Рекомендації для України з інституційного устрою 36 2Частина I система регулювання 43

Вид материала

Документы

Содержание 1.1Регулювання взаємоз’єднання в Україні 1.1.1Загальна структура регулювання взаємоз’єднання в Україні Домінуючі оператори Джерела: Закон «Про телекомунікації» та «Правила взаємоз’єднання телекомунікаційних мереж загального призначення, 8 грудня 2005 1.1.2Визначення домінуючого становища 1.1.3Поняття собівартості 1.1.4Взаємоз’єднання в Україні на практиці

Подобный материал:

• Закон україни про адміністративно-територіальний устрій України, 286.08kb.
• Методичні рекомендації "Правове регулювання надання відпусток працівникам" Полтава, 306.32kb.
• Підтримуючи курс України на інтеграцію в Європейський Союз, 39.71kb.
• Загальна характеристика роботи Актуальність теми дослідження, 646.37kb.
• Тема. Система нетарифного регулювання план, 384.38kb.
• Постанова Правління Національного банку України від 30 квітня 2009 року n 259 Зареєстровано, 346.95kb.
• План Організаційна структура управління зовнішньоекономічною діяльністю в Україні., 64.68kb.
• Г. С. Сковороди юридичний факультет Процевський В. О. Лукь’янчиков О. М. «Правове регулювання, 378.25kb.
• Закон україни про Національну комісію регулювання транспорту України, 113.94kb.
• Наталії Михайлівни «Регулювання розвитку аквакультури у штучних водоймах України», 138.8kb.

1.1Регулювання взаємоз’єднання в Україні

Аналізуючи регулювання доступу та взаємоз’єднання в Україні, виділяється наступне коло питань:

• Закон «Про телекомунікації» та Правила про взаємоз’єднання створюють гарну структуру для регулювання питань взаємоз’єднання в Україні. Разом з тим, існує простір для подальшого узгодження цих двох наборів правил, яке б дозволило уникнути непорозуміннь та невірної інтерпретації учасниками ринку.
  
• Як Закон, так і Правила про взаємоз’єднання висувають різні регулятивні стандарти до взаємоз’єднання домінуючих та недомінуючих операторів. Разом з тим, НКРЗ очевидно має недостатні повноваження для визначення ступеня домінуючого становища операторів на ринку, оскільки ця функція закріплена виключно за Антимонопольним комітетом. Крім того, методика визначення домінуючого становища на даний час не є повністю узгодженою з принципами передової практики, як розглядалося в розділі 2.
  
• Закон та Правила про взаємоз’єднання містять посилання на вимогу до угод про взаємоз’єднання базуватися на собівартості, проте законодавство України не містить специфікації концепції собівартості.
  
• Правила про взаємоз’єднання встановлюють механізм вирішення спорів що виникають між операторами в процесі досягнення домовленостей про взаємоз’єднання. Цей процес був розглянутий більш детально в попередній частині. Як там було зазначено, оскільки цей процес введений лише нещодавно, на даний час існує мало інформації про те як він працюватиме на практиці.
  

1.1.1Загальна структура регулювання взаємоз’єднання в Україні

Чинні правила що регулюють взаємоз’єднання в Україні містяться в Главі IX Закону «Про телекомунікації» (“Закон”) та в «Правилах взаємоз’єднання телекомунікаційних мереж загального користування» затверджених НКРЗ 8 грудня 2005 р. (“Правила”). Проект Концепції також містить базові принципи взаємоз’єднання, які законодавство України має розвивати і підтримувати. Під договорами про взаємоз’єднання ці документи розуміють двосторонні юридичні угоди між телекомунікаційними мережами. В законі відсутня згадка про більш загальне поняття «доступу» до мереж, що включає доступ до “останнього кілометра” мережі оператора.

Очікується що нові Правила взаємоз’єднання зроблять процедуру більш чіткою та нададуть регулятору можливість втручання та забезпечення виконання рішень у випадку, якщо не досягнуто домовленості. Разом з тим, аналіз Закону «Про телекомунікації» та нових Правил взаємоз’єднання затверджених НКРЗ дозволяє виявити і певні прогалини в регулюванні та дрібні неузгодженості з проектом Концепції. На даний час немає значного практичного досвіду щодо того як укладатимуться договори про взаємоз’єднання згідно нових Правил, проте, на фоні загальних позитивних очікувань, певні неузгодженості між Законом та Правилами що розглядалися вище можуть дещо затримати розвиток договорів про взаємоз’єднання на українському ринку телекомунікацій.

Закон та Правила співпадають у висуненні різних вимог щодо взаємоз’єднання для операторів котрі мають монопольне (домінуюче) становище, відповідно до визначення в антимонопольному законодавстві, та тих котрі такого становища не мають. Це співпадає з принципом «асиметричного регулювання» що міститься в проекті Концепції (Секція 5.5 про співпрацю операторів)², який пропонує встановити різні набори правил для операторів з домінуючим становищем та операторів що не мають домінуючого становища. Короткий огляд різних вимог подано в Таблиця 7 нижче.

Домінуючі оператори	Недомінуючі оператори
Всі оператори мають зобов’язання встановлювати технічні, організаційні та комерційні умови взаємоз’єднання на підставі комерційних угод (ст. 57.1.1 Закону) Правила встановлюють що технічні, організаційні та комерційні умови взаємоз’єднання регулюються НКРЗ шляхом затвердження змісту пропозицій (ст. 7.5 Правил)	Всі оператори мають зобов’язання встановлювати технічні, організаційні та комерційні умови взаємоз’єднання на підставі комерційних угод (ст. 57.1.1 Закону)
Комерційні умови повинні визначатися на підставі собівартості, враховуючи достатню віддачу на інвестиції (ст. 57.1.2 Закону) Компенсація за взаємоз’єднання повинна базуватись на дійсних витратах (собівартості) (Розділ 5.5 проекту Концепції)	Комерційні умови повинні визначатися на підставі собівартості, враховуючи достатню віддачу на інвестиції (ст. 57.1.2 Закону) Жодні конкретні вимоги щодо взаємоз’єднання на підставі собівартості не вказані прямо для недомінуючих операторів в Правилах та в проекті Концепції, котра встановлює що угоди про взаємоз’єднання мають базуватися на комерційних домовленостях (розділ 5.5 проекту Концепції)
Домінуючі оператори повинні подавати регулятору умови на яких вони пропонують надавати взаємоз’єднання (ст. 7.7), а НКРЗ має схвалити та опублікувати в своєму офіційному бюлетні не рідше одного разу на рік	Недомінуючі оператори можуть вирішувати, чи публікувати пропозиції про взаємоз’єднання, чи ні (ст. 59.2 Закону та ст. 4 Правил): - Якщо публікує: оператор не може відмовити у взаємоз’єднання (ст. 4.3) - Якщо не публікує: обмежений лише зобов’язанням комерційних переговорів
Домінуючі оператори не мають права відмовити у взаємоз’єднанні (в точках вказаних в каталозі пропозицій телекомунікаційних операторів), за винятком випадків невідповідності Закону (ст. 60.5 Закону) (ст. 60 Правил)	Недомінуючі оператори мають право домовлятися про взаємоз’єднання на комерційних умовах, якщо тільки вони не опублікували пропозицію про взаємоз’єднання (в якому разі, взаємоз’єднання повинно бути на опублікованих умовах). Якщо недомінуючий оператор відмовляється надати взаємоз’єднання, він повинен надати мотивацію (що обмежується причинами визначеними в Законі), повідомляючи сторону яка замовляла взаємоз’єднання про дату, час та місце переговорів (ст. 5.4. Правил). В разі недосягнення згоди в переговорах, сторони можуть скерувати спір до НКРЗ (ст. 5.12 Правил)
Домінуючі оператори мають пропонувати ті самі комерційні, організаційні та технічні умови всім сторонам в межах тієї ж територіальної одиниці, включаючи їх власні філіали, дочірні компанії, та пов’язані компанії (ст. 7.4). Згідно ст. 58.1.2 Закону, оператори зобов’язані надати іншим операторам що запитують взаємоз’єднання на недискримінаційних умовах.	Немає конкретної вимоги недискримінації для недомінуючих операторів
Платежі за взаємоз’єднання повинні бути достатньо деталізовані, розбиті на компоненти та обраховані окремо. Сторона що запитує взаємоз’єднання не повинна платити за послуги які вона не потребує (Ст. 3.5.2 та 3.5.3 Правил)	Те саме що для домінуючих операторів.
АК оголошує компанії що мають домінуючи (монопольне) положення (ст. 37.4 Закону, ст. 7.1. Правил). Домінуючий оператор який втрачає свій статус домінуючого може відмінити раніше опубліковані пропозиції (ст. 7.15 Правил).	Недомінуючий оператор що набуває статусу домінуючого повинен подати протягом двох місяців до НКРЗ на затвердження та публікацію каталогу пропозицій всіх можливих взаємоз’єднань (ст. 7.14 Правил)
Таблиця 7: Вимоги до домінуючих та недомінуючих операторів Джерела: Закон «Про телекомунікації» та «Правила взаємоз’єднання телекомунікаційних мереж загального призначення, 8 грудня 2005 – аналіз Frontier

Відмінності у способі в який вимоги до домінуючих та недомінуючих операторів викладені в Законі та в Правилах про взаємоз’єднання можуть створити деякий простір для інтерпретації учасниками ринку. Крім того, деякі вимоги можуть мати ефект затримки функціонування цієї системи. Зокрема:

• Закон та Правила встановлюють що недомінуючі оператори є вільними в публікації пропозицій про взаємоз’єднання. Якщо недомінуючий оператор вирішує не публікувати пропозицію, він може визначати умови взаємоз’єднання для кожної окремої угоди на комерційній основі. Проте, якщо він вирішує опублікувати пропозицію, недомінуючий оператор уже не може відмовити взаємоз’єднання на заявлених умовах, окрім спеціальних випадків визначених в правилах взаємоз’єднання (включаючи порушення стороною що запитує взаємоз’єднання певних вимог Правил, відсутність технічної змоги чи збитки що настануть в результаті угоди про взаємоз’єднання). Ці додаткові вимоги до недомінуючих операторів котрі вирішують опублікувати свої пропозиції про взаємоз’єднання можуть мати ефект негативного стимулу на публікацію пропозицій про взаємоз’єднання, який у свою чергу може зробити порівняння наявних на ринку пропозицій більш складним, і таким чином сповільнити подальший розвиток конкуренції.
  
• Вимога встановлення тарифів за взаємоз’єднання на підставі собівартості для недомінуючих операторів прямо вказана в Законі, але не в Правилах. На практиці це може призвести до спорів щодо інтерпретації цієї частини регулятивних вимог – хоча, як загальний юридичний принцип, вимоги зазначені в Законі «Про телекомунікації» непрямо мають ефект і на всі підзаконні акти, включаючи Правила. Тому очікується, що недомінуючі оператори будуть зобов’язані слідувати вимозі надання взаємоз’єднання на базі собівартості. Це є більш жорсткою вимогою ніж та що запропонована в проекті Концепції, яка накладає вимогу взаємоз’єднання на підставі собівартості лише для домінуючих операторів.
  

1.1.2Визначення домінуючого становища

Оскільки закон встановлює різні вимоги до операторів з домінуючим становищем та без нього, для учасників ринку є ключовим мати чітке розуміння, чи у них є домінуюче становище, чи ні. Як Закон (Стаття 37.4) так і Правила (Стаття 7.1) встановлюють, що домінуюче становище визначається Антимонопольним комітетом України, базуючись на вимогах законодавства в галузі захисту конкуренції. Правила та практика визначення домінуючого становища які застосовуються АК розглядались в розділі 2.1 Частини I цієї доповіді.

Як було зазначено, АК раніше регулярно публікував список домінуючих операторів. На даний час, за відсутності такого списку, НКРЗ мабуть повинна буде звертатися до АК за інформацією щодо статусу кожного конкретного оператора, перед тим як застосовувати відповідний режим регулювання до домінуючих операторів. З точки зору операторів, відсутність чіткості в статусі також створює невизначеність щодо можливого ставлення від АК/НКРЗ, особливо по відношенню до того коли саме компанії «зазнають значної конкуренції», що вважається критерієм для виключення компанії зі списку домінуючих. На практиці, два найбільші мобільні оператори (UMC та Київстар) до цього часу ще не були оголошені домінуючими. Хоча АК розглядала їх ринкове положення, компанії надали свідчення Комісії, в ході тривалої дискусії, що вони зазнавали значної конкуренції³².

1.1.3Поняття собівартості

Як було зазначено вище, Закон вимагає щоб комерційні умови взаємоз’єднання визначались на підставі собівартості (включаючи достатню віддачу на інвестиції). Більш ширше, поняття собівартості є також центральним і для інших аспектів регулювання, наприклад, для процедур взаєморозрахунків між операторами. В той же час, на сьогоднішній день в українській телекомунікаційній галузі не існує правил чи рекомендацій які б містили визначення поняття собівартості та методики розрахунку різних типів собівартості. Ми розуміємо що регулятор та учасники ринку зараз працюють над розробкою таких визначень та методик, більше того, це питання вважається одним з першочергових пріоритетів для регулятора.

За словами Голови Асоціації Операторів Телас, однією з труднощів розробки таких методик обліку собівартості є різниця між українськими та європейськими стандартами бухгалтерського обліку, що ускладнює перенесення існуючих рекомендацій ЄС до України, оскільки не існує відповідних облікових даних для застосування таких рекомендацій. Цей коментар потенційно свідчить про проблему надмірного фокусування на бухгалтерських концепціях затрат, і недостатньої уваги до економічних концепцій собівартості. За кращої світової практики фокус уваги має бути змінений навпаки, і бухгалтерські облікові дані мають збиратися в такий спосіб, який би найкраще підходив для визначень економічної собівартості. Різниця між економічною та бухгалтерською собівартістю пояснюється у Вкладці 4.

1.1.4Взаємоз’єднання в Україні на практиці

Закон та Правила описані вище були прийняті у їх нинішній редакції лише недавно, і існуюча практика в Україні відрізняється від обох наборів правил.

До введення чинних правил що регулюють взаємоз’єднання в Україні, договори про взаємоз’єднання регулювались «Правилами приєднання мереж електрозв’язку операторів різних форм власності до мереж електрозв’язку загального користування», затвердженими Державним Комітетом Зв’язку 21 червня 1999 р. Попередній режим був недосконалим у багатьох відношеннях. Він не містив стандарту мінімальних технічних вимог (окрім найбільш загальних), що часто призводило до розбіжностей щодо технічних умов взаємоз’єднання. Крім того, оператор що ініціював взаємоз’єднання був зобов’язаний нести всі пов’язані витрати, а підстави для відмови у взаємоз’єднанні оператором що мав надати таке взаємоз’єднання були досить розпливчасті, що уможливлювало зловживання цим положенням. Процес отримання взаємоз’єднання проходив у кілька стадій і був довгим, складним та мав непередбачуваний результат.

На практиці, попередній режим взаємоз’нання працював наступним чином:

• Взаємоз’єднання від фіксованих до мобільних мереж: оператори підлягали системі розподілу доходів. Два оператори повинні були домовитись про розподіл доходів від фіксованих дзвінків зроблених на мобільну мережу. Пропорція мала бути погоджена операторами на комерційних засадах. Якщо переговори були безуспішними, закон передбачав розподіл у пропорції 50/50. Це регулювалось Правилами про взаємоз’єднання від 1999 року.
  
• Взаємоз’єднання від мобільних до фіксованих мереж: за дзвінки з мобільної мережі на фіксовану лінію, мобільні оператори повинні були платити фіксованим операторам (переважно Укртелекому) фіксовану плату за дзвінок, визначену певним нормативним актом. Ця фіксована плати відрізнялася залежно від рівня взаємоз’єднання та типу дзвінків. Це регулювалось Правилами про взаємоз’єднання від 1999 року.
  

Плата за взаємоз’єднання в режимі розподілу доходів визначалася досягнутою домовленістю про пропорцію розподілу та рівнем доходів. В свою чергу, рівень доходів залежить від тарифів, які домінуючий фіксований оператор визначає за дзвінки до мобільних мереж. В Україні тарифи на дзвінки від фіксованих до мобільних мереж вважаються частиною «загальнодоступних послуг» (розглядаються в розділі 3), а тому регулюються державою. В результаті, плата за взаємоз’єднання до мобільних мереж за режиму розподілу доходів була по-суті фіксованою державою через встановлення роздрібних тарифів на дзвінки від фіксованих до мобільних мереж.