Аналитические материалы к переговорному процессу по выработке нового соглашения «Копенгаген 2009»

Вид материала

Аналитические материалы

Содержание 5. Что ожидать в Копенгагене? Решение Конференции Сторон 1/CP.15 6. «Гид» по копенгагенским переговорам, что и когда будет происходить? Конференция Сторон РКИК ООН (COP) Совещание Сторон Киотского протокола (CMP или COPMOP) Вспомогательный орган по осуществлению (SBI) Вспомогательный орган для консультаций по научным и техническим аспектам (SABSTA) Специальная рабочая группа по долгосрочным мерам сотрудничества (AWG LCA) Специальная рабочая группа по обязательствам стран Приложения 1 по Киотскому протоколу (AWG KP) Процедурные вопросы работы. Правовой статус будущего соглашения. Технические вопросы работы.

Подобный материал:

• Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов, 3202.71kb.
• Аналитические материалы предметной комиссии о проведении егэ по русскому языку в 2009, 4665.53kb.
• Анализ результатов итоговой аттестации в форме егэ в 2010 год, 102.2kb.
• В. И. Ситникова Художник: И. И. Касилова Ответственный за выпуск: О. А. Мищенко Библиотека, 1856.74kb.
• Н. В. Фомина Учитель математики Л. А. Зайцева Элективный курс, 67.31kb.
• Аналитические материалы справочные материалы отдел организационно-партийной и кадровой, 1935.39kb.
• Аналитические материалы Полиграфия, 3029.66kb.
• Соглашение по охране афро-евразийских мигрирующих водно-болотных птиц (аева) Текст, 4122.99kb.
• К. С. Фарино заместитель Министра образования Республики Беларусь, 141.17kb.
• Программа тура: 1 день Прилет в Копенгаген. Самостоятельный трансфер до отеля, 176.43kb.

Исходя из стратегической цели соглашения – снижения выбросов в мире на 50% к 2050 г. – автор обзора попытался сконструировать подобие глобальной «дорожной карты» на 2050 год. Показанные ниже варианты на 2020 и 2050 годы представляют собой лишь своего рода иллюстрацию, призванную показать при каких параметрах глобальные выбросы способны или не способны достичь поставленной учеными экологической цели. Соотношение процентных снижений между странами или группами стран также сугубо условно и не отражает какого-либо определенного мнения о «справедливом» распределении груза снижения выбросов. По сути дела, представленная ниже таблица, прежде всего, «калькулятор», призванный дать читателю возможность оценить ситуацию¹¹.

Получается, что в любом случае к 2050 г. выбросы в развитых странах не будут определять ситуацию. С этой точки зрения новое соглашение должно быть названо «соглашением о снижении роста выбросов в крупнейших развивающихся странах».

Какие из этого можно сделать выводы?

1) Печально, что развитые страны в целом в объявленных обязательствах не дотягивают до -25% (от 1990 г.), рекомендованных учеными. Пока они выходят на уровень «минус 15 – 18%» от 1990 г. Но тренд задается правильный и в целом за 12 лет (2008 – 2020 гг.) суммарные выбросы СО₂ стран, сейчас входящих в Приложение 1, снизятся с 14,5 до 12 млрд. т СО₂. В принципе, это открывает перспективу для 80% и более снижения выбросов к 2050 г. То есть обязательства слабоваты, но не трагичны.

2) Гораздо важнее, чтобы соглашение «запустило торможение» роста выбросов в развивающихся странах. Планы низкоуглеродного развития этих стран и начало их выполнения принципиально важны. Ни в коем случае нельзя допустить «повторения Киото» – заключения соглашения, фактически сводящегося к сокращению выбросов в развитых странах. То, что было нормально в 1997 году, в 2009-ом уже неприемлемо.

3) В краткосрочном плане главное, что будет происходить в крупнейших странах BIICS (Китай, Индия, Индонезия Бразилия, ЮАР) и Мексике. Как видно из таблицы, к 2020 г. они могут давать ~20 млрд. СО₂ в год (на 2/3 больше, чем все развитые страны), а все остальные менее развитые страны ~7 млрд. т СО₂ в год.

Заметим, что в данной оценке не учтены добавочные 20% от иных, кроме СО₂ газов, и порядка 20% от сведения тропических лесов. Предполагается, что по этим источникам, особенно по тропическим лесам, будут предприниматься столь же активные действия, как и по СО₂. Поэтому на качественном уровне изложенные выше выводы, вероятно, применимы ко всем глобальным антропогенным выбросам парниковых газов в целом¹².


5. Что ожидать в Копенгагене?

Во второй половине ноября появилось немало политических сигналов о прогрессе: Китай объявил о весомых планах ограничения роста выбросов; США договорились о совместных действиях с Китаем и Индией, а Барак Обама собирается приехать в Копенгаген и объявить об американской дорожной карте на 2050 год; о существенном усилении своих целей по выбросам объявила Россия, причем было подчеркнуто, что Россия и ЕС имеют сходное видение путей решения проблемы глобального изменения климата; ранее об очень сильных целях по снижению выбросов объявили Норвегия, Япония и Австралия; Бразилия и Индонезия объявили о широкомасштабных планах прекращения сведения тропических лесов – примерно на 40% к 2020-ому и почти полностью - к 2030 году.

ЕС и США неофициально объявили о выделении средств срочной помощи наиболее слабым и уязвимым странам, начиная с 2010 года. Всё это настраивает на оптимистический лад и говорит о том, что надо приложить все усилия для заключения соглашения в Копенгагене. Однако, что касается планов долгосрочного финансирования, то здесь прогресс гораздо скромнее¹³. На встрече Двадцатки в Шотландии министры финансов фактически отложили этот вопрос на потом.

После неофициального выражения ряда мнений: Пан Ги Муна в Нью-Йорке, главы РКИК ООН Иво де Боера и практически всех развитых стран на переговорах в Барселоне, а также визита в Россию премьер-министра Дании Ларса Расмуссена, идея принятия в Копенгагене политического соглашения стала восприниматься как наиболее вероятный сценарий. Второго ноября в Москве Расмуссен пояснил, что работа на этом совершенно не заканчивается, в 2010 году нужно принять юридически обязательный документ – протокол или его аналог, требующий ратификации. С этим согласился и премьер-министр России, выдвинув при этом два условия: все крупнейшие страны должны его подписать (имеются в виду, прежде всего, США и Китай), а леса нашей страны должны быть адекватно учтены – более полно, чем в Киотском протоколе. При этом Владимир Путин подчеркнул, что именно благодаря России работает Киотский протокол: «В соответствии с этим протоколом мы от рубежа 1990 года имели право на нулевой рост выбросов в атмосферу. А мы держим этот параметр на рубеже минус 30% от 1990 года».

Таким образом, предлагается двухступенчатый порядок действий: сначала принять политическое соглашение - фактически план по выработке в 2010 году юридически обязательного документа - нового протокола или его аналога. Собственно в декабре 2009 г. в Копенгагене должно быть достигнуто политическое согласие в форме официального документа – решения пятнадцатой Конференции сторон РКИК ООН (КС-15, условно назовем этот документ решением 1/CP.15)

Причина проста - согласованного текста пока нет, а по ключевым вопросам снижения выбросов и финансовой поддержки страны еще очень далеки от компромисса. В какой-то степени этому есть оправдание, на столе переговоров огромные деньги - порядка 100 млрд. долларов в год (на 2020 год) и широкомасштабные меры по низкоуглеродному развитию всей мировой экономики. Двух лет, отведенных на данную работу, не хватило (Балийский план действий РКИК ООН, принятый в декабре 2007 г.), тем более, что по стечению обстоятельств США включились в процесс только в 2008 году. С другой стороны, эти два года переговоры шли столь медленно, что двигаясь в том же темпе, нужен не год, а десять лет для их завершения. Кардинальное ускорение процесса выработки юридически обязательного документа, подлежащего ратификации, совершенно необходимо.

Иногда под политическим соглашением понимают министерскую декларацию или заявление ряда глав государств, правительств и министров, участвующих в Конференции ООН. В данном случае этого будет совершенно не достаточно. Насколько было известно по завершении предыдущей переговорной сессии в Барселоне, принятие министерской декларации в Копенгагене не планируется и ряд стран, в частности, Россия, были бы против ее принятия. Мнения стран должны быть выражены в более официальной форме как единогласное решение КС-15.

Такое развитие событий будет неверно называть провалом конференции в Копенгагене. Действительно провалом было бы принятие министерской декларации без решения КС-15, дающего официальный мандат на продолжение переговоров и очерчивающего основные рамки последующего юридически обязательного документа.

Может ли решение КС заменить принятие протокола или иного документа, подлежащего обязательной ратификации? В целом, статус решений КС всех соглашений ООН определяется Венской Конвенцией, где говорится, что задача решений КС детализировать, интерпретировать и воплощать в жизнь принятые соглашения. На практике те или иные страны, конечно, могут принять национальные законы, обязывающие выполнять определенное решение КС, но это их сугубо внутреннее дело. Более того, они смогут и отменять свои решения также полностью в рамках национального законодательства. Таким образом, считать решение КС юридически обязательным можно лишь, проживая в «идеальном мире», где каждый добровольно делает всё возможное для общего блага. В контексте проблемы изменения климата, так считать было бы преждевременно.

То есть фактически мы приходим к дилемме: либо провал переговоров, либо перенос сроков. Насчет срока, большинство экспертов говорят «полгода – год». Если будет назначена «вторая серия» КС-15-бис, то полгода, если нет - год до КС-16, планируемой на конец 2010 г. в Мексике. В принципе не исключен и более длинный срок работы.

Заметим, что США, согласно своей Конституции, не могут принять юридически обязательное международное соглашение до принятия национального законодательства. Требуется определенное время, чтобы Сенат одобрил закон Керри-Боксер (или иной закон), а затем согласовал его с Конгрессом, принявшим ранее закон Ваксмана-Марки. Для внешней - не американской аудитории - оба закона практически равнозначны, хотя с внутренней точки зрения там есть масса отличий. Что касается сроков переговоров, важно учитывать, что в Сенате США есть очень серьезные разногласия по поводу масштабов и способов реализации целей по снижению выбросов. Достижение компромисса может потребовать полгода и более. Однако важно отметить, что сейчас не США, а общая незавершенность работы требует продления сроков на 2010 год. У США есть определенные юридические уловки национального законодательства, позволяющие Президенту объявить об обязательствах уже сейчас.

Решение Конференции Сторон 1/CP.15 видится как относительно небольшой текст (4-5 стр.), где подтверждается приверженность целям и сути Балийского плана действий, продлевается мандат переговорной работы и указываются ее сроки. К решению, как неотъемлемая часть, должны быть даны приложения, конкретизирующие рамки будущего документа.

В идеале должен быть мандат так называемого Общего Комитета на выработку в 2010 г. юридически обязательного документа. Практически, легче достичь продолжения Балийского плана действий с двумя мандатами – один для AWG LCA ¹⁴и другой для AWG KP (двух официальных рабочих групп, первая работает в рамках РКИК ООН, а вторая в рамках ее Киотского протокола). Мандат первой группы заканчивается в декабре 2009 г., а второй, образованной в 2005 г. в Монреале, в 2012 году. Смысл работы в рамках Киотского протокола, вероятно, чисто тактический. Россия много раз заявляла, что продление Киото после 2012 года невозможно. По сути дела, то же считают и другие развитые страны, но в силу политических причин именно нашей стране более удобно заявлять об этом открыто.

Заметим, что даже такое очевидное и минимальное решение, как продление мандата AWG LCA может встретить затруднения. Крупнейшие развивающиеся страны - Китай, Индия, Бразилия, ЮАР уже высказывали идею продления мандата без указания на правовой статус результата работы, то есть без постановки цели создания юридически обязательного документа. Здесь потребуются серьезные переговоры.

По мнению большинства экспертов, включая и представителей Секретариата РКИК ООН, решение 1/CP.15 может иметь 4 приложения.

1. Меры по предотвращению изменений климата (снижение выбросов и усиление поглощения наземными экосистемами) в развитых странах Приложения 1 РКИК, включая Россию, Украину, Белоруссию и, вероятно, Казахстан.
   
2. Меры по предотвращению изменений климата в странах, не включенных в Приложение 1, включая все крупные развивающиеся страны и страны СНГ, кроме указанных выше. Здесь должна быть прописана схема действий (механизм National Appropriate Mitigation Actions – NAMA) и порядок мониторинга, отчетности и верификации (Monitoring, Verification, and Reporting – MRV).
   
3. «Ранние» или немедленные действия («early actions»), в частности, в наиболее уязвимых и слабо развитых странах, что должно позволить им немедленно начать деятельность по адаптации, получению «чистых технологий» и наращиванию потенциала.
   
4. Финансы и «климатические инвестиции»: финансовый механизм, основные источники средств, финансовые институты, распределение средств между мерами по адаптации и по снижению выбросов.
   

В этих приложениях маловероятно увидеть численные значения будущих обязательств, но закрепление самой системы или структуры действий там должно быть. Приложения должны содержать структуру и формат численных обязательств для развитых стран, структуру и принципы планов действий и системы мониторинга и верификации результатов в развивающихся странах, общее описание источников финансовых средств и институциональных подходов и т.д. и т.п.

По наиболее проработанным вопросам: передача технологий, адаптация, создание потенциала, REDD (прекращение сведения и деградации тропических лесов в развивающихся странах), в Копенгагене можно пойти дальше - принять по ним специальные решения (но не отдельные протоколы) и начать практическую работу. Адаптация и создание потенциала в этих решениях, вероятно, пойдут по проторенному пути программ помощи РКИК ООН (в частности, принятых в Дели и Найроби) и выделения средств через каналы ГЭФ и его исполнительных агентств. По передаче технологий ожидается создание региональных центров для распространения технологий, подготовки кадров и выполнения в странах пилотных проектов. В целом, это традиционная деятельность, ведущаяся и сейчас, но ее масштабы должны быть увеличены в несколько раз.

Совершенно новым будет механизм REDD (или REDD+, если в него будут включены меры по сохранению биоразнообразия и традиционного образа жизни коренного населения). По нему уже есть и согласованные подходы, и доноры (для двух крупнейших стран REDD Бразилии и Индонезии ими могут стать США и Голландия), и решения самих стран. Индонезия объявила о планах 60-80% сокращении сведения лесов к 2020 г. и полном прекращении к 2030 г. Бразилия в середине ноября 2009 г. приняла новый Лесной Кодекс, а также приняла решение о сокращении сведения лесов к 2020 г. на 38-42%. Поэтому есть все основания ожидать, что REDD будет выдвинут в Копенгагене на роль «флага» или примера позитивного принятия крупномасштабных решений.

Очевидный вопрос, всегда встающий при переносе сроков, немедленные или «ранние» действия, на которых настаивают наиболее уязвимые страны, в частности, малые островные государства. Тут решением может быть большее финансовое наполнение существующих фондов РКИК ООН, работающих под эгидой ГЭФ (Специального Фонда и Фонда помощи Наименее развитым странам), но возможно и принятие в Копенгагене отдельного решения КС о выделении немедленной финансовой помощи.

Выполняться решение 1/CP.15, то есть приниматься, юридически обязательное соглашение должно на КС-15-бис или КС-16, однако никаких гарантий этого нет. Более того, эти КС могут принять свои решения, как отменяющие предыдущие, так и продлевающие сроки разработки или суть нового соглашения. То есть мы видим, что в 2010 году борьба предстоит нешуточная.

Пока это не провал, но серьезный сигнал, что автоматически сильного и работоспособного соглашения не добиться. И в Копенгагене в декабре этого года, и в 2010 году предстоят очень упорные переговоры. Пока ни один элемент нового юридически обязательного соглашения не убран со стола переговоров. Пока есть все возможности получить действенный и работоспособный документ, ведущий Мир к двукратному снижению глобальных выбросов парниковых газов к 2050 г., на необходимость которого указывает научное сообщество.


6. «Гид» по копенгагенским переговорам, что и когда будет происходить?

Переговоры будут организованы как серия параллельных встреч 6 органов РКИК ООН.

Конференция Сторон РКИК ООН (COP), где участвуют практически все страны мира - более 195 стран. COP проводит открытые пленарные заседания в начале, в середине и в конце сессии. Выступления глав государств и делегаций планируются на «сегменте высокого уровня» 16-18 декабря, который будет представлять собой совместное заседание COP-CMP.

COP рассматривает и утверждает решения AWG LCA, SBI и SABSTA (детали работы данных органов см. ниже). Ожидается, что COP образует контактные группы для подготовки решений, не входящих в сферу ответственности прочих органов, перечисленных ниже. Имеются в виду вопросы выработки нового протокола и предложение Мальты о включении ее в Приложение 1 РКИК ООН.

Вероятно, будет образована и контактная группа по рассмотрению отчета (результатов) работы AWG LCA. Председателем этой группы будет Президент COP, и там будут непосредственно рассматриваться вопросы продления работы AWG LCA на 2010 год.

На 12 декабря назначен предварительный отчет AWG LCA перед COP, где будут предварительно подведены итоги ее работы. Это должно дать COP возможность на министерском «сегменте высокого уровня» официально обсуждать вопросы продления мандата работы AWG LCA.

На 16 декабря назначен заключительный отчет AWG LCA перед COP. Далее именно COP принимает решения о продлении мандата AWG LCA, внесение поправок в РКИК ООН и т.п. На заключительном заседании COP 18 декабря ожидается принятие итоговых решений копенгагенских переговоров. По опыту прошлых лет это заседание может продлиться 19-ого или даже 20 декабря.

Совещание Сторон Киотского протокола (CMP или COPMOP) – фактически все страны, кроме США. Заседания COP, служащие как Совещание Сторон Киотского протокола. CMP проводит открытые пленарные заседания в начале, в середине и в конце сессии (как правило в том же зале, что и COP, вплотную с ее заседаниями). Рассматривает и утверждает решения AWG KP, внесение поправок в Киотский протокол, например, о продлении его действия и т.п.

На 12 декабря назначен предварительный отчет AWG LCA перед CMP, где будут предварительно подведены итоги ее работы. Окончательное рассмотрение назначено на 16 декабря.

Вспомогательный орган по осуществлению (SBI), орган РКИК ООН для решения вопросов текущей работы по РКИК ООН, включая организационные вопросы и бюджет, в частности, вопросы оказания срочной помощи наиболее уязвимым и наименее развитым странам. Для текущей работы образует контактные группы, где готовятся решения. Передает свои решения СОР для утверждения. На данной сессии SBI не играет главной роли.

Вспомогательный орган для консультаций по научным и техническим аспектам (SABSTA), орган РКИК ООН для решения вопросов методического характера, в частности, по адаптации и REDD. Для текущей работы образует контактные группы, где готовятся решения. Передает свои решения СОР для утверждения. На данной сессии SBSTA не играет главной роли.

Специальная рабочая группа по долгосрочным мерам сотрудничества (AWG LCA), орган, созданный Конференцией Сторон 2 года назад с мандатом работы до конца нынешней Конференции Сторон. Это главная переговорная «площадка» по выработке нового соглашения.

В AWG LCA образованы контактные группы по отдельным тематическим вопросам подготовки переговорного текста (см. ниже в разделе 7 данного обзора). В этих контактных группах фактически идут основные переговоры и подготавливаются черновые решения, которые затем рассматриваются и подлежат одобрению на пленарных заседаниях AWG LCA. Заключительное заседание назначено на 15 декабря, затем принятые AWG LCA решения передаются COP для утверждения.

Специальная рабочая группа по обязательствам стран Приложения 1 по Киотскому протоколу (AWG KP), орган созданный Совещанием Сторон в 2005 году и имеющий мандат на работу до 2012 года. Это вспомогательная переговорная «площадка».

В AWG KP образованы контактные группы по отдельным тематическим вопросам подготовки переговорного текста (см. ниже в разделе 7 данного обзора). В этих контактных группах фактически идут переговоры и подготавливаются черновые решения, которые затем рассматриваются и подлежат одобрению на пленарных заседаниях AWG KP. Заключительное заседание назначено на 15 декабря, затем принятые AWG KP решения передаются CMP для утверждения.

Процедурные вопросы работы. В повестке дня COP имеется пункт 2, где говорится о процедуре принятия решений, утверждении повестки дня нынешней сессии и мест последующего проведения COP (на конец 2010 г. намечено провести COP в Мексике, а в конце 2011 г. в ЮАР). COP не имеет принятых правил процедуры – принимается ли решение тем или иным большинством или только консенсусом. Каждый раз COP поднимает этот вопрос, и каждый раз он остается не решенным, в итоге решения принимаются только консенсусом (по сложившемуся в ООН неофициальному правилу «все страны минус одна», что означает, что против решения должны выступить по крайней мере 2 страны).

Правовой статус будущего соглашения. Особый интерес представляет собой пункт 5 повестки дня COP – рассмотрение предложений Сторон по Статье 17 Конвенции. Эта статья говорит о подготовке и одобрении протоколов к РКИК ООН, текст которых должен быть представлен как минимум за 6 месяцев до заседания. Пять вариантов протокола было официально представлено 6 июня 2009 г. Австралией, Коста-Рикой, США, Тувалу и Японией. В целом, все эти документы достаточно хорошо согласуются с переговорным текстом AWG LCA, а предложение Коста-Рики просто представляет собой текст AWG LCA по состоянию на 6 июня 2009 г.

План, принятый два года назад на Бали, говорит о содержании нового соглашения, но не указывает на его правовой статус. Многие страны хотят видеть новый протокол, в частности, Россия резко против альтернативного варианта, предусматривающего продление Киотского протокола. За новый протокол выступают развитые страны.

Другие страны предпочитают сохранить Киото и одновременно принять новый протокол, то есть действовать по двум соглашениям одновременно.

Совсем слабый вариант – продление Киото и решения COP по поводу вопросов в Киото не входящих. За этот вариант выступают некоторые развивающиеся страны, которые фактически уже стали развитыми (Саудовская Аравия, Кувейт и др.), но хотят избежать соответствующей ответственности и платежей в общие фонды, положенные для развитых стран. Именно поэтому они всячески блокируют и пытаются ослабить принимаемые решения. Им противостоят Наименее развитые страны, Африканская группа, Альянс малых островных государств и все развитые страны. Увы, против такого крайне слабого варианта не возражают крупнейшие развивающиеся страны, поэтому в Копенгагене предстоит серьезная борьба за новый протокол.

Технические вопросы работы. Сложилась следующая «иерархия» заседаний и встреч по выработке решений.

• Пленарные заседания, открытые для всех участников сессии.
  
• Заседания контактных групп, открытые для всех, кроме прессы.
  
• Заседания неформальных групп (подгруппы контактных групп), открытые для членов правительственных делегаций.
  
• Встречи «друзей председателя» - закрытые встречи представителей стран, выразивших заинтересованность в узком кругу обсудить тот или иной вопрос, встретивший затруднения на заседании контактной или неформальной группы