Geum.ru

Отчет онаучно-исследовательской работе по теме: «Моделирование деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций»

Вид материалаОтчет
6. Задачи, решаемые с помощью процессной модели
Критерии, относящиеся к группе «Эффективность протекания процесса
Критерий «Адекватность процесса»
Уровень 1. Процесс отвечает требованиям управляемости и исполнительской дисциплины
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

6. Задачи, решаемые с помощью процессной модели



Понятие «моделирование процессов» долгое время было тождественно понятию «моделирование системы».

Но если ранее, описание процессов было одним из этапов их автоматизации (предпроектная подготовка), то сейчас процессный подход лег в основу построения эффективных организаций.

Автоматизация процессов – это лишь последний аспект в той сложной работе, которой является выстраивания процессной организации.

Когда мы говорим об эффективности процессов, мы должны видеть что это понятие имеет две стороны. С одной стороны - это результативность26. Т.е. способность процесса давать запланированный результат на выходе, с теми требованиями, которые к нему предъявляет потребитель. Именно ориентация на результат, который можно оценить и за который кто-то несет ответственность, стала основой процессной группировки работ, критерием выделения границ процесса.

С другой стороны, это - минимизировать затраты потребляемых ресурсов на достижение этого результата. Так вот, процессный подход (который сначала был одним из главных факторов в реорганизации современного бизнеса, а ныне его пытаются применить в государственных организациях), это прежде всего результативность! Способность удовлетворить потребителя, предоставить нужный ему продукт или услугу, в нужное время, в нужном месте, по приемлемой цене27 и т.п. Именно эта ориентация на нужды заказчиков, присущая современному цивилизованному бизнесу, стала основой для постановки подобных задач в рамках административной реформы. Традиционные структуры государства во многом и до сих пор ориентируются на собственные потребности, в той или иной степени игнорируя нужды граждан. В этой области государство реально пошло по пути оптимизации процессов, отработанному в коммерческом секторе. Например, при взаимодействии с бизнесом заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта, а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри бизнеса в соответствии с внутренними бизнес-процедурами (административно-управленческие процессы). Во взаимоотношениях граждан и бизнесов с государством обычно все происходит наоборот – имеются множественные точки контактов, и выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью «заказчика». Необходим переход к ориентации на нужды граждан.

«Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» 28 отмечает, что «…отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг».

Поэтому «повышение качества и доступности государственных услуг», основанное на оптимизации и последующей автоматизации29 административных процессов стало одной из главных целей, обозначенных «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах».

Там же было отмечено, административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

  Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Достижение этих целей позволит:
  • повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;
  • повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

В решении этих задач могут помочь методы процессного моделирования реализованные в программном комплексе ГОС-Мастер и специальном приложении для моделирования процессов ГОС-Мастер ГРАФИКС.

В ходе моделирования административно-управленческих процессов и процессов предоставления государственных услуг реализуется та же последовательность этапов, что и при работе с ОФМ: идентификация, оптимизация, регламентация.


В ходе этапа идентификации процессов30:
  1. Происходит выделение процессов в качестве объектов управления (процессы группируются по функциональным областям (ФО), выделение границ процессов производится по значимому результату на выходе процесса, формируется номенклатура процессов - отдельный классификатор модели «Административные процедуры (Процессы)».
  2. Определяются связи с другими процессами через результаты передаваемые с выхода процесса-поставщика на вход процесса-потребителя (формируется «сеть процессов»), устанавливаются требования к результатам от процесса-потребителя к процессу-поставщику.




Рисунок 14. Сеть процессов в функциональной области.


3. Происходит их паспортизация (в паспорте на этом этапе фиксируется – назначение и результат процесса, цели и показатели эффективности, владелец процесса и т.п.)

4. Производится приоритезация процессов для детального описания (очередность) для каждого выделенного для детального моделирования процесса производится его пооперационное (поблочное) описание с указанием для каждого блока:

Обрабатываемой информации и ресурсов на входе процесса.

Содержание функционального преобразования (операция).

Обработанной информации и ресурсов на выходе процесса.

Исполнителя операции.

Средства реализации.

Установленный регламент преобразования.



Рисунок 15. Процесс, как последовательность функциональных блоков.


Этап идентификации завершается выводом информации по процессу в форме пригодной для его анализа - если в ходе проекта предусмотрен этап оптимизации. Если этап «оптимизации» не предусмотрен, то идентифицированный (точно описанный, определенный процесс) подлежит согласованию (заинтересованными сторонами – участниками, пользователями) и утверждению (как минимум, руководителем функционального подразделения), а затем передается в процедуру выпуска «административного регламента» и прочей документации по процессу (при необходимости).

Этап оптимизации заключается в проведении анализа всей доступной релевантной информации о процессе, которая необходима для применения известных аналитику методов и решающих правил направленных на то, чтобы достичь максимально возможной эффективности. С целью проведения анализа в простейшем виде процесс представляется в том же виде, что и при идентификации. Однако, методы проведения анализа, которые в настоящее время основаны на рассмотрении различного рода диаграмм и аналитических таблиц могут потребовать представления его в различных нотациях, вывода отчетов о составе и взаимосвязях различных элементов процесса, а также связей процессов. Для этого используются возможности отчетной системы программного комплекса ГОС-Мастер (рисунок 16).



Рисунок 16. Некоторые из диаграмм отчетной системы ГОС-Мастер.


Необходимо отметить, что в данном разделе объектом анализа является именно процесс. В связи с этим не рассматриваются техники совершенствования деятельности в рамках административной реформы государственного управления в целом (частично они применяются на основе других моделей – ОФМ, модель результативности.). Суть совершенствования процессов в настоящее время состоит в поиске точек его неоптимальности, что позволяет далее провести его оптимизацию по известным объективным процедурам. Точка неоптимальности - это тот элемент (или участок) процесса, который соответствует одному из критериев неоптимальности. Критерий неоптимальности, в свою очередь – это условие, соблюдение которого для процесса (или части процесса) позволяет с большой степенью вероятности утверждать, что процесс (или часть процесса) могут быть организованы более эффективно.


Для применения в целях административной реформы ГУ ВШЭ были предложены три группы критериев неоптимальности:

  • «Конструкция процесса»,
  • «Эффективность протекания процесса»,
  • «Адекватность процесса».


Критерии, входящие в группу «Конструкция процесса», могут быть идентифицированы на основе анализа диаграмм (последовательности операций) процессов (либо других отчетов) в статическом режиме (без статистики о потоках). Например, может быть проанализировано наличие четких критериев принятия решений во всех «развилках» и т.п. (рисунок 17).





Рисунок 17. Критерий неоптимальности, выявленный на основе анализа диаграммы процесса.


К этой же группе критериев относятся принципы «отцов» реинжиниринга Хаммера и Чампи:
  • Применяйте «вертикальное и горизонтальное сжатие» процесса.
  • Поручайте, если возможно, выполнение процесса тому, кто использует его результат.
  • Помещайте точку принятия решения туда, где делается работа, встраивайте контроль в процесс.
  • Связывайте параллельные работы вместо интеграции их результатов.
  • Фиксируйте информацию один раз – у источника.
  • Включайте информацию в реальную работу, как только она появилась.

Т.е. если, например, на «матрице ответственности» (один из отчетов по процессу) виден большой разброс в части принятия решений по уровням организационной иерархии, то налицо «точка неоптимальности» и следует попробовать применить принцип «вертикального сжатия». И так со всеми принципами.


Критерии, относящиеся к группе «Эффективность протекания процесса», формулируются на основании дополнительной информации о характере протекания процесса. Для применения данного типа критериев уже недостаточно диаграммы процесса, а необходимо проанализировать информацию о потоках документов, времени, затратах по каждой операции. Необходима накопленная статистика о параметрах процесса. Например, информация о возникающих узких местах («пробках»), об изменении порядка следования эквивалентных документов и т.п.

Однако, после нахождения такой «пробки» можно вновь обратиться к диаграмме для поиска причин ее возникновения.


Критерий «Адекватность процесса» подразумевает анализ процесса на соответствие существующим целям, задачам органа власти, другим процессам, протекающим в органе власти, а также более общим критериям, связанным с задачами административной реформы и повышением общественного благосостояния. С помощью критериев данной группы предполагается оценивать систему (сеть) процессов в целом. Действительно, вполне возможна ситуация при которой оптимальный с точки зрения конструкции процесс, в котором нет «перекосов» и административного усмотрения приводит к результатам, противоположным закрепленным в законодательстве целям органа власти, осуществляющего процесс. В данном блоке анализируется институциональное соответствие процесса в системе управления органом власти, его системе целей, организационной структуре и т.д. Т.е., здесь необходим комплексный анализ с привлечением организационно-функциональной модели и модели результативности.

Одним из способов оптимизации процессов является его автоматизации, успех которой прямо зависит от качества описания процесса на основе правильно сформулированных критериев его эффективности.  «Разработка технологической базы электронных административных регламентов (административных регламентов, реализуемых посредством применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствующих действий) ведется в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Электронные административные регламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ведомственных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур»31.

По аналогии со шкалой зрелости бизнес-процессов ГУ ВШЭ предложено использовать упрощенную схему, отражающую «качество» или оптимальность как самого административно-управленческого процесса, так и качества его модели и регламента.

Уровень 1. Процесс отвечает требованиям управляемости и исполнительской дисциплины
    1. Определены, документированы и связаны между собой в однозначной форме более 90% (всех) операций процесса. Связь операций просматривается и легко устанавливается на модели процесса;
    2. Сроки специфицированы и документированы в отношении всех операций процесса;
    3. Процесс включает в себя систему однозначной категоризации: отнесения той или иной ситуации внешней среды к варианту принятия решения, установленному в рамках процесса;
    4. Ответственность по операциям персонализирована и закреплена в регламентах. Установлены и отслеживаются формы контроля выполнения операций.

Уровень 2. Процесс отвечает требованиям внешней среды (процесс ориентирован на потребителя)
  1. Состав операций отвечает требованиям, которые предъявляются к результатам процесса.
  2. Установлены и документированы показатели результативности по процессу в целом и по его значимым составным частям.

Уровень 3. Процесс отвечает требованиям миссии управления в госсекторе и «постоянно совершенствуется32»
  1. Сформированы электронные административные регламенты для всех частей процесса, для которых это принципиально возможно;
  2. Процессы привязаны к целям деятельности органа власти (проведена их высокоуровневая оптимизация);
  3. Определены и внедрены механизмы использования «памяти» процесса (для процессов с эффектом обучения), информация по показателям процесса фиксируется и используются для оптимизации процесса.

После завершения этапа оптимизации, можно выпускать документацию по процессу, т.е. переходить к его «регламентации».

Результатом этого этапа может быть административный регламент или другая документация установленная нормативными актами федеральных, региональных или местных органов власти.

Само наличие точной и прослеживаемой документации на процесс способствует его эффективному исполнению и возможности контроля.  « Внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц»33