Geum.ru

Отчет онаучно-исследовательской работе по теме: «Моделирование деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций»

Вид материалаОтчет
5. Задачи, решаемые с помощью организационно-функциональной модели
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

5. Задачи, решаемые с помощью организационно-функциональной модели



Организационно-функциональная модель (ОФМ) занимает центральное место в системе частных проблемно-ориентированных моделей, получаемых в программе ГОС-Мастер из базовой модели деятельности ОВГМС. Благодаря тому, что модель проста и наглядна (рисунок 13), она является наиболее удобным средством описания (в части состава и распределения функций) и регламентации организационного устройства ОВГМС.




Рисунок 13. Организационно-функциональная модель


В рамках административной реформы с данной моделью также связывается задача оптимизации этого организационного устройства. Кратко последовательность этапов работы с ОФМ можно выразить следующей триадой: «идентификация, оптимизация, регламентация».

Естественно, что точное описание (идентификация) является необходимым условием оптимизации. Однако и сам по себе этот этап является достаточно ценным, поскольку достигаемая при этом «прозрачность» государственного управления является ценностью.

В «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах»23 отмечено, что «система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента».

Прозрачность устройства органов власти, как одного из условий противодействия коррупции, также учитывается при расчете индекса GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным Банком. Пока Россия находится в нижней части этого рейтинга. Поэтому повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы.

Однако, «прозрачное» представление организации деятельности – это первый шаг к ее оптимизации. Административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления».24

Направления и задачи оптимизации в рамках административной реформы сводятся к следующему.

     Прежде всего – это ликвидация избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. Следует постоянно контролировать оптимальный состав функций органов исполнительной власти. Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти.

Приоритетными целями оптимизация функций органов исполнительной власти являются функции по осуществлению контроля и надзора.   Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям. Оптимизация функций может производиться за счет передачи их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.  В этом плане важной составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями.

Необходимо проведение аналогичной работы и среди органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Ликвидация сложных и масштабных функций, для исполнения которых задействовано значительное число государственных служащих, должна проходить поэтапно. Понадобится провести организационные мероприятия по сокращению численности государственных служащих. Это тоже требует наличия точной модели деятельности, понимания того, что входило в круг обязанностей высвобождаемых сотрудников, т.к. он мог участвовать в исполнении нескольких функций.

     Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, расширять свои компетенции и полномочия для реализации целевых программ, которые сейчас также активно развиваются в рамках Административной реформы. Этот процесс также должен сопровождаться перестройкой модели в части состава и распределения функций. Прозрачность модели может быть первым шагом к внедрению процедуры публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций.

Обобщая вышесказанное можно привести перечень задач оптимизации государственного управления, где целесообразно использование организационно-функциональной модели:

1. Исключение избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти

1.1. Упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований.

1.2. Упразднение функций, препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав.

1.3. Упразднение функций, возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей.

1.4. Определение необходимых функций федеральных органов исполнительной власти.

1.5. Определение необходимых и устранения избыточных функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1.6. Введение новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи.

1.7. Модернизация и совершенствование выполнения необходимых государственных функций.

2. Оптимизация реализации контрольных и надзорных функций


2.1. Анализ полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации контрольных и надзорных функций.

2.2. Пилотное разделение функций надзора и контроля в отдельных федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Организационное разделение правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг


Различные методы и алгоритмы оптимизации функций (прежде всего исключения избыточных и дублирующих) не являются строго формализованными, а являются результатом последовательного рассмотрения «функций» в различных аспектах. Например, чтобы идентифицировать избыточные, «каждая функция должна быть проверена на:

1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

3) легитимность;

4) соответствие минимально необходимому уровню власти» 25.

Для обеспечения результативности такого или иного анализа желательно рассматривать «функцию» не изолировано, а в контексте всей системы деятельности органа власти. Именно такой системный взгляд на организацию и дает информация получаемая из организационно-функциональной модели. Возможно, будет необходимо привлечение данных, полученных из других составляющих полной модели – модели результативности и процессной модели. Такой комплексный подход также является одним из важных преимуществ онтологической системы моделирования ГОС-Мастер .

Информация, поступающая из организационно-функциональной модели, оформляется в виде двух групп отчетов:
  • аналитических, поддерживающих оптимизационные процедуры,
  • регламентов, закрепляющих установленное распределение функций.

Вид в рабочем окне ГОС-Мастера отчетов, получаемых из организационно-функциональной модели, представлен в Приложении 3 к настоящему Отчету.

Таким образом, на основе оптимизированной модели могут быть выпущены и представлены на утверждение регламентирующие документы, которые фиксируют принятую модель деятельности ОГВМС. Уровень такого утверждения зависит от уровня ОГВМС в общей системе государственной власти и местного самоуправления.