринку пропорційно до їх доходів, який би сплачувався напряму до НКРЗ з повною незалежністю від Державного Бюджету. (В ідеалі, в короткотерміновому періоді до внесення таких змін в законодавство, було б бажано для НКРЗ проаналізувати зі своєю юридичною командою та з Міністерством чи не може НКРЗ отримати право утримувати для власних потреб певну частину ліцензійних та інших зборів що зараз сплачуються операторами. Проте ми розуміємо що це може бути складно здійснити, враховуючи жорсткі правила бюджетної системи).

В усіх країнах включених в наше дослідження, фінансування регулятора надходить з незалежних джерел, таких як ліцензійні та інші платежі. Додаткова інформація наведена в дослідженні кожної з країн (див. відповідну доповідь).

Завдання 2: Збільшити можливості персоналу в Комісії

Інституційні можливості НКРЗ мають бути підсилені на рівні членів Комісії та нижче через рекрутування технічно та професійно кваліфікованого персоналу, та тренінгові і обмінні програми з іншими національними регулятивними органами (НРО) ЄС. Одним з механізмів досягнення цих завдань є втілення прозорого процесу найму працівників, з конкурентною процедурою відбору згідно чітко визначених та загальновідомих критеріїв. Ми розуміємо що НКРЗ вже має таку відкриту процедуру найму для свого адміністративного персоналу, включаючи публічні оголошення про вакансії на вебсайті НКРЗ та в її офіційному бюлетні. Для подальшого покращення в цій сфері ми рекомендуємо наступні конкретні зміни:

рівень зарплат в Комісії має бути піднято порівняно зі стандартними тарифними ставками цивільних службовців, для збільшення їх конкурентоздатності з огляду на відносно високі зарплати в приватних компаніях в телекомунікаційній галузі. В довготерміновій перспективі, це слід зробити шляхом внесення прямих змін до закону, винісши працівників НКРЗ за межі структури тарифних ставок цивільних службовців, і поєднавши це з переходом до незалежного фінансування регулятора напряму з доходів галузі. В короткотерміновій перспективі, НКРЗ разом з КМ повинні вивчити можливості для «доповнення» фонду зарплат з державного бюджету, наприклад, у формі створення додаткового бонусного фонду.
більш широко, для Комісії могло б бути корисним залучення сторонніх експертів до визначення внутрішньої структури, питань найму та оплати праці.

Завдання 3: Надати НКРЗ покращене функціональне фінансування

Комісія потребує належного фінансування не лише для виплати адекватних зарплат своїм працівникам, але також і для фінансування своєї регулятивної діяльності. Цей компонент фінансування є такою ж мірою важливий. Ми розуміємо що на даний час НКРЗ не має достатнього фінансування для підготовки невідкладних нових регулятивних актів в галузі, з таких питань як, наприклад, облік собівартості, і змушена покладатися на допомогу галузі щоб просувати вперед ці питання. Ми рекомендуємо втілення наступних змін:

як першочерговий пріоритет, НКРЗ та/або КМ повинні розробити детальні методики для залучення приватного фінансування для певних завдань де це дозволено законом, але ще не відбулося на практиці саме через відсутність методики залучення приватного сектора/галузі^²⁰;
в середньотерміновій перспективі і особливо до того як НКРЗ накопичить необхідний досвід серед власних працівників (наприклад, з відносно нових питань пов’язаних з економічним аналізом, обрахунком собівартості і т.п.), Комісія і КМ повинні проаналізувати можливості надання додаткового фінансування для залучення сторонніх фахівців для роботи над найбільш нагальними завданнями; та
в довготерміновій перспективі, при визначенні необхідного рівня фінансування для НКРЗ з доходів галузі, повинні бути належно враховані фонди для операційних завдань помимо оплати праці, таких як ринкові та технічні дослідження, залучення консалтингових та дослідницьких організацій, та тренінги для персоналу.

Незалежно від того звідки надходить фінансування, чи від держави чи напряму з галузі, для регулятора важливо планувати заздалегідь завдання які він повинен здійснити та оцінювати необхідне фінансування для таких завдань. НКРЗ слід підготувати річний план, який би містив перелік діяльності яку Комісія планує провести та необхідне фінансування для такої діяльності. Це є загальноприйнятою практикою в багатьох країнах, як приклад можна вказати Ірландію (яка включена в наше дослідження окремих країн).

Рекомендація 3: Створити чіткі правила призначення, які б посилювали можливості регулятора

Призначення членів Комісії повинно відбуватися на підставі кваліфікації кандидатів та слідуючи відкритій і чіткій процедурі вибору. Для досягнення цих завдань, ми рекомендуємо наступні конкретні зміни:

при виникненні вакансій в Комісії, вони повинно публічно оголошуватись, з метою набору членів Комісії котрі не є лоббістами будь-яких бізнес інтересів та є відданими справі покращення галузі в інтересах споживачів та інших користувачів;
як частина вимог для призначення, від кандидатів слід вимагати декларації будь-яких наявних спеціальних інтересів. В ідеалі, кандидати також мають підтвердити що вони будуть дотримуватись кращих принципів громадської діяльності;
попередній список відібраних кандидатів повинен бути публічно оголошений для коментарів від учасників ринку та інших зацікавлених сторін; та
остаточні призначення також мають бути публічно оголошені в документі який би надавав відповідну мотивацію по кожному призначенню.

Рекомендація 4: Встановити чіткі підстави для звільнення членів Комісії, щоб забезпечити незалежність

Для забезпечення незалежності НКРЗ, звільнення членів Комісії має бути можливим лише за обмеженого кола обставин чітко визначених в законі. Має бути усунено будь-який простір для політичного звільнення членів Комісії.

Дві конкретні рекомендації виглядають обгрунтованими виходячи з нашого аналізу чинного законодавства в Україні.

Хоча Закон «Про телекомунікації» визначає підстави для звільнення членів Комісії, на даний час відсутній підзаконний нормативний акт який би встановлював детальну процедуру для такого звільнення. Відсутність такої процедури може призвести до двозначності, і врешті до втрати незалежності членів Комісії, якщо процедура звільнення буде витлумачена занадто широко. Ми рекомендуємо прийняти таку процедуру звільнення членів Комісії.
Виглядає також що закон не є достатньо чітким у питанні чи може член Комісії бути звільненим Президентом без жодної причини зі списків що прямо зазначені в Законі «Про телекомунікації» та Законі «Про державну службу»^²¹. За законом, Президент може припинити повноваження членів Комісії, хоча лишається незрозумілим чи таке припинення може мати місце за окремими підставами крім тих що вже зазначені у згаданих вище списках. Ми рекомендуємо усунути з законодавства цю двозначність.

У разі звільнення членів Комісії має публічно оголошуватись чітка і вмотивована доповідь яка б включала підстави для звільнення та відповідні положення закону за якими таке звільнення було здійснено.

Blog

Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

1.3Рекомендації для України з інституційного устрою