3. Общая характеристика проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»
| Вид материала | Закон |
| 2013 г. (прогнозная оценка Счетной палаты) |
- Мониторинг сообщений сми об Общественной палате РФ за октябрь 2011 года, 2580.98kb.
- Правительства Республики Татарстан о прогнозе социально-экономического развития Республики, 60.02kb.
- План мероприятий с участием руководства Минфина России с 17 по 21 октября 2011г. Дата, 57.4kb.
- Пояснительная записка к проекту решения совета депутатов кропачевского городского поселения, 233.06kb.
- Прогноз социально-экономического развития г. Обнинска на 2012 год и плановый период, 189.02kb.
- А. П. Пинкова «О проекте бюджета муниципального образования «город Ульяновск» на 2012, 264.09kb.
- Закон липецкой области об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012, 14602.92kb.
- Проект Решения Брянского городского Совета народных депутатов «О бюджете города Брянска, 1492.47kb.
- К проекту федерального закона, 4412.01kb.
- «О бюджете Удмуртской Республики на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов», 347.75kb.
Структура основных видов доходов бюджетных систем
отдельных стран СНГ (по данным МВФ) и Российской Федерации
(в % к общей сумме доходов)
| Доходы | Украина | Казахстан | Белоруссия | Молдавия | Россия | ||||
| 2009 г. | 2009 г. | 2009 г. | 2009 г. | 2009 г. | 2011 г. (оценка Счетной палаты) | 2012 г. (прогнозная оценка Счетной палаты) | 2013 г. (прогнозная оценка Счетной палаты) | 2014 г. (прогнозная оценка Счетной палаты) | |
| Налог на прибыль | 8,8 | 19,2 | 7,5 | 1,7 | 9,3 | 10,6 | 10,8 | 10,6 | 9,9 |
| Налог на доходы физических лиц | 11,8 | 7,7 | 6,6 | 6,9 | 12,3 | 9,1 | 9,5 | 9,7 | 9,7 |
| Налог на имущество | 0,7 | 3,5 | 2,5 | 1,1 | 4,2 0,1* | 3,6 0,1* | 3,6 0,1* | 3,6 0,1* | 3,4 0,1* |
| НДС и налог с продаж | 22 | 14,9 | 23,2 | 32,1 | 15,1 | 15,5 | 17 | 17,9 | 18,1 |
| Акцизы | 5,6 | 1,7 | 5,7 | 6,5 | 2,5 | 3,1 | 4 | 4,9 | 5,3 |
| Отчисления на социальное страхование | 30,9 | - | 24,3 | 29,4 | 16,9 | 17,1 | 16,6 | 17,5 | 18,7 |
| Другие доходы | 20,2 | 53 | 30,2 | 22,3 | 39,7 | 41 | 38,5 | 35,8 | 34,9 |
| Всего доходов | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
* В том числе доля налога на имущество физических лиц.
Значительная доля других доходов в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации объясняется тем, что в их число входят налоги на добычу природных ресурсов и таможенные пошлины.
3.1.7. В материалах, представленных одновременно с законопроектом, предлагаются определенные меры по увеличению доходов федерального бюджета и дальнейшему совершенствованию налоговой системы в соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации основными направлениями налоговой политики Российской Федерации.
Счетная палата в своих заключениях и аналитических записках неоднократно обращала внимание на проблему качества планирования и прогнозирования бюджетных доходов и необходимость подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации в объемах, позволяющих обеспечить устойчивое финансирование государственных расходов и снижение зависимости федерального бюджета от конъюнктурных доходов.
Как показывает анализ основных характеристик проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, предпосылки для снижения зависимости федерального бюджета от конъюнктурных доходов не созданы, в частности, объем ненефтегазового дефицита в 2014 году предусматривается на 1 126,4 млрд. рублей больше, чем в 2011 году. Кроме того, в 2004 году удельный вес нефтегазовых доходов федерального бюджета в общей сумме доходов составлял 30,2 %, в 2012 году он прогнозируется в размере 47,3 % (оценка на 2011 год – 49,3 %).
При этом, несмотря на меры по увеличению доходов федерального бюджета (в том числе по совершенствованию налогообложения газовой отрасли и индексации ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию), объем доходов федерального бюджета в реальном выражении в 2012 – 2014 годах не достигает уровня доходов докризисного 2008 года.
В Бюджетном послании отмечалось, что «необходимо искать возможности и для повышения доходов бюджетной системы. При этом рост доходов должен быть обеспечен прежде всего за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. В то же время по отдельным направлениям возможна оптимизация налогообложения в целях стимулирования и расширения предпринимательской деятельности, в первую очередь инновационной направленности».
Анализ, проведенный Счетной палатой, позволяет вделать вывод, что сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в 2012 - 2014 годах целесообразно обеспечивать прежде всего за счет выявления резервов действующей налоговой системы, в том числе за счет улучшения администрирования уже существующих налогов и страховых взносов, исполнения администраторами доходов планов поступления доходов и исключения случаев потерь бюджетных доходов, увеличения доходов от использования природных ресурсов и государственной и муниципальной собственности.
На основе анализа материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата полагает целесообразным рассмотреть следующие предложения по дополнительному увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации.
3.1.7.1. Важнейшей для финансовых, контролирующих и правоохранительных органов должна стать системная работа, направленная на легализацию доходов от экономической деятельности и наведение порядка в системе учета и взимания налогов, таможенных и других платежей, поступающих от субъектов экономической деятельности.
По данным Росстата, доля ненаблюдаемой прямыми статистическими методами экономики Российской Федерации в процентах к ВВП увеличилась в 2009 году до 16,1 % по сравнению с 14,1 % в 2008 году1. Согласно отдельным экспертным оценкам доля теневой экономики в Российской Федерации составляет около 48 % ВВП.
При этом максимальные значения корректировки валовой добавленной стоимости на экономические операции, ненаблюдаемые прямыми статистическими методами, приходятся на такие виды экономической деятельности, как гостиницы и рестораны, оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования; рыболовство, рыбоводство; операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг.
Так, по оценке экспертов, ежегодно Российская Федерация теряет за счет незаконного вылова и вывоза рыбной продукции за рубеж до 1 млрд. долларов США. Сокращение доли скрытого производства, как части ненаблюдаемой экономики, в ВВП может существенно увеличить доходы бюджетной системы.
3.1.7.2. Существенным резервом увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации является устранение недостатков в налогообложении сферы производства и оборота алкогольной продукции.
Проверки Счетной палаты свидетельствуют о том, что, несмотря на ежегодную индексацию ставок акцизов, поступление доходов от их уплаты в бюджетную систему Российской Федерации не увеличивается. Так, за последние три года ставки акцизов на этиловый спирт и крепкий алкоголь увеличены практически на 40 %, при этом объем платежей по акцизам на этиловый спирт снизился на 50 %, а доходы бюджетной системы от акцизов на крепкую алкогольную продукцию – на 11 %.
По данным Росстата, уровень использования мощностей по производству водки и ликероводочной продукции за период с 1995 по 2009 год снизился в 2 раза (с 49 % до 24 %). Такой низкий уровень использования мощностей свидетельствует о том, что объемы фактически произведенной продукции декларируются далеко не полностью.
Проверки Счетной палаты и анализ статистических данных показывает, что в общем объеме рынка алкогольной продукции от 30 % до 50 % приходится на долю нелегальной продукции, в результате чего бюджетная система ежегодно недополучает порядка 30 – 40 млрд. рублей.
3.1.7.3. По данным Банка России, из более чем 2 млн. коммерческих организаций около 249 тысяч (12 %) имели в 2010 году «нулевые налоговые платежи», при этом около 66 тысяч из них имели оборот более 1 млн. рублей, а у 6 организаций-неплательщиков годовой оборот был более 10 млрд. рублей, у 123 тысяч коммерческих организаций доля налоговых платежей составила менее 0,1 % платежного оборота. В целом оборот 249 тысяч коммерческих организаций, которые в прошлом году не перечисляли деньги в бюджет, составил 4,24 трлн. рублей.
По данным ФНС России, по состоянию на 1 января 2011 года 1 817,9 тысячи, или треть всех организаций, состоящих на учете в налоговых органах, не представляли отчетность в налоговые органы или представляли нулевую отчетность, из них 1 377,1 тысячи организаций имели задолженность в бюджетную систему Российской Федерации в размере 171 847,9 млн. рублей, что составило 2,2 % общего объема поступивших налогов и сборов.
Анализ данных Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) выявил, что по состоянию на 1 января 2011 года в России прекратили свою деятельность около 2 млн. юридических лиц. Подавляющее большинство исключено по решению регистрирующего органа в связи с непредставлением отчетности и с неосуществлением операций хотя бы по одному банковскому счету. Выявлена тенденция активной перерегистрации из одного региона в другой организаций, имеющих значительную задолженность в бюджетную систему Российской Федерации, что приводит к потерям доходов федерального бюджета.
Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты свидетельствуют, что действующие процедуры государственной регистрации и постановки на налоговый учет в части предотвращения незаконных способов налоговой оптимизации с использованием фирм-«однодневок» недостаточно эффективны.
По мнению Счетной палаты, в целях обеспечения дополнительных доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляется целесообразным дать законодательное определение юридических лиц, относимых к фирмам-«однодневкам», в том числе определить соответствующие признаки, критерии, процедуры их выявления и учета. Следует внести в законодательство о государственной регистрации дополнительные ограничения (включая отказ) при государственной регистрации юридических лиц и изменений, вносимых в ЕГРЮЛ, налогоплательщику, имеющему признаки фирм-«однодневок».
Потери бюджета оцениваются в 200 – 400 млрд. рублей, но реальная сумма, недополученная бюджетной системой, значительно больше, поскольку компании, уплачивающие налоги и сборы, также принимают меры по снижению налоговых выплат. По оценкам некоторых экспертов, в результате массового уклонения от уплаты налогов государство ежегодно недополучает до 30 % причитающихся к уплате обязательных платежей.
Пользуясь недостатками налогового и таможенного законодательства, российский бизнес в целях минимизации налогообложения использует оффшорные финансовые и финансово-производственные сети. Их функционирование стимулирует отток капитала, снижает доходный потенциал бюджетной системы Российской Федерации. Косвенным показателем, характеризующим потери Российской Федерации от этих факторов, является несанкционированный вывоз капитала частным сектором2, объем которого по итогам 2010 года составил 37,9 млрд. долларов США, а в январе – июне 2011 года (по оценке Банка России) – 19,5 млрд. долларов США.
3.1.7.4. Получение дополнительных доходов за счет усиления контроля за трансфертным ценообразованием
В Бюджетном послании вновь указано на необходимость ввести в действие начиная с 2012 года новые правила регулирования трансфертного ценообразования в налоговых целях и институт консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль организаций.
Результаты проверок финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, образующих консолидированную группу, проведенных Счетной палатой, свидетельствуют о нерешенных проблемах в применении трансфертных цен в целях минимизации налоговых обязательств.
18 июля 2011 года принят Федеральный закон № 227-ФЗ (проект закона внесен в Государственную Думу в декабре 2009 года) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения», в соответствии с которым Налоговый кодекс Российской Федерации дополнен новым разделом, регулирующим вопросы трансфертного ценообразования и налогового контроля в указанной сфере, в частности, устанавливающим правила определения соответствия цен, применяемых в контролируемых сделках, рыночным ценам в целях повышения эффективности налогового контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов, а также предусматривающий механизмы противодействия использования трансфертных цен в целях минимизации налогов.
Не принят федеральный закон «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков». Законопроект требует доработки, чтобы исключить риски неоднозначного толкования законодательных норм участниками налоговых правоотношений и гарантировать работоспособность нового механизма контроля.
3.1.7.5. Значительным резервом получения дополнительных доходов может быть повышение результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета.
Проверки эффективности деятельности налоговых органов в части возмещения НДС из федерального бюджета, проведенные Счетной палатой, показывают, что порядок уплаты и администрирования указанного налога не обеспечивает необходимый уровень его собираемости.
Фактическое возмещение НДС в 2010 году составило 1 184,6 млрд. рублей, что на 36,0 млрд. рублей, или на 3,1 %, больше, чем в 2009 году (в сопоставимых условиях 2010 года). При этом 236,0 млрд. рублей возмещено в соответствии со статьей 1761. «Заявительный порядок возмещения налога» Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой возмещение суммы налога осуществлялось до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной налоговой проверки.
В течение 2010 года налоговыми органами проведено 300,2 тыс. налоговых проверок по вопросу обоснованности возмещения НДС, при этом по результатам 58,9 тыс. проверок (19,6 %) возмещение налога на сумму 93,9 млрд. рублей, или 8 % суммы фактического возмещения НДС, признано налоговыми органами необоснованным.
Выборочные проверки, проведенные Счетной палатой в отношении ряда налогоплательщиков, которым в проверяемом периоде налоговыми органами Республики Дагестан возмещены на расчетные счета наибольшие суммы НДС, свидетельствуют, что на расчетные счета указанных организаций фактически из федерального бюджета возвращен НДС в сумме 1,9 млрд. рублей. За тот же период этими организациями налоги и сборы в бюджетную систему уплачены в сумме 84,0 млн. рублей. По результатам финансово-хозяйственной деятельности данными организациями либо получен убыток, либо прибыль составляла весьма незначительные суммы (0,01 – 0,07 млн. рублей), у ряда организаций отсутствуют основные средства, необходимые для осуществления заявленной финансово-хозяйственной деятельности.
Указанные факты позволяют сделать вывод, что деятельность этих организаций в большинстве случаев была направлена на получение необоснованной налоговой выгоды в виде возмещения из федерального бюджета значительных сумм НДС.
3.1.7.6. Значительным источником доходов бюджетной системы Российской Федерации будут оставаться поступления от реализации природных ресурсов, результатов финансово-хозяйственной деятельности добывающего сектора промышленности, топливно-энергетического комплекса.
Необходимо повысить прозрачность процесса ценообразования и предсказуемость цен и тарифов на производимую продукцию и услуги, обеспечить достоверный учет финансово-хозяйственной деятельности организаций, в первую очередь монополизирующих внутренний рынок нефтепродуктов.
Требуется реализовать намеченную систему мер по диверсификации путей поставок энергоресурсов, глубокой переработки сырья на территории Российской Федерации, увеличению доли экспорта продукции с более высокой добавленной стоимостью.
Следует повышать конкурентоспособность российской экономики за счет развития наиболее эффективных направлений деятельности топливно-энергетического комплекса, использования географической и продуктовой диверсификации поставок энергоресурсов на мировые рынки, превращения России в логистический узел глобальной энергетической инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.
Действующая система налогообложения горнодобывающих предприятий в условиях благоприятной рыночной конъюнктуры на цветные и драгоценные металлы не позволяет увязывать размер реальной налоговой нагрузки на горнодобывающие предприятия с объемами прибыли, получаемой собственниками. Счетная палата полагает целесообразным ввести специфическую ставку налога на добычу твердых полезных ископаемых, что позволит упростить порядок исчисления указанного налога и повысить эффективность его администрирования.
3.1.7.7. Ключевым потенциальным источником доходов бюджетной системы Российской Федерации должны стать доходы, полученные в результате реализации мероприятий, направленных на диверсификацию экономики страны.
3.1.7.8. В настоящее время налоговым законодательством предусмотрены специфические ставки налогов по акцизам, государственной пошлине, водному налогу, другим налогам. Специфические ставки действуют также в отношении ряда неналоговых платежей. Широкое применение специфических ставок обусловлено простотой их администрирования. При этом только по некоторым налогам проводится ежегодная индексация ставок (акцизы). Федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период индексируются ставки и нормативы платы по ряду неналоговых платежей.
Представляется целесообразным в отношении специфических ставок налогов ввести в Налоговый кодекс Российской Федерации норму, предусматривающую их ежегодную индексацию на величину индекса потребительских цен или на аналогичный показатель в целях формирования доходной базы бюджетной системы.
3.1.7.9. К недопоступлению налоговых платежей в бюджетную систему приводит использование налогоплательщиками различных налоговых льгот и преференций.
По данным ФНС России, в соответствии с законодательством Российской Федерации по налогам и сборам налогоплательщикам в 2010 году были предоставлены льготы по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, налогу на прибыль организаций, НДПИ и водному налогу в размере 2,1 трлн. рублей. По данным ФТС России, общая сумма предоставленных льгот по уплате таможенных платежей составила в 2010 году 315,4 млрд. рублей, что в 1,6 раза больше, чем в 2009 году.
По мнению Счетной палаты, целесообразно выработать единые методологические подходы к оценке их эффективности и обоснованности, а также четкие требования к отдельным категориям налогоплательщиков, получающим преимущества по налогообложению, по качеству и конкурентоспособности выпускаемой продукции.