Аналитические материалы к переговорному процессу по выработке нового соглашения «Копенгаген 2009»
| Вид материала | Аналитические материалы |
- Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов, 3202.71kb.
- Аналитические материалы предметной комиссии о проведении егэ по русскому языку в 2009, 4665.53kb.
- Анализ результатов итоговой аттестации в форме егэ в 2010 год, 102.2kb.
- В. И. Ситникова Художник: И. И. Касилова Ответственный за выпуск: О. А. Мищенко Библиотека, 1856.74kb.
- Н. В. Фомина Учитель математики Л. А. Зайцева Элективный курс, 67.31kb.
- Аналитические материалы справочные материалы отдел организационно-партийной и кадровой, 1935.39kb.
- Аналитические материалы Полиграфия, 3029.66kb.
- Соглашение по охране афро-евразийских мигрирующих водно-болотных птиц (аева) Текст, 4122.99kb.
- К. С. Фарино заместитель Министра образования Республики Беларусь, 141.17kb.
- Программа тура: 1 день Прилет в Копенгаген. Самостоятельный трансфер до отеля, 176.43kb.
Учет эмиссий от производства древесного топлива для нужд биоэнергетики
Использование биотоплива принято считать нейтральным с точки зрения выбросов СО2, поэтому его широко стали использовать в проектах по сокращению выбросов – при переходе с ископаемого топлива. В некоторых странах, в т.ч. в России, есть большой потенциал для развития производства топлива для биоэнергетики из древесных отходов, во многих европейский странах это производство уже хорошо налажено. Однако в связи с правилами учета в секторе ЗИЗЛХ может происходить так называемое замещение эмиссий, когда не учитываются эмиссии от УЛХ (при добровольном учете видов деятельности по ст. 3.4), т.е. от рубок, в т.ч. тех, которые проводятся для производства древесного топлива для биоэнергетики, но в то же время производится сокращение выбросов в секторе энергетики. Таким образом, страна может значительно снизить выбросы в секторе энергетики, не учитывая при этом частичное истощение запасов углерода в лесах и эмиссии от их вырубки. Кроме того что это сокращение эмиссий будет фиктивным, такой подход может создать неправильный стимул к увеличению эксплуатации лесов. Избежать этого поможет только обязательный учет УЛХ, но только в том случае, если правила будут отражать фактический баланс эмиссий от лесохозяйственной деятельности, без проектируемой базовой линии, которая как раз и помогает не учитывать обсуждаемые эмиссии. О своем намерении не учитывать такие эмиссии открыто заявляют такие страны как Австрия, Швеция, Финляндия и др.
Группа стран во главе с Папуа – Новой Гвинеей внесла предложение учесть увеличение эмиссий в результате производства топлива для биоэнергетики посредством корректировки кредитов/дебитов страны58. Однако это предложение было внесено только в опцию В (полный учет всех потоков), и его следует скопировать и в опцию А (корректировка существующего учета).
Исключение эмиссий от экстремальных природных воздействий (E. Общее)
Один из вопросов, которому уделяется значительное внимание и время на переговорах, особенно в связи с намерением сделать обязательным учет УЛХ, – исключение из учета эмиссий от природных нарушений. С одной стороны, это справедливо, что страны не должны учитывать эмиссии, которые они не могут предсказывать, контролировать или предотвращать. Масштаб нарушений (например, от пожаров, наводнений и пр.) может быть настолько велик, что в принципе может помешать стране выполнить свои обязательства по сокращению выбросов. Пожалуй, наиболее остро стоит вопрос о том, какие именно из неантропогенных нарушений нужно исключать из учета и как это справедливее и правильнее сделать, обеспечив при этом возможность мониторинга и верификации.
В переговорном тексте содержится две опции, предлагающие воспользоваться подходом на добровольной основе. В обеих опциях предлагается подход «форс-мажор», который определяется как экстраординарное событие, к происхождению или степени катастрофичности которого сторона не имеет отношения, и нетто-эмиссии от которого составляют как минимум Х% от общих эмиссий страны (без учета ЗИЗЛХ) в период обязательств. В случае принятия этого подхода приведенное определение будет включено в раздел определений. Однако во второй опции как вариант предлагается также исключать любые природные нарушения. Такая широкая трактовка может в значительной степени подвергнуть сомнению надежность сокращений в секторе ЗИЗЛХ, поскольку увеличившееся де-юре поглощение фактически может быть сведено на нет выбросами от нарушений, исключенными из учета.
В качестве метода исключения эмиссий от таких событий из учета предложен метод тайм-аута, т.е. исключение из отчетности участков, на которых произошли события, определяемые как форс-мажор, на период пока запасы углерода на этих участках не восстановятся до первоначального (предшествующего форс-мажору) уровня (даже если это займет существенно большее время, чем длительность периода обязательств, в течение которого произошел форс-мажор). Как вариант эмиссии от форс-мажора могут быть перенесены в следующий период обязательств, если на участках не было смены типа землепользования. Вариант тайм-аута может создать много технических трудностей в учете и мониторинге, особенно для больших стран как Канада и Россия.
Для обоих решений стороной должен быть выполнен ряд условий, в том числе всем участкам должна быть дана строгая географическая привязка, примерная оценка потерь запасов углерода, оценка времени тайм-аута, а также продемонстрирована способность стороны продолжать инвентаризацию и оценку восстановления запасов углерода до конца тайм-аута. Кроме этого, конечно, важны доказательства того, что сторона проявляет усилия для контроля за возможными природными нарушениями, для восстановления запасов углерода на уже поврежденных участках, проводит мониторинг и учет восстановления запасов углерода на этих участках и не учитывает их до тех пор, пока они не компенсируют произошедшие эмиссии. Важно также, чтобы в случае применения описанного подхода, базовая линия, утвержденная для учета УЛХ, была бы скорректирована соответствующим образом. НПО считают, что исключать эмиссии от природных нарушений должны иметь право только страны, которые используют Уровень 359 для учета ЗИЗЛХ.
Есть мнение, что ввиду трудности доказательства неантропогенного характера нарушений и неспособности его предотвращения, ненадежности и низкой точности методик учета этот подход вообще не должен быть разрешен к использованию. Во-первых, если будет разрешено исключать из учета эмиссии от усилившихся, например, в результате изменения климата засух, лесных пожаров и гибели лесов от насекомых-вредителей, то неправомерно будет не исключать также и увеличившееся в результате увеличения приростов поглощение. Такие калькуляции на данный момент невозможны. Во-вторых, сложно будет осуществлять вычет поглощения, происходящего на участке после нарушения. В-третьих, непонятно, как поступать с разрешениями на выбросы (единицами абсорбции), уже полученными с участка, который впоследствии подвергся нарушению. Пока ни одна страна не внесла предложения изымать такие единицы из учета. Если же этого не будет сделано, то объем «неустойчивых» или спорных единиц только возрастет.
Текущие переговоры игнорируют выводы двух экспертных групп МГЭИК и Национальной академии наук США о том, что уровень развития современной науки не позволяет разработать практически применимые методологии для разделения прямых и косвенных антропогенных воздействий на наземные экосистемы от природных. Целесообразным было бы учитывать как увеличивающиеся эмиссии, так и поглощение (в частности, в результате изменения климата), соответственно корректируя обязательства по снижению выбросов.
Интересен этот вопрос и с точки зрения дополнительности и проектной деятельности. С одной стороны, исключение из учета всех природных нарушений фактически лишает стороны стимула предотвращать или уменьшать вред, наносимый нарушениями. С другой стороны, если страна не исключает из учета эмиссии от природных нарушений, может ли она меры по их предотвращению трактовать как сокращение выбросов в сфере УЛХ? Принимая во внимание масштабы, например, лесных пожаров в России и Австралии или гибель леса от насекомых-вредителей в Канаде, можно ожидать значительного объема потенциальных сокращений выбросов, т.е. дополнительных единиц абсорбции. Если же фактически (без исключения эмиссий от природных нарушений из учета) сектор ЗИЗЛХ является нетто-источником для страны, то ослабление ее обязательств за счет сектора ЗИЗЛХ (если сектор ЗИЗЛХ страны при исключении эмиссий от природных нарушений превращается в нетто-поглотителя) становится трудно обосновать.
Учет изменений накопления углерода в продукции из древесины (E. Общее)
В соответствии с параграфом 21 переговорного текста, сторона должна учитывать изменения накопления углерода в следующих пулах (резервуарах углерода): надземной биомассе, подземной биомассе, подстилке, валежной древесине и органическом углероде почвы. В случае если предоставлена прозрачная и поддающаяся проверке информация, что тот или иной пул не является источником ПГ, сторона может принять решение не учитывать этот пул в течение периода обязательств. В переговорном тексте в двух опциях предлагается к учету новый пул – продукция из древесины (Harvested Wood Products – HWP).
По существующим правилам изъятие древесины из лесов (по статьям 3 и 12 КП) учитывается страной как немедленная эмиссия или же может учитываться на базе оценок о времени фактического разрушения древесины (сжигания или гниения, приводящего к эмиссии СО2). Во втором случае нужны достаточно детальные данные, подлежащие проверке.
Предлагается к использованию продукционный подход, т.е. сторона может не учитывать эмиссии от заготовки древесины, которая была использована для производства и потребления продукции внутри страны. Учет эмиссий от экспортируемых товаров всегда доброволен. Импортируемые товары не должны входить в систему учета. Для оценки товарного цикла разных категорий продукции из древесины на внутренних и внешних рынках должны применяться категории Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (Food and Agriculture Organization of the UN – FAO).
В тексте присутствует ряд предварительных условий:
- если учитывать выбросы от разложения продукции из древесины, которые были экспортированы, в момент их фактического разложения (а не в момент заготовки древесины), страна-экспортер должна привести отчетность по каждой стране-импортеру отдельно на основе национальных данных страны-импортера;
- учет углерода в продукции из древесины должен быть применяем только к той продукции, древесина на изготовление которой была изъята из лесов, изменения накопления углерода в которых учитываются страной в отчетности (например, по УЛХ);
- продукция из древесины, попавшая на свалки (полигоны твердых бытовых отходов), учитывается как эмиссия;
- эмиссии от продукции из древесины, заготовленной до 31.12.2007, происходящие во втором периоде обязательств, должны учитываться по той же процедуре.
Все вышеперечисленное касается продукции из древесины в странах Приложения 1. Учет продукции из древесины, произведенной в странах, не входящих в Приложение 1, рассматривается отдельно в виде дополнения. В случае если это дополнение будет принято, страна Приложения 1 при импорте продукции из стран, не входящих в Приложение 1, должна будет:
- учитывать ее как эмиссию, если она произведена в процессе обезлесения или деградации лесов (связь с механизмом REDD);
- не должна учитывать ее как эмиссию, если может быть доказано и проверено, что данная продукция получена в процессе устойчивых сертифицированных практик лесопользования. Последнее будет определяться Совещанием сторон КП на основе рекомендаций Вспомогательного органа для консультирования по научным и техническим аспектам (SBSTA).
По мнению НПО, рискованно включать какой-либо учет продукции из древесины стран, не входящих в Приложение 1, поскольку его будет крайне трудно осуществить ввиду отсутствия эффективных цепочек отслеживания продукции из этих стран, особенно ввиду нелегальных лесозаготовок.
Несмотря на то что в разделе, посвященном продукции из древесины, содержится значительное число предварительных условий, отчасти обеспечивающих экологическую целостность подхода, он может быть включен в учет в секторе ЗИЗЛХ только при условии, что общие правила учета в секторе ЗИЗЛХ будут удовлетворять приведенным в предыдущих разделах экологическим требованиям, особенно по УЛХ.
В частности, учет изменений накопления углерода в продукции из древесины не следует допускать в общую систему, если базовые линии для учета УЛХ будут утверждаться индивидуально для каждой страны с учетом национальных особенностей ее хозяйства и планируемой хозяйственной деятельности. В противном случае может создаться ситуация, сходная с производством древесного топлива для биоэнергетики в развитых странах: эмиссии от лесозаготовок не учитываются, а одновременно с этим углерод, запасенный в продуктах от этих лесозаготовок, учитывается. Это ли не прямой стимул к увеличению лесозаготовок без оглядки на их влияние на реальный баланс ПГ. Некоторые развивающиеся страны, такие как Китай и Бразилия, выразили свою озабоченность надежностью данных по производству и использованию продукции из древесины.
Статья 12 Киотского протокола
В статье 12, посвященной механизму чистого развития (МЧР), в отношении сектора ЗИЗЛХ обсуждается расширение списка видов деятельности, разрешенной к проектной деятельности по МЧР. Сейчас они ограничены облесением и лесовозобновлением. Обсуждается условие, что для того, чтобы участок был годен для проектов по облесению и лесовозобновлению, он должен быть не покрыт лесом в 1990 г. и оставаться таковым вплоть до начала второго периода обязательств. Не годны также участки, которые в 1990 г. были пастбищными угодьями или заняты кустарниками.
Многие развитые (Австралия, Япония) и развивающиеся страны (Эфиопия, Замбия, Колумбия, многие наименее развитые страны) поддерживают расширение списка видов деятельности в МЧР как дополнительного, более дешевого способа сокращения выбросов, и как источника доходов соответственно.
Если в первом периоде обязательств лимит на использование единиц абсорбции от проектной деятельности в секторе ЗИЗЛХ был лимитирован 1% от ЕУК в год, то сейчас обсуждается новый лимит.
Общие выводы
Изначально целью переговоров по сектору ЗИЗЛХ в рамках КП было создание стимулов, как для полноценного использования значительного потенциала сектора для снижения выбросов, так и для улучшения практик природопользования как таковых.
Естественным движением в этом направлении было предложение подхода, при котором в учет принималось бы как можно больше пулов углерода и охватывалось как можно больше земель. Однако для этого необходимы системы учета высокой точности, подлежащие верификации во всех странах-участницах КП, что для ближайшего периода обязательств нереалистично. Поэтому включение любых новых видов деятельности и пулов углерода (и решение об их обязательном учете) должно проводиться только после того, как будет оценен потенциал для сокращения выбросов и влияние включения того или иного вида деятельности в учет на обязательства, принимаемые странами. Также нужно убедиться в существовании надежных методик учета
Переговорный процесс наглядно демонстрирует, что развитые страны не преследуют цель улучшения практик землепользования для увеличения поглотительной способности наземных экосистем и сокращения выбросов ПГ в результате землепользования.
Переговорный текст представляет собой набор индивидуальных позиций сторон, обусловленных национальными особенностями состояния (преимущественно) лесного покрова, традициями лесного хозяйства и получения выгоды в краткосрочной перспективе, что в целом вполне объяснимо тем, что климатические цели в этом секторе стоят далеко не на первом месте. Вместо выработки общих принципов учета, а затем четких правил на второй период обязательств, страны заняты защитой собственных интересов.
Развивающиеся страны в большой степени обеспокоены тем, что учет в секторе ЗИЗЛХ, приводящий к значительному увеличению разрешений на выбросы (ЕУК) в развитых странах, может ослабить действия, необходимые для снижения выбросов в энергетике и промышленности развитых стран. Развивающиеся страны понимают, что дополнительный учет и дополнительные единицы в секторе ЗИЗЛХ могут помочь развитым странам самим выполнить обязательства. Соответственно развитые страны меньше закупят разрешений на выбросы в развивающихся странах (например, через МЧР).
Поэтому развивающиеся страны настаивают на ограничении использования сектора для выполнения обязательств развитых стран и введении численных лимитов. Скорее всего, это может быть ограничение, выраженное в процентах от численных обязательств по сокращению выбросов. При этом прозрачность, универсальность и целостность правил в секторе ЗИЗЛХ также должны иметь место.
В своем выступлении на сессии в Бангкоке (сентябрь-октябрь 2009 г.) Группа 77 и Китая выступила с предложением насколько возможно уравнять сектор ЗИЗЛХ с другими секторами, установив базовую линию эмиссий на уровне 1990 г., сделав обязательным к учету все виды деятельности статьи 3.4 и введя ограничение на использование сектора в выполнении обязательств.
Заметим, что кроме противоречия с реально существующей ситуацией (засчитывается не столько, сколько реально поглощается), лимиты в секторе ЗИЗЛХ могут иметь и другие негативные последствия. Ограничение на практике приведет к ликвидации стимулов к улучшению практик землепользования (и лесопользования), направленных на сокращение выбросов и увеличение поглощения.
Проблемы, связанные с непостоянством поглотителей в секторе ЗИЗЛХ и меньшей надежностью данных, возможно решать другими методами, без численных лимитов. Для этого и предложены варианты базовых уровней (bars, bands), а также прочие опции учета, которые будут активно обсуждаться в Копенгагене.
Если же сектор ЗИЗЛХ при новом способе учета какой-то развитой стране дает намного больше, чем было заложено при принятии обязательств по снижению выбросов парниковых газов в целом, то целесообразно корректировать сами обязательства, а не вводить искусственные лимиты.
На Конференции в Копенгагене развитые страны должны представить на рассмотрение индивидуальные базовые линии для учета УЛХ, которые будут рассчитаны для каждой страны по-разному, и это, скорее всего, и станет основным предметом переговоров. Исходя из этих базовых линий будет примерно оценен объем сокращений выбросов, который та или иная развитая страна может ожидать от сектора ЗИЗЛХ. В том случае если этот объем будет велик, но не заложен в общие обязательства страны, будет обсуждаться введение численных ограничений или же предлагаться соответствующим образом скорректировать общие обязательства.
На данный момент часть стран представила свои обязательства с учетом предполагаемых сокращений в секторе ЗИЗЛХ, а часть – без. Это сильно усложняет оценку сопоставимости целей стран. Часть стран не хочет включать расчеты по ЗИЗЛХ в свои цели из-за больших неопределенностей, связанных с этим сектором, но все сходятся на том, что правила учета ЗИЗЛХ должны быть определены до того, как будут утверждены окончательные цели по снижению выбросов в целом.
Октябрь 2009 г.
Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов парниковых газов
(аналитический обзор подходов и предложений, высказываемых в процессе подготовки в ООН нового международного соглашения по проблеме изменения климата – «Копенгаген 2009»)
Содержание
1. Предисловие - побудительные мотивы 81
2. Общий подход к выполнению обязательств внутри сектора экономики 82
3. Выбор секторов экономики, потенциал и возможности 86
3.1 Производство цемента 88
3.2 Черная металлургия 90
3.3 Обязательства в процентах снижения удельных выбросов на единицу продукции 92
4. Включение секторных подходов в механизмы гибкости 93
4.1 Механизм чистого развития 93
4.2 Совместное осуществление 97
4.3 Торговля квотами 97
1. Предисловие - побудительные мотивы
В данном аналитическом обзоре рассматривается широкий спектр секторных или отраслевых подходов к снижению выбросов парниковых газов. Они могут быть потенциально применимы к тому или иному сектору экономики всех стран, группы стран или отдельной страны. Они могут быть значительно модифицированы в ближайшие полтора года переговоров. Часть из них может быть «отложена» до следующего соглашения, например, на период после 2020 г. Часть может быть реализована на национальном или межправительственном уровне, то есть вне международного соглашения РКИК ООН60. Сейчас, вероятно, пока невозможно сделать классификацию или расставить приоритеты по степени реализуемости того или иного предложения в соглашении «Копенгаген 2009». Поэтому ниже рассматриваются все идеи, концепции и предложения. В данный момент вашему вниманию предлагается первая «редакция» обзора, ранее такие материалы на русском языке не выходили, в дальнейшем предполагается регулярно дорабатывать и обновлять материалы в соответствии с ходом переговоров, отказом от старых идей и поступления идей.
1) Желание всех заинтересованных сторон снижать выбросы парниковых газов более эффективно – быстрее, дешевле и с минимумом побочных негативных эффектов. Согласно экономической теории, механизмы, основанные на создании рыночных стимулов для снижения загрязнения окружающей среды, во многих случаях оказываются гораздо более эффективными, чем традиционные подходы (например, нормирование выбросов, платежи за загрязнение). Это своего рода «универсальное» желание, против рыночной оптимизации процесса снижения выбросов в принципе никто не возражает, другое дело какие более конкретные цели ставят перед собой определенные лица.
2) Намерение правительств переложить решение вопроса о снижении выбросов на частный бизнес. Опыт выполнения Киотского протокола странами Европейского союза, Японии, других развитых стран, говорит о «естественном» желании государственных ведомств не только распределить обязательства страны между секторами экономики, но и возложить основную часть груза снижения выбросов на отдельные компании.
Теоретически для этого не нужно никаких международных соглашений, правительство может обязать различные компании снизить выбросы на определенный процент или количество тысяч тонн СО2-эквивалента. Однако, ответная реакция компаний может быть отнюдь не позитивной, если это будет делаться директивно и без предварительного согласования с компаниями. В данном случае, предварительное согласование означает, что уже на этапе принятия национальных обязательств, важно прорисовать их доведение «сверху-вниз» до отдельных обязательств.
С другой стороны, может быть и другой подход – «снизу – вверх»: посмотреть что технологически, экономически и финансово могут сделать компании; собрать их возможности и объединить в виде национальных обязательств. При этом логично каждую отрасль экономики рассматривать отдельно, то есть идти от:
а) технологий и потенциала снижения выбросов отдельных компаний к
б) обязательствам всего сектора национальной экономики, выполнение которых облегчалось бы
в) рыночным механизмом оптимизации затрат на наднациональном уровне, что давало бы конкурирующим «своим» и «чужим» компаниям равные возможности.