Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: курс лекций

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Лекция 14. СТАТЬИ 2, 3 ПРОТОКОЛА N 1 К КОНВЕНЦИИ

О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ. ПРАВО ИЗБИРАТЬ И ИЗБИРАТЬСЯ

ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА

14.1. Статья 2 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Право на образование

В силу ст. 2 Протокола N 1 "никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать такое образование и такое обучение, которые соответствуют их религиозным и философским убеждениям".

При рассмотрении дела "Тимишев против Российской Федерации" заявитель обратил внимание, что национальные власти не обеспечили его ребенку право на образование в связи с отсутствием регистрации заявителя в г. Нальчике, а также миграционной карты. Суд подчеркнул, что, обязывая себя не отказывать в праве на образование, государства-участники гарантируют любому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, право на доступ к образовательным институтам, существующим в рассматриваемый период времени, а также возможность получения выгоды от приобретенного образования путем официального признания законченного образования. Статья 2 Протокола N 1 запрещает отказ в праве на образование. Это положение не содержит исключений, и его структура такая же, что и ст. ст. 2, 3, п. 1 ст. 4 и ст. 7 Конвенции ("никто не может..."), которые содержат фундаментальные ценности демократических обществ, объединяемых Советом Европы. В демократическом обществе право на образование, которое является необходимым в поддержании иных прав человека, играет огромное значение, поэтому ограничительная интерпретация первого предложения ст. 2 Протокола N 1 не будет соответствовать смыслу этого предложения. Указанное право также должно быть интерпретировано с учетом других международных актов, в том числе Всеобщей декларации прав человека (ст. 26), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13), Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (ст. 5), Конвенции о правах ребенка (ст. 28). Нет сомнений, что право на образование гарантирует доступ к первоначальному образованию, имеющему базовое значение для развития ребенка. Суд отметил, что ребенку заявителя было отказано учиться в школе, которую он уже посещал два года. Власти Российской Федерации не оспорили, что истинная причина отказа ребенку проходить дальнейшее обучение была вызвана невозможностью заявителя получить карту мигранта и, как следствие, отсутствием регистрации в качестве резидента в г. Нальчике. Конвенция и Протоколы не признают отказ в праве на образование. Власти Российской Федерации подтвердили, что российское законодательство не обусловливает реализацию права на образование регистрацией родителей ребенка. Таким образом, дети были лишены права на образование в нарушение национального закона. Поэтому их исключение из школы несовместимо с требованиями ст. 2 Протокола N 1 ("Тимишев против Российской Федерации", п. п. 60 - 67 Постановления от 13 декабря 2005 г.).

Представляется, что в рассматриваемом случае Суд не провел последовательной линии. Первоначально заявив, что право на образование не может быть ограничено, впоследствии Суд обратил внимание на наличие правовой основы для обжалуемых действий властей, тем самым косвенно признав, что право на образование может быть ограничено.

14.2. Статья 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Право избирать и избираться

при формировании законодательных органов государства

Согласно ст. 3 Протокола N 1 "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".

Статья 3 Протокола N 1 предусматривает фундаментальный принцип эффективной политической демократии и, соответственно, один из важнейших в системе конвенционной защиты прав и свобод человека.

Суд по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" напомнил, что ст. 3 Протокола N 1 содержит право человека избирать и право быть избранным. Хотя указанные права являются важными, они не обладают абсолютным характером. В своем внутригосударственном правовом порядке договаривающиеся государства могут подчинить активное и пассивное избирательное право условиям, которые в принципе не предусматриваются в ст. 3. Государства обладают широким усмотрением в этом отношении, однако задача Суда, являющегося последней инстанцией -, определить, были ли соблюдены государством требования Протокола N 1. Суд должен убедиться в том, что вышеуказанные условия не привели к ограничению анализируемых прав в такой степени, что лишает эти права их существа, эффективности; что ограничения, вводимые государством, преследуют социально значимые цели; что используемые средства являются пропорциональными. Государства наделены значительным усмотрением в части установления в своей правовой системе правил, регулирующих статус депутатов, включая критерии для дисквалификации. Исходя из общей посылки обеспечить независимость членов парламента и одновременно гарантировать свободу выбора условия реализации этих целей разнятся в зависимости от исторических и политических факторов, имманентных каждому государству. Количество ситуаций, предусматриваемых в конституциях и избирательном законодательстве многих государств - членов Совета Европы, показывает разнообразие подходов к рассматриваемому предмету регулирования. Но ни один из этих подходов не может быть более действительным, чем другие при условии, что он гарантирует выражение воли людей посредством свободных, справедливых и периодических выборов. Суд обратил внимание, что объект и цели Конвенции, являющейся инструментом защиты прав человека, требуют, чтобы ее положения толковались и применялись с целью обеспечения не теоретических и иллюзорных конвенционных положений, а практических (реальных) и эффективных. Право баллотироваться на выборах в качестве кандидата, что гарантируется ст. 3 Протокола N 1 и находится в основе действительно демократического режима, будет иллюзорным, если лицо можно произвольно лишить указанного права в любой момент. Соответственно, несмотря на то, что государства обладают широким усмотрением в оценке определения условий для голосования, принцип действенности прав требует при констатации несоблюдения тем или иным кандидатом избирательных условий избегать произвольных решений ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации", п. п. 39 - 42 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

Возвращаясь к обстоятельствам дела "Краснов и Скуратов против Российской Федерации", Суд отметил, что оба заявителя обратились за регистрацией в качестве кандидатов в депутаты нижней палаты Федерального Собрания РФ. Вследствие национальных процедур им было отказано в регистрации на том основании, что они предоставили недостоверную информацию о своей работе, а г-н Скуратов в дополнение не смог подтвердить свою партийную принадлежность. Ни один из заявителей не принимал участия в выборах. Соответственно, Суд должен проанализировать, преследовали ли законную цель решения о снятии с выборов и были ли они пропорциональны преследуемой цели, принимая во внимание широкое усмотрение государств. В отношении законной цели Суд напомнил, что каждое государство имеет законный интерес в обеспечении нормального функционирования своих органов власти. Более всего это касается национального парламента, который обладает законодательной властью и играет первостепенную роль в демократическом обществе. Суд подчеркнул, что требование предоставить сведения о своей работе и партийной принадлежности позволяет избирателям сделать осознанный выбор с учетом профессионализма кандидата и его партийной принадлежности. Установление такого требования не кажется произвольным или неразумным. Также законно просить кандидатов в надлежащем оформлении информации, чтобы не вводить избирателей в заблуждение. Поэтому Суд посчитал, что требования к избираемому в национальный парламент кандидату предоставить правдивую информацию о его работе и партийной принадлежности является законной целью по смыслу ст. 3 Протокола N 1. Далее Суд обратился к соблюдению критерия пропорциональности предпринятых в отношении каждого из заявителей мер и преследуемой законной цели.

Применительно к г-ну Краснову. Когда первый заявитель предоставлял документы для регистрации в сентябре 2003 г., он указал, что является главой районного совета. Однако к этому времени районные советы прекратили свою деятельность после их реорганизации в муниципалитеты. Из этого следует, что должность, которая была упомянута заявителем, больше не существовала. Суд не был удовлетворен объяснениями первого заявителя о том, что он добросовестно заблуждался относительно своего места работы. С трудом верится, что он не знал о реорганизации органа власти, где когда-то работал, и о назначении нового лица в качестве руководителя муниципалитета. Даже если предположить, что он не был уведомлен о решении о его увольнении от 16 июня 2003 г., ничто не свидетельствовало о том, как было отмечено в Определении Верховного Суда РФ <1>, что заявитель продолжал выполнять свои служебные обязанности после этой даты. Суд отметил, что первый заявитель умышленно предоставил недостоверную информацию о своей работе. Первый заявитель избирался по одномандатному округу, куда входил Пресненский район г. Москвы. Суд указал, что информация о том, является ли он главой Пресненского районного совета, представляется существенной для избирателей, которые проживают в этом районе. Не упоминая об информации о своем увольнении, в глазах избирателей он ассоциировал себя с властью, частью которой уже не являлся. Суд согласился, что предоставление недостоверной информации о месте работы первого заявителя негативно могло сказаться на выборе. Поскольку г-н Краснов умышленно предоставил недостоверную информацию, касающуюся существенных аспектов, способную ввести избирателей в заблуждение, Суд пришел к выводу, что решение о снятии с выборов кандидатуры первого заявителя не являлось непропорциональным преследуемой законной цели. Соответственно, не было нарушения ст. 3 Протокола N 1 (п. п. 48 - 51 Постановления).

--------------------------------

<1> Речь идет об Определении Верховного Суда РФ от 21 ноября 2003 г., рассмотревшего в кассационном порядке жалобу заявителя на решение Московского городского суда об аннулировании регистрации заявителя в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы РФ.

К иным выводам пришел Суд при анализе ситуации со вторым заявителем, Ю.И. Скуратовым. С самого начала Суд обратил внимание на то, что основания снятия кандидатуры второго заявителя с выборов не были постоянны. Так, после второго анализа представленных документов избирательная комиссия отказалась от одного из оснований снятия с выборов (ненадлежаще заверенные дипломы) и выдвинула новое - некоторые материалы избирательной кампании не были оплачены из избирательного фонда. Последнее основание не нашло подтверждения в суде. Суд ограничил свой анализ основаниями, которые были отражены в судебных решениях, подтвердивших законность снятия второго заявителя с выборов, собственно, предоставление недостоверной информации о своем месте работы и партийной принадлежности. Как свидетельствовали факты, второй заявитель в избирательную комиссию представил информацию, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой конституционного права. Из последних справок следовало, что он был назначен на эту должность 1 июня 2003 г. Одна из справок свидетельствовала, что он был также избран на должность профессора по этой кафедре. Хотя никогда не оспаривалось, что второй заявитель в действительности был заведующим кафедрой конституционного права, национальные власти предоставили противоречивые основания, почему власти были убеждены в наличии недостоверной информации. Первое решение избирательной комиссии касалось неуказания об одновременном исполнении обязанностей профессора. Второе решение той же самой комиссии касалось неупоминания занимаемой должности. Суд первой инстанции отметил, что г-н Скуратов должен был указать перевод на должность профессора. В конце концов кассационный суд выдвинул новое основание: должность исполняющего обязанности заведующего кафедрой является временной по своей природе, и второй заявитель должен был указать постоянную должность, т.е. профессора. Суд с сожалением подчеркнул, что не только выводы национальных властей противоречивы по своей сути, но они также не имеют какой-либо правовой основы либо прецедентной практики, толкующей законодательство о выборах применительно к требованию об указании места работы. Избирательная комиссия и суд первой инстанции не сослались ни на одну норму, подтверждающую их толкование рассматриваемого требования, в свою очередь Верховный Суд РФ достаточно смутно сослался на "дух трудового законодательства". В этой связи Суд указал, что из буквального толкования законодательства не следует наличие обязанности указывать переводы, изменения своего места работы, разделять постоянную и временную работу, единственное требование в Законе <1> - указать основное место работы. Недостаток юридического обоснования решений национальных властей позволил Суду прийти к выводу, что решения не отвечают требованию законности и предсказуемости осуществляемых мер, принципу, который требует, чтобы все законы были достаточно четкие, позволяли лицу в случае необходимости с помощью специалиста предвидеть последствия, к которым могут привести определенные действия. Это относится к существу настоящего дела, в отличие от ситуации с первым заявителем, г-н Скуратов действовал добросовестно. Было указано самое последнее место работы и он был уверен, что должен указать самое последнее место работы и самую высокую должность, которую он занимает. В этих обстоятельствах задача национальных властей заключалась в разъяснении применяемых юридических требований и четком объяснении заявителю, как подготовить документы. Однако этого сделано не было. Что касается ситуации, касающейся указания места работы второго заявителя, нельзя серьезно утверждать, что разница между должностью профессора и исполняющего обязанности заведующего той же самой кафедры могла ввести в заблуждение избирателей. В любом случае второй заявитель был публичным лицом, так как ранее занимал должность Генерального прокурора РФ, и его нынешняя академическая должность должна была иметь меньшее значение. Применительно к непредоставлению информации о партийной принадлежности Суд отметил, что членство второго заявителя в Коммунистической партии Российской Федерации никогда не ставилось под сомнение. Национальные власти основывались только на форме документа, точнее на том, что документ был адресован Центральной избирательной комиссии, а не районной. Буквальное толкование Закона о выборах не позволило определить конкретную форму документа, подтверждающего партийную принадлежность, и ни районная избирательная комиссия, ни суд не сослались на какое-либо правовое положение, предусматривающее, что документ должен быть адресован районной избирательной комиссии. В своих дополнениях в Суд власти Российской Федерации также не указали соответствующего положения. Как было подчеркнуто выше, осуществленная национальными властями интерпретация Закона не отвечала требованию законности и предсказуемости, отсутствовали четкие правовые разъяснения, позволившие второму заявителю предвидеть, что направление документа в Центральную избирательную комиссию приведет к снятию второго заявителя с выборов. В любом случае, Суд напомнил, что для его оценки важно существование разумного баланса между предпринятыми национальными властями мерами и преследуемой целью. Как отмечалось выше, законной целью в рассматриваемом деле является избежание ситуации, способной ввести в заблуждение избирателей посредством недостоверной информации о кандидатах. Никто никогда не заявлял, что второй заявитель не являлся членом Коммунистической партии. При этих обстоятельствах Суд не согласился, что решение о снятии Скуратова с выборов, поскольку такое решение основывалось на ненадлежащем оформлении документов о его политической принадлежности, по существу соответствовавшей реальности, действительно было принято с целью предотвращения введения в заблуждение относительно политических пристрастий второго заявителя. Из этого следует, что отсутствовал разумный баланс между мерами и преследуемой законной целью. Принимая во внимание вышеуказанное, Суд пришел к выводу, что решение национальных властей о снятии с выборов второго заявителя, обусловленное предполагаемым непредоставлением надлежащей информации о его месте работы и политической принадлежности, не основывалось на относящихся и достаточных фактах и не соответствовало неопровергнутым обстоятельствам. Поэтому решение было непропорционально преследуемой цели. Соответственно, было нарушение ст. 3 Протокола N 1 ("Краснов и Скуратов против Российской Федерации" п. п. 55 - 67 Постановления по делу от 19 июля 2007 г.).

--------------------------------

<1> Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

Практика судов общей юрисдикции Российской Федерации

по реализации ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции

о защите прав человека и основных свобод <*>

--------------------------------

<*> Представлена на компакт-диске. Не приводится.

Лекция 15. СТАТЬЯ 2 ПРОТОКОЛА N 4, СТ. 1 ПРОТОКОЛА N 7

К КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

СВОБОДА ПЕРЕДВИЖЕНИЯ. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ

ПРИ ВЫСЫЛКЕ ИНОСТРАНЦЕВ

15.1. Статья 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите

прав человека и основных свобод. Свобода передвижения

В силу ст. 2 Протокола N 4 "1. Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства. 2. Каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную. 3. Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. 4. Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе".

При рассмотрении дела "Татишвили против Российской Федерации", Суд подчеркнул, что ст. 2 Протокола N 4 гарантирует право на свободу передвижения и свободу выбирать свое местожительство каждому, кто "законно находится на территории государства". Власти Российской Федерации обратили внимание, что заявительница не относится к данной категории лиц, так как у нее отсутствовала въездная виза и разрешение на проживание. Применительно к позиции властей Российской Федерации, что заявительница должна была получить визу как гражданка Грузии, Суд отметил, что заявительница являлась гражданкой бывшего Союза ССР. Она отрицала, что когда-либо приобретала гражданство Грузии. Также ни во время внутригосударственных процедур, ни в своих заявлениях перед Судом власти Российской Федерации не представили доказательств того, что заявительница являлась гражданкой Грузии. Регистрация местожительства заявительницы в Тбилиси, датированная началом 1990-х гг., автоматически не влечет появление гражданства как по российскому, так и по грузинскому законодательству. В связи с тем, что позиция властей Российской Федерации о наличии у заявительницы грузинского гражданства является необоснованной, ссылка на денонсацию Бишкекского соглашения о безвизовом сообщении никак не влияет на законность нахождения заявительницы на территории России.

Примечание. Речь идет о Соглашении от 9 октября 1992 г., заключенном в г. Бишкеке и позволяющем гражданам государств, ставших участниками данного международного договора, передвигаться без визы в пределах территории этих государств. 4 сентября 2000 г. Российская Федерация денонсировала указанное Соглашение. При отсутствии двусторонних соглашений о безвизовом передвижении между Грузией и Россией, с 5 декабря 2000 г., руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, граждане России и Грузии для въезда на территорию соответствующего государства обязаны были получить визу. Речь, в частности, должна идти о принципах суверенного равенства государства, неприкосновенности государственных границ, предоставляющих государству право регулировать въезд и выезд частных лиц, а также порядка пересечения государственной границы.

Власти Российской Федерации утверждали, что заявительница была лицом без гражданства, не приобрела другого гражданства после распада Союза ССР и одновременно должна была иметь разрешение на проживание, согласно Закону СССР "Об иностранных гражданах". Суд обратил внимание, что указанный аргумент впервые был обнародован властями Российской Федерации в их возражениях от 26 марта 2004 г., в свою очередь, на данный аргумент не ссылались суды, отказавшие в регистрации заявительнице. В любом случае Суд не посчитал этот аргумент убедительным по следующим причинам. До 31 декабря 2000 г. лица, которые не приобрели гражданства одного из государств, входивших в Союз ССР, в России обладали специальным статусом "граждане бывшего СССР". После указанной даты они рассматриваются в качестве лиц без гражданства. Заявительница утверждала, что она принадлежит к указанной категории и власти Российской Федерации не представили доказательств обратного. Из этого следует, что на момент рассмотрения дела, начало декабря 2000 г., требование о получении разрешения на жительство, содержащееся в Законе СССР 1981 г., регулирующем статус иностранных граждан и лиц без гражданства, не применялось к заявительнице, потому что она не была ни иностранным гражданином, ни лицом без гражданства. В любом случае как Закон РФ 1993 г. о свободе передвижения и свободе выбора местожительства, так и Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. установили, что процедура регистрации местожительства для граждан бывшего СССР является такой же, что и для граждан РФ.

Примечание. Речь идет о Постановлении от 12 марта 1997 г. N 290 "О распространении действия правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии", согласно которому Правила регистрации граждан Российской Федерации, установленные Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г., распространяются на граждан бывшего Союза ССР, прибывших из государств СНГ, а также прибалтийских государств (Собрание законодательства РФ. 1997. N 11. Ст. 1328).

Поэтому позиция властей Российской Федерации, согласно которой присутствие заявительницы в России было незаконным, не имеет не только юридического, но и фактического основания. Суд принял во внимание, что в рассматриваемый период времени заявительница, будучи гражданкой бывшего Союза ССР, законно находилась на территории Российской Федерации. Соответственно, к возникшим отношениям применяется ст. 2 Протокола N 4. Суд напомнил, что требование об обращении к органам милиции лиц, желающих поменять свое местожительство или навестить своих друзей, представляет собой вмешательство в право на свободу передвижения. От заявительницы потребовали в течение трех дней зарегистрировать свое местонахождение в органах милиции. Национальные власти отказались ее зарегистрировать по выбранному адресу и привлекли заявительницу к административной ответственности. Суд посчитал, что было вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения. Суд должен был также определить, было ли рассматриваемое вмешательство оправданным. Суд обратил внимание, что Парламентская Ассамблея Совета Европы выражала обеспокоенность в отношении наличия ограничительной системы регистрации местожительства <1>. Задача Суда заключалась не в том, чтобы абстрактно анализировать соответствующее законодательство и практику, а в том, чтобы определить, не было ли нарушения Конвенции в ходе применения соответствующего законодательства. Поэтому по настоящему делу Суд должен был убедиться, было ли осуществлено вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения согласно закону, преследовало ли одну из законных целей, предусматриваемых в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и было ли оно "необходимым в демократическом обществе". Заявительница утверждала, что она предоставила полный пакет документов, а также для удобства ею были предоставлены и дополнительные документы, которые не требовались согласно национальному законодательству. Власти Российской Федерации не представили каких-либо оправданий для вмешательства, за исключением аргументов, касающихся незаконности пребывания заявительницы на территории России. Суд подчеркнул, что согласно Правилам о регистрации заявительница должна была представить полный пакет документов, сопровождающийся удостоверением личности, и документ, свидетельствующий об основаниях проживания по испрашиваемому адресу. Заявительница обратилась в паспортный стол района "Филевский парк" с полным пакетом требуемых документов, ее паспортом и удостоверенным согласием собственника жилья, а также рядом нетребуемых документов. Тем не менее ее обращение было отклонено в связи с непредставлением полного пакета необходимых документов. Не было указано, какие из требуемых законодательством документов не были представлены. В этой связи Суд напомнил, что если заявительница не представила полный пакет документов, задача национальных властей заключается в том, чтобы, сославшись на установленное законодательством требование, указать, какие документы необходимо приготовить, чтобы получить регистрацию по месту жительства. Однако этого сделано не было. Соответственно, Суд подчеркнул, что в анализируемой части порядок отказа в регистрации не был соблюден. Суд обратил внимание на интерпретацию применяемых Правил Конституционным Судом РФ.

--------------------------------

<1> См., к примеру, Резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1277 (2002) от 23 апреля 2002 г.

Примечание. Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. по делу N 4-П "О проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.

Конституционным Судом РФ было подчеркнуто, что органы по регистрации обязаны удостоверить желание лица проживать по определенному адресу, власти не имеют полномочий на анализ аутентичности представленных документов или их соответствия национальному законодательству. Любое основание для отказа в регистрации несовместимо с Конституцией РФ. Однако указанная интерпретация Правил была проигнорирована национальными властями в случае с заявительницей. При таких обстоятельствах Суд посчитал, что вмешательство в право заявительницы на свободу передвижения не было основано на законе. Соответственно, нет необходимости устанавливать, преследовало ли такое вмешательство законную цель и было ли оно необходимым в демократическом обществе. Поэтому было допущено нарушение ст. 2 Протокола N 4 ("Татишвили против Российской Федерации", п. п. 38 - 54 Постановления от 22 февраля 2007 г.).

Требование о необходимости каждый раз уведомлять правоохранительные органы о желании изменить свое местожительство или навестить друзей семьи является вмешательством в право на свободу передвижения, вновь заявил Суд при рассмотрении дела "Болат против Российской Федерации".

Здесь Суд обратил внимание на то, что заявитель при изменении своего местонахождения в силу закона обязан был зарегистрироваться в течение трех дней. Отсутствие регистрации влекло за собой привлечение к административной ответственности, что и произошло 11 декабря 2002 г., когда сотрудник органов внутренних дел обнаружил, что заявитель находился не в пределах своего местожительства <1>. Суд посчитал, что было вмешательство в право заявителя на свободу передвижения, гарантируемое ст. 2 Протокола N 4. Далее Суд должен был выяснить, было ли обжалуемое вмешательство оправданно. В этой связи Суд указал, что Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила беспокойство, касающееся существования в России системы регистрации. Но Суд, как и по вышерассмотренному делу "Татишвили против Российской Федерации", напомнил, что он не оценивает абстрактно состояние законодательства и практики его применения, но задача Суда заключается в том, чтобы исследовать, как применялось законодательство в рассматриваемом случае и нет ли оснований для констатации нарушения Конвенции. По настоящему делу Суд должен был убедиться, было ли вмешательство в право заявителя на свободу передвижения осуществлено в соответствии с законом, преследовало ли одну или более законных целей, указанных в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и было ли необходимым в демократическом обществе или, если речь идет об определенных районах, оправдано ли публичными интересами в демократическом обществе, как предусмотрено в п. 4 ст. 2 Протокола N 4. Суд отметил, что Верховный Суд РФ в надзорном порядке отменил решение от 11 декабря 2002 г. и последующие решения на том основании, что сотрудник милиции действовал с превышением своих полномочий и в нарушение принципа невиновности районный суд переложил бремя доказательств на заявителя. Соответственно, рассматриваемые меры не были осуществлены в соответствии с законом. Поэтому нет необходимости изучать вопрос, преследовали ли эти меры законную цель и были ли необходимы в демократическом обществе. Было нарушение ст. 2 Протокола N 4 ("Болат против Российской Федерации", п. п. 66 - 70 Постановления от 5 октября 2006 г.).

--------------------------------

<1> Согласно ст. 18.8 КоАП РФ заявитель был привлечен к ответственности в виде уплаты штрафа в сумме 500 руб.

При рассмотрении дела "Тимишев против Российской Федерации" Суд обратил внимание, что структура ст. 2 Протокола N 4 аналогична ст. ст. 8 - 11 Конвенции. Для того чтобы отвечать гарантиям ст. 2 Протокола N 4, ограничения соответствующих прав и свобод должны соответствовать праву, преследовать одну или более законную цель, содержащиеся в п. 3 ст. 2 Протокола N 4, и быть "необходимыми в демократическом обществе", или, если речь идет об ограничениях в определенных районах, требуется наличие обоснованных общественных интересов в демократическом обществе ("Тимишев против Российской Федерации", п. 45 Постановления от 13 декабря 2005 г.). По указанному делу власти Российской Федерации утверждали, что ограничения были наложены согласно Закону о милиции с целью предотвращения уголовных правонарушений и обеспечения общественной безопасности <1>. Заявитель подчеркнул, что ограничения не были необходимы, являлись достаточно широкими и преследуемая цель слишком абстрактна. Суд не должен выяснять вопрос, обусловливала ли политическая и социальная ситуация в Ингушетии и Кабардино-Балкарской Республике необходимость установления контрольных пунктов на федеральной трассе и проведения тщательного личного досмотра. Компетенция Суда ограничена по настоящему делу специфическими факторами: имел ли законное основание отказ заявителю в пересечении административной границы Кабардино-Балкарии. Расследование, которое было проведено органами прокуратуры и Министерства внутренних дел Республики Кабардино-Балкария, установило, что ограничения, имевшие место по настоящему делу, были введены согласно устному приказу заместителя начальника милиции общественной безопасности МВД Республики Кабардино-Балкария. Похоже, что приказ не имел какой-либо формы, не был нигде зафиксирован, что позволило бы Суду исследовать его содержание, объем и правовую основу. Далее Суд обратил внимание, что, с точки зрения прокуратуры, приказ являлся нарушением конституционного права на свободу передвижения, предусматриваемого в ст. 27 Конституции РФ. Соответственно, Суд пришел к выводу, что анализируемые ограничения не соответствовали праву. Поэтому отсутствуют основания в исследовании вопроса, было ли необходимым соответствующее ограничение. В связи с вышеизложенным Суд констатировал факт нарушения ст. 2 Протокола N 4 ("Тимишев против Российской Федерации", п. п. 46 - 49 Постановления от 13 декабря 2005 г. См. также Постановление от 13 декабря 2005 г. по делу "Гартукаев против Российской Федерации". Как следовало из текста Постановления, заявителю было отказано в проходе через блокпост на административной границе Кабардино-Балкарии на том основании, что у заявителя отсутствовала карточка мигранта. Власти Российской Федерации признали, что указанное ограничение не основывалось на законе и, следовательно, было неправомерным по смыслу ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Суд согласился с позицией властей Российской Федерации и признал факт нарушения соответствующего конвенционного положения (п. п. 19 - 22 Постановления)).

--------------------------------

<1> Как следовало из текста Постановления, на блокпосте заявителю, являющемуся чеченцем, было запрещено въехать на территорию Кабардино-Балкарской Республики.

К выводу об отсутствии нарушения ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции Суд пришел вследствие рассмотрения дела "Федоров и Федорова против Российской Федерации". Суд проанализировал избранную в отношении заявителей меру пресечения в виде подписки о невыезде на соответствие ст. 2 Протокола N 4. Суд указал, что подписка о невыезде, безусловно, является вмешательством в право заявителей на свободу передвижения, данное вмешательство основывалось на законе (соответствующие статьи Уголовно-процессуального кодекса РФ), указанное вмешательство преследовало законную цель - обеспечение надлежащего уголовного расследования. Далее Суд проанализировал, был ли соблюден справедливый баланс между законной целью и теми средствами, которыми государство пыталось достигнуть указанной цели. Иными словами, было ли рассматриваемое вмешательство необходимым в демократическом обществе. Исследуя указанный аспект, Суд обратил внимание на следующие обстоятельства. Государство вправе применять разнообразные меры, касающиеся свободы обвиняемых, включая лишение свободы, направленные на обеспечение эффективного уголовного расследования. С точки зрения Суда, обязательство не покидать определенную территорию местожительства является минимальной мерой, связанной с ограничением свободы. Рассматриваемые меры автоматически не применялись в отношении заявителей на протяжении расследования. После того как они были сняты 13 августа 2002 г. Парабельским районным судом Томской области, они никогда не применялись вновь. Соответственно, обязательство не выезжать за пределы своего местожительства действовало в отношении первого заявителя на протяжении 5 лет, 10 месяцев и 17 дней, из которых 4 года, 3 месяца и 8 дней охватываются судебной юрисдикцией ratione temporis <1>. Аналогичная мера, избранная и в отношении второго заявителя, длилась приблизительно 4 года и 6 месяцев, из которых 4 года, 3 месяца и 8 дней охватываются юрисдикцией ratione temporis. Как видно, общий срок ограничения свободы значительно меньше тех сроков, когда Судом констатировался факт нарушения соответствующих конвенционных положений.

--------------------------------

<1> Как подчеркивалось выше, это юрисдикция, определяемая моментом вступления в силу для Российской Федерации Конвенции о защите прав человека и основных свобод, т.е. с 5 мая 1998 г.

Примечание. Здесь Суд ссылается на дело "Luordo против Италии", где срок аналогичной меры действовал на протяжении 14 лет и 8 месяцев (п. 39 Постановления от 13 октября 2005 г. по делу "Федоров и Федорова против Российской Федерации").

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, Суд посчитал, что у него нет достаточных оснований прийти к выводу об отсутствии необходимости и пропорциональности в отношении избранных мер пресечения. Далее Суд обратил внимание, что в отличие от дела "Luordo против Италии", заявители ни разу не обращались с ходатайством о снятии избранных мер пресечения. Поэтому Суд констатировал отсутствие нарушения со стороны Российской Федерации ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции ("Федоров и Федорова против Российской Федерации", п. п. 39 - 47 Постановления от 13 октября 2005 г.).

По делу "Наговицын против Российской Федерации" Суд также пришел к выводу об отсутствии нарушения ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции. Так, в частности, заявитель жаловался на то, что, отказывая ему в выделении в Москве жилого помещения, государство нарушило право на свободу передвижения. Суд подчеркнул, что ничто не мешало заявителю приехать в Москву или арендовать или приобрести там квартиру. Тот факт, что национальные суды отказались предоставить ему помещение в Москве, не может свидетельствовать о нарушении права согласно ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции (п. п. 59, 60 Постановления от 24 января 2008 г. по делу "Наговицын против Российской Федерации").

15.2. Статья 1 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав

человека и основных свобод. Процессуальные гарантии

при высылке иностранцев

В силу ст. 1 Протокола N 7 к Конвенции "1. Иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность: a) представить аргументы против своей высылки, b) пересмотра своего дела и c) для этих целей быть представленным перед компетентным органом или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. 2. Иностранец может быть выслан до осуществления своих прав, перечисленных в подпунктах "a", "b" и "c" пункта 1 настоящей статьи, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или обусловлена соображениями государственной безопасности".

При рассмотрении дела "Болат против Российской Федерации" Суд обратил внимание, что применение ст. 1 Протокола N 7 осуществляется в отношении иностранцев, "законно находящихся" на территории государства. По делу, касающемуся прибытия в Швецию двух лиц с однодневными туристическими визами и безуспешно пытавшихся получить политическое убежище, Комиссия по правам человека выразила следующую правовую позицию: "Иностранец, чья виза или разрешение на пребывание истекли, не может рассматриваться в качестве законно находящегося" в стране <1>. Поэтому необходимо убедиться, что заявитель в момент депортации законно находился на территории Российской Федерации. В отличие от дела "Voulfovitch и Oulinova против Швеции", как свидетельствовали материалы дела "Болат против Российской Федерации", заявитель был допущен на территорию России на законных основаниях, с целью проживания <2>. Ему было предоставлено разрешение на жительство, которое впоследствии продлевалось согласно судебному решению. Он ожидал, что в соответствии с законом ему продлят вид на жительство на последующие пять лет. Заявитель обратился с просьбой о продлении разрешения на жительство, однако просьба не рассматривалась на основании формальностей. Хотя Министерство внутренних дел Кабардино-Балкарии аннулировало 30 мая 2003 г. разрешение на жительство, реализация соответствующего решения была приостановлена городским судом, рассматривавшим законность указанных мер. Принимая во внимание, что на 7 августа 2003 г. <3> вышеуказанные меры по приостановлению оставались в силе, не имелось оснований утверждать, что заявитель незаконно находился на территории Российской Федерации. Власти Российской Федерации также не утверждали, что заявитель незаконно находился на территории России. Суд подчеркнул, что понятие "выдворение" носит автономный характер, т.е. не зависит от того, какой смысл придается данному явлению в национальном законодательстве государства. За исключением экстрадиции, любые меры, обязывающие иностранца покинуть территорию, где он находится на законных основаниях, по смыслу ст. 1 Протокола N 7 являются выдворением. Нет сомнений, что задержание лица в его доме и помещение его на борт самолета, направлявшегося в Турцию, является выдворением заявителя из России. Суд посчитал, что в настоящем деле применима ст. 1 Протокола N 7. Суд напомнил, что высокие договаривающиеся государства имеют дискреционные полномочия решать, может ли быть выслан с территории государства иностранец, однако указанные полномочия не должны приводить к нарушению конвенционных прав заинтересованных лиц. Пункт 1 рассматриваемой статьи предусматривает основную гарантию того, что лицо может быть выслано только в соответствии с решением, принятым согласно закону. Указанное правило не содержит каких-либо исключений. В силу Пояснительной записки к Протоколу N 7 <4> понятие "закон" отсылает к национальному законодательству. Соответствующее решение (о выдворении) должно быть принято компетентными властями в соответствии с материальными и процессуальными нормами. Суд отметил, что российское законодательство требует принятия судебного решения в случае выдворения иностранца. Но по настоящему делу такого решения о выдворении принято не было. Власти Российской Федерации не представили каких-либо нормативно-правовых положений, позволявших выдворение лица без судебного решения. Поэтому отсутствовало решение, принятое в соответствии с законом, что является безусловным основанием (sine qua non condition) для соблюдения ст. 1 Протокола N 7. Заявитель был выдворен в момент, когда национальным судом рассматривалась его жалоба на действия, связанные с аннулированием разрешения на жительство, и обеспечительные меры, принятые городским судом, оставались в силе. Соответственно, было нарушение ст. 1 Протокола N 7 ("Болат против Российской Федерации", п. п. 75 - 81 Постановления от 5 октября 2006 г.).

--------------------------------

<1> Речь шла о деле "Voulfovitch и Oulinova против Швеции". Решение Европейской комиссии по правам человека от 13 января 1993 г. Согласно Протоколу N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод с 1 ноября 1998 г. Комиссия была упразднена.

<2> Как следовало из текста Постановления, заявитель по делу родился в 1974 г. и проживал в Турции. С 1998 по 2003 г., будучи этническим кабардинцем, он проживал в Республике Кабардино-Балкария (Российская Федерация) на основе долговременного вида на жительство.

<3> 7 августа 2003 г. произошла депортация заявителя в Турцию.

<4> Речь идет о Пояснительной записке к Протоколу N 7 (ETS N 117).

Применение и толкование рассматриваемого конвенционного положения было осуществлено Судом также при рассмотрении дела "Нолан и К. против Российской Федерации". Суд, обратив внимание на структуру ст. 1 Протокола N 7, подчеркнул, что п. 2 ст. 1 позволяет выдворить иностранца, законно находящегося на территории государства, без соблюдения процессуальных гарантий, содержащихся в п. 1 ст. 1 Протокола N 7, когда этого требуют интересы национальной или общественной безопасности. Однако власти Российской Федерации не смогли обосновать наличие таких интересов. В связи с тем, что в отношении заявителя не были обеспечены процессуальные гарантии, Судом было констатировано нарушение ст. 1 Протокола N 7 к Конвенции (п. п. 114 - 115 Постановления от 12 февраля 2009 г.). Данное дело интересно тем, что Суд, так же как и по делу "Болат против Российской Федерации", подробно рассмотрел вопрос применимости ст. 1 Протокола N 7.

Исследуя вопрос, мог ли заявитель считаться иностранцем, законно находящимся на территории Российской Федерации, Суд ответил на аргументы властей Российской Федерации. Применительно к первому аргументу о том, что заявитель не обладал статусом лица, законно проживающего на территории Российской Федерации, поскольку прибыл с Кипра, Суд отметил, что понятие "проживания" в государстве шире понятия "физическое присутствие" на территории государства. Параграф 9 Пояснительной записки <1> предусматривает, что понятие "проживающий" направлено на исключение тех иностранцев, которым не позволено въезжать на территорию государства либо позволено, но не для целей проживания. Указанные исключения, очевидно, не применяются к тем, кто, как и заявитель, постоянно проживал в государстве на протяжении многих лет. Для Суда не кажется разумным, что после того, как лицу была предоставлена возможность проживать в государстве и его или ее нахождение было установлено в конкретном государстве, лицо могло бы прекратить считаться находящимся каждый раз, когда он или она выезжают за границу, независимо от продолжительности такого выезда. Понятие "проживание" сродни автономному понятию "жилище", предусмотренному ст. 8 Конвенции, т.е. не ограничено физическим присутствием, однако зависит от существования достаточных и длительных связей с конкретным местом. По настоящему делу заявитель постоянно проживал в Российской Федерации с 1994 г., и не было установлено факта его проживания в каких-либо иных государствах. Его отсутствие за рубежом было непродолжительным, и, возвращаясь, он ожидал продолжения своего проживания в России. Это было более всего очевидно в свете того факта, что его маленький сын оставался на российской земле. Суд посчитал, что заявитель проживал в рассматриваемый период времени в Российской Федерации. В отношении второго аргумента властей о том, что заявитель незаконно проживал на территории России, Суд обратил внимание на следующие обстоятельства. Более семи лет заявитель законно находился в России, он имел многократную визу, действительную до 19 июня 2002 г. Власти Российской Федерации не пояснили, почему они посчитали, что виза заявителя была недействительной, когда он попытался въехать в Россию. Суд не обладал информацией, подтверждающей такое предположение. Виза, которой обладал заявитель, позволяла ему проживать в России, и его местонахождение было зарегистрировано на основании этой визы. Против него не принималось решения о депортации либо решения, сокращающего время действия визы. Суд посчитал, что аннуляция визы 3 июня 2002 г. таможенными органами не лишила заявителя статуса законно проживающего в предшествующий период. Если бы было иначе, то решение о выдворении само по себе исключало лицо из-под защиты ст. 1 Протокола N 7 с теми последствиями, что предусматриваемые гарантии вообще бы не применялись. Статья 1 Протокола N 7 применяется к иностранцам, которые выдворяются. Понятие "выдворение" является автономным и не зависит от какого-либо определения, содержащегося в национальном законодательстве. За исключением экстрадиции, любые меры, заставляющие иностранца выехать с территории государства, где он законно проживал, представляют собой выдворение по смыслу ст. 1 Протокола N 7. Суд не сомневался, что принимая решение о запрете заявителю возвращаться в Российскую Федерацию, последующем за его очередной поездкой за границу, власти Российской Федерации попытались предотвратить его возвращение на территорию России и заставить его окончательно выехать из России. Поэтому заявитель может считаться выдворяемым. С учетом вышеизложенного Суд пришел к выводу о применимости по настоящему делу ст. 1 Протокола N 7 (п. п. 109 - 113 Постановления от 12 февраля 2009 г.).

--------------------------------

<1> Речь идет о вышеупомянутой Пояснительной записке к Протоколу N 7.

Blog

Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. Особенная часть: курс лекций