Аналитические материалы к переговорному процессу по выработке нового соглашения «Копенгаген 2009»

Вид материала

Аналитические материалы

Содержание Кто ведет переговоры? Европейского Союза Зонтичная группа Группа экологической интеграции 7. Краткий обзор переговорных текстов I Общее видение долгосрочных мер сотрудничества ( II Усиленная деятельность по адаптации и соответствующие средства ее реализации ( III Усиленная деятельность по предотвращению и соответствующие средства ее реализации ( III A Предотвращение, развитые страны. III B Предотвращение, развивающиеся страны. III С Предотвращение, прекращение сведения лесов в развивающихся странах III D Предотвращение, походы на основе кооперации внутри секторов экономики III E Предотвращение, различные подходы к повышению экономической эффективности мер III F Экономические и социальные последствия мер по предотвращению IV Усиленная деятельность по предоставлению финансовых ресурсов и инвестиций V Усиленная деятельность по развитию и передаче технологий VI Усиленная деятельность по наращиванию потенциала Переговорные тексты Землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство (LULUCF). Потенциальные последствия мер в развитых странах для развивающихся стран ... Полное содержание

Подобный материал:

• Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов, 3202.71kb.
• Аналитические материалы предметной комиссии о проведении егэ по русскому языку в 2009, 4665.53kb.
• Анализ результатов итоговой аттестации в форме егэ в 2010 год, 102.2kb.
• В. И. Ситникова Художник: И. И. Касилова Ответственный за выпуск: О. А. Мищенко Библиотека, 1856.74kb.
• Н. В. Фомина Учитель математики Л. А. Зайцева Элективный курс, 67.31kb.
• Аналитические материалы справочные материалы отдел организационно-партийной и кадровой, 1935.39kb.
• Аналитические материалы Полиграфия, 3029.66kb.
• Соглашение по охране афро-евразийских мигрирующих водно-болотных птиц (аева) Текст, 4122.99kb.
• К. С. Фарино заместитель Министра образования Республики Беларусь, 141.17kb.
• Программа тура: 1 день Прилет в Копенгаген. Самостоятельный трансфер до отеля, 176.43kb.

Кто ведет переговоры? В РКИК ООН страны действуют, как правило, в составе переговорных групп, выступления на пленарных заседаниях и контактных группах также делаются, как правило, от имени групп, которые ежедневно собираются и вырабатывают общую позицию по всем нюансам переговоров. Это значительно облегчает координацию и экономит время на достижение консенсуса. Имеются следующие основные группы:

«Группа 77 и Китая». Самая большая группа, объединяющая более 130 развивающихся стран. Внутри «Группа 77 и Китая» подразделяется на отдельные группы: Африканская группа, Наименее развитые страны (LDC), Альянс малых островных государств (AOSIS), страны ОПЕК. Иногда они выступают отдельно от «Группы 77 и Китая», но в подавляющем большинстве случаев подчеркивают, что их они поддерживают «Группу 77 и Китая» в целом.

Интересы отдельных групп сильно различаются, как и сами страны: от самых бедных до богатых, которым давно пора сменить официальный статус и считаться развитыми (Саудовская Аравия, Кувейт, Катар, Сингапур и т.п.). Эти богатые страны, прежде всего, Саудовская Аравия стремятся как можно дольше удержаться в статусе «бедных», для чего затягивают переговоры и стремятся всячески ослабить будущее соглашение. Другие группы, особенно АОSIS, настаивают на немедленных и решительных действиях всех стран по спасению климата, что не встречает поддержки среди крупнейших развивающихся стран BIICS, которые подчеркивают, что, прежде всего, нести расходы должны развитые страны. Африканская группа и, тем более, Наименее развитые страны отстаивают интересы самых бедных и наиболее уязвимых стран, стараясь получить немедленную и максимально большую помощь со стороны развитых стран. Из стран СНГ членом Группы 77 и Китая является Туркменистан.

27 государств – членов Европейского Союза вырабатывают свою общую переговорную позицию на внутренних переговорах в рамках этой организации. На основе этой позиции страна, председательствующая в ЕС (страна-председатель сменяется раз в полгода), выступает от имени ЕС и его 27 государств-членов. Как региональная организация экономического сотрудничества, ЕС сам по себе является Стороной РКИК, однако не имеет права голоса в дополнение к голосам его членов.

Зонтичная группа (Umbrella Group) представляет собой коалицию развитых стран, не являющихся членами ЕС, которая сформировалась после принятия Киотского протокола. В ее работе принимают участие: Австралия, Исландия, Казахстан, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, Российская Федерация, США, Украина и Япония.

Группа экологической интеграции (Environmental Integrity Group) представляет собой недавно сформировавшуюся коалицию в составе Мексики, Южной Кореи и Швейцарии, к которым присоединились Лихтенштейн и Монако.

Страны Центральной Азии, Кавказа и Молдовы объединены в группу CACAM. Это относительно «молодая» группа, которая пока не всегда выступает на переговорах в виде отдельной группы.


Также важно отметить активную работу на переговорах неправительственных организаций. Коалиция неправительственных экологических организаций – Climate Action Network, активно работающая на сессиях РКИК ООН в качестве наблюдателя, готовит к переговорным сессиям позицию и предложения ¹⁵. Для русскоязычных стран имеется специальная дискуссионная группа и интернет сайт¹⁶

В Копенгагене, также как и ранее, будет работать группа из представителей российских НПО. Ее работа хорошо скоординирована с общими усилиями глобальной коалиции НПО Climate Action Network, выпускается специальный информационный бюллетень на русском языке¹⁷.

7. Краткий обзор переговорных текстов

Как отмечалось в предыдущем разделе, главный переговорный текст готовится AWG LCA. После последней сессии в Барселоне все неофициальные документы были собраны в единый текст, состоящий из 175 страниц¹⁸, который рассматривается ниже тема за темой. Затем кратко рассматриваются тексты AWG KP.


I Общее видение долгосрочных мер сотрудничества (a shared vision for long-term cooperative action). Это долгосрочные цели, вероятно, преамбула нового соглашения, содержащая различные численные параметры. В целом, можно сказать, что для развитых стран это уровень выбросов на 25-40% ниже, чем в 1990 г., к 2020 г. и уровень на 80% ниже к 2050 г.

Для развивающихся стран к 2020 г. уровень на 15-30% ниже, чем по базовому сценарию развития, а к 2050 г. уровень выбросов на 25% ниже, чем в 2000 году. Действительно, именно такие цифры на 2050 год дают глобальные выбросы на 50% меньшие, чем в 1990 г. Это «мечта эколога», которая вряд ли сбудется в Копенгагене. Однако это не означает, что к ним не надо стремиться и делать всё возможное для максимального приближения к данным численным ориентирам.

США активно поддерживают позицию, что главное – объемы выбросов на 2050 г. и призывают, чтобы каждая страна представила свою «дорожную карту» на 40 лет вперед. С экологической точки зрения, главное – «углеродный бюджет» (это суммарный выброс всех парниковых газов в СО₂ эквиваленте в стране в целом за длительный период, например, с 1990 по 2050 годы). Именно это прямо влияет на концентрацию СО₂ и других парниковых газов в атмосфере и, соответственно, на состояние климатической системы. Поэтому «закрепление» одной точки – 2050 года – было бы неверно, «траектория» ее достижения также немаловажна.


II Усиленная деятельность по адаптации и соответствующие средства ее реализации (enhanced action on adaptation and its associated means of implementation). Здесь обсуждается, прежде всего, международное сотрудничество по помощи в адаптации развивающимся странам, особенно занесенным в список ООН из 49 наименее развитых стран. В тексте много внимания уделяется критериям выделения первоочередных нужд и наиболее уязвимых развивающихся стран, созданию национальных планов по адаптации (NAPA - механизм помощи слабейшим странам в адаптации к изменениям).

Важно, что в адаптацию включаются любые природные климатические воздействия, также упоминаются ответные меры экономического характера, которая страна, может предпринимать, если глобальное снижение выбросов воздействует на ее экономику. Например, воздействие снижения спроса на уголь может заставить страну – экспортера угля предпринимать меры по перестройке экономики. Обсуждаются и такие действия, как и страхование и финансирование мер по адаптации, организационные формы работы по финансам, передаче технологий и наращиванию потенциала.

Специальный раздел посвящен превентивным мерам по предотвращению последствий стихийных бедствий. Очевидно, что никакое страхование не может полностью возместить потери и заменить развитие систем мониторинга и раннего предупреждения, создание инфраструктуры действий в чрезвычайных ситуациях, а также прямые меры по строительству дамб, укреплению мостов и берегов рек, внедрению засухоустойчивых культур и т.д. и т.п.


III Усиленная деятельность по предотвращению и соответствующие средства ее реализации (enhanced action on mitigation and its associated means of implementation). Предотвращение¹⁹ изменений климата это сокращение выбросов, включая сведение тропических лесов, и усиление антропогенного поглощения СО₂ наземными экосистемами.

Это самый большой раздел переговорного текста, который начинается с общего вводного текста и затем подразделяется на 6 частей A – F.

Общий раздел, где одновременно говорится о предотвращении в развитых и развивающихся странах, во многом повторяет общее видение. Надо сказать, что само существование такого раздела встречает сопротивление развивающихся стран, они нигде не хотят смешивать обязательства развитых и развивающихся стран. В данном разделе, в частности, предлагается таблица, где бы в алфавитном порядке стояли все страны РКИК ООН и указывалось, что они делают для предотвращения.

III A Предотвращение, развитые страны. Здесь обсуждаются обязательства развитых стран (см. выше раздел 3), включая возможные принципы их принятия, роль LULUCF и механизмов гибкости (МЧР, ПСО, торговля квотами, возможно и иные механизмы). Также предлагается таблица, куда бы все страны Приложения занесли свои обязательства по снижению выбросов с указанием года отсчета.

III B Предотвращение, развивающиеся страны. Здесь обсуждаются принципы построения и рассмотрения планов NAMA. Поскольку это новый и сложный вопрос то ему посвящен отдельны обзор²⁰. Имеется в виду принцип снижения выбросов развивающимися странами через определенную систему международного утверждения и финансовой поддержки национальных планов NAMA. При этом вводится международный стандарт представления плана, отчетности, процедуры мониторинга и верификации результатов (measurement, reporting, verification - MRV). Национальные планы (или их часть, финансируемая из-за рубежа) должны проходить процедуру утверждения, после чего определенная часть выполнения плана будет финансово и технологически поддерживаться развитыми странами.

Основные дискуссионные вопросы: какие меры могут входить в NAMA, какие из них и кем проверяются по MRV? Входит ли REDD в NAMA? Входит ли МЧР в NAMA? Как NAMA «сотрудничает» с секторной торговлей и как при этом избежать двойного учета? Как часть NAMA выделяются так называемые «односторонние меры», которые развивающиеся страны должны предпринимать на свои средства, без поддержки развитых стран. Как правило, это наиболее простые и дешевые меры, имеющие большой социальный эффект, их развивающиеся страны планируют внедрить в любом случае, но их также можно зачесть и как часть плана NAMA.

III С Предотвращение, прекращение сведения лесов в развивающихся странах (REDD, reducing emissions from deforestation and forest degradation in developing countries). В определенной мере REDD – что-то среднее между предотвращением и адаптацией. Большинство развивающихся стран считают, что этот механизм не должен входить в NAMA. Австралия считает, что REDD должен быть инкорпорирован в глобальный углеродный рынок. Ряд стран призывают четко разграничить, что в REDD нацелено на снижение выбросов, а что на адаптацию к изменению климата. Выделяется также REDD+, где плюс означает меры по сохранению биоразнообразия и традиционного природопользования коренных народов.

III D Предотвращение, походы на основе кооперации внутри секторов экономики (cooperative sectoral approaches and sector-specific actions). В данном разделе рассматриваются возможные подходы к кооперации развивающихся и развитых стран в рамках одного или нескольких отдельных секторов мировой экономики (или экономики группы стран). Имеются в виду, прежде всего, рыночные механизмы, получившие неофициальное название «секторной торговли». По этой теме переговоров ранее был подготовлен специальный аналитический обзор, раскрывающий принципы и проблемы данного механизма²¹. Сюда же входят вопросы регулирования выбросов от международного авиационного и морского бункерного топлива.

Здесь остановимся только на позициях сторон по данному вопросу, озвученных на предыдущих переговорных сессиях. Фактически, это были дебаты о рассмотрении отраслевых целевых показателей, которые распространялись бы на все страны. Развивающиеся страны выступают против такой позиции, поскольку это может привести к торговым конфликтам и к серьезным последствиям в сфере конкурентоспособности. Развивающиеся страны предлагали сконцентрировать внимание на вопросе о добровольных секторальных подходах для реализации статьи 4 РКИК ООН (связанной с финансированием, разработкой и передачей технологий), в рамках которых финансирование и технологии можно направлять в отдельные отрасли вместо их направления в «общий котел». Заметим, что секторальные действия развивающихся стран считаются одним из вариантов национальных мер в рамках NAMA.

В новом соглашении, вероятно, могут содержаться лишь руководящие принципы секторной торговли (равно как и секторной передачи технологий), детали будут разрабатываться позднее в подзаконных актах соглашения (Accords).

III E Предотвращение, различные подходы к повышению экономической эффективности мер (various approaches to enhance the cost-effectiveness of, and to promote, mitigation actions). Фактически именно здесь рассматриваются вопросы углеродного рынка: роль механизмов МЧР, ПСО и торговли квотами. Однако здесь же повторно рассматриваются варианты секторных подходов и соответствующего рыночного регулирования, в том числе и секторный NAMA. Сюда же помещены вопросы переноса разрешений на выбросы «из прошлого». Однако, более подробно эти вопросы (кроме NAMA) обсуждаются в тексте по механизмам гибкости и обязательствам стран Приложения 1 в Группе AWG KP (см. ниже, а также Приложение 1 к данному обзору).

III F Экономические и социальные последствия мер по предотвращению (economic and social consequences of response measures). В этом разделе рассматривается, как меры по снижению выбросов в развитых странах (как вариант, во всех странах) могут негативно повлиять на социально-экономическое развитие развивающихся стран (как вариант, всех стран). Тут речь идет не только о странах сильно зависящих от экспорта высокоэмиссионных энергоносителей (то есть угля) и производства особо энергоемкой продукции, спрос на которую может снизиться. Весьма вероятно, например, что стремление снизить выбросы при перевозке товаров снизит закупки овощей и фруктов за границей, что может подорвать экономики малых стран, основанные на производстве бананов или аналогичной продукции.

В этом разделе также рассматривается, как избежать «углеродных утечек» - переноса грязных производств в развивающиеся страны, где нет регулирования выбросов парниковых газов, но при этом и избежать «торговых войн», вызванных введением пограничных налогов или иных инструментов «углеродного протекционизма». Это очень важный и относительно новый вопрос, который более детально рассматривается ниже в Приложении 2 к данному обзору.


IV Усиленная деятельность по предоставлению финансовых ресурсов и инвестиций (enhanced action on the provision of financial resources and investment). В этом разделе переговорного текста рассматриваются вопросы финансовой архитектуры будущего соглашения, роли нынешних и, возможно, созданных финансовых институтов, включая ГЭФ, Всемирный Банк и региональные банки развития, порядок их работы, роль РКИК ООН и т.д., и т.п.

В сентябре в контексте встречи Двадцатки крупнейших стран (G20) начались интенсивные дебаты о масштабах финансирования мер по адаптации и снижению выбросов в развивающихся странах и «разделении» взносов в общую «копилку». Речь идет об общем потоке средств порядка 100 млрд долларов в год (на 2020 год). Развитые страны полагают, что груз взносов должны нести и ведущие развивающиеся страны. В частности, ЕС готов вкладывать 20-30%, а в целом, по мнению ЕС, развитые страны должны дать порядка 60% всех средств. Остальные 40% развивающиеся страны должны изыскать сами. Конечно, это относится к наиболее сильным из них, наименее развитые страны будут получать полное финансирование из-за рубежа. Это самый сложный и проблемный участок переговоров. Ему посвящен отдельный детальный обзор²².


V Усиленная деятельность по развитию и передаче технологий (enhanced action on development and transfer of technology). Речь, прежде всего, идет о деятельности по распространению новых технологий в развивающихся странах. К этому примыкают вопросы о лицензировании и патентов, льгот на использование «чистых технологий», что может быть также связано с Правами интеллектуальной собственности (Intellectual Property Rights – IPR).

Практически достигнута договоренность о создании региональных центров распространения технологий. Однако развивающиеся страны настаивают на кардинальном усилении передачи технологий и создании в рамках РКИК ООН новой институциональной структуры. Предлагается разработать и принять План действий по технологиям, включающий все этапы работы от разработки до внедрения и распространения технологий; создать исполнительный орган (Вспомогательный орган по развитию и передаче технологий РКИК ООН), комитет по стратегическому планированию, ростер экспертов и группы для верификации деятельности и мер; создать многосторонний фонд климатических технологий как часть общей финансовой архитектуры Конвенции²³.

США и многие другие развитые страны предлагают иное построение механизма передачи технологий. Они считают, что в этом процессе принципиально важно привлечение не только государственного, но, в основном, частного капитала, причем не только развитых, а всех стран.

Развивающиеся страны хотят получить самый широкий доступ к чистым технологиям и минимизировать ограничения, накладываемые IPR. Против этого выступают, в частности, США, отстаивающие неприкосновенность имеющихся международных договоренностей по IPR. США заявили, что не согласятся с принятым в рамках этого процесса решением, если оно каким-либо образом будет подрывать или оказывать иное влияние на другие соглашения по правам интеллектуальной собственности.


VI Усиленная деятельность по наращиванию потенциала (enhanced action on capacity-building). Эта заключительная часть переговорного текста – меры по наращиванию технологического и прочего потенциала (технического, кадрового, систем наблюдения и раннего предупреждения и т.п.) в развивающихся странах, включая и вопросы финансирования данной деятельности.


Переговорные тексты (неофициальные документы), подготовленные AWG KP, формально с целью продолжения Киотского протокола, в большинстве случаев уже имеются в тексте AWG LCA. В AWG KP рассматривается 5 тем.

• Усиление обязательств по снижению выбросов странами Приложения 1. Фактически эти вопросы включены в разделы I и III A текста AWG LCA, см. также выше раздел 3.
  
• Торговля квотами и механизмы, основанные на проектах. Здесь рассмотрение идет более глубоко, чем в разделе III E AWG LCA, в частности, именно здесь обсуждается, какие проекты могут быть в МЧР и ПСО, будут ли там проекты ядерной энергетики и улавливания и хранения углерода (Carbon capture and storage, CCS), будут ли вводиться какие-либо дисконты или повышающие коэффициенты к проектам определенных типов, как проводить расширение числа участников ПСО по мере присоединения стран к Приложению 1 и т.п. Там же стоят вопросы отчислений с проектов на деятельность Адаптационного фонда Киотского протокола или иных фондов, вопросы переноса квот между периодами Киотского протокола. См. ниже Приложение 1 к данному обзору.
  
• Землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство (LULUCF). Это важнейшая часть работы AWG KP, поскольку она не покрывается работой AWG LCA. Именно здесь наработки «киотской группы» наиболее важны для нового соглашения в целом. По данной теме к встрече в Копенгагене подготовлен отдельный детальный обзор²⁴. Там обсуждаются правила учета выбросов и поглощения парниковых газов в данном секторе и возможности их модернизации, даются определения объектов, подпадающих под соглашение, включая, возможное включение водно-болотных угодий и торфяников. Отдельные разделы посвящены учету эмиссий от производства древесного топлива для нужд биоэнергетики, а также исключению экстремальных природных воздействий из рассмотрения. Обсуждается подход к учету углерода, запасенного в продукции из древесины.
  
• Потенциальные последствия мер в развитых странах для развивающихся стран. Фактически это повторение переговоров, ведущихся в рамках AWG LCA по теме III F.
  
• Парниковые газы, сектора и источники выбросов. Здесь обсуждаются технические вопросы учета новых парниковых газов, недавно синтезированных человеком, вопросы пересчета парникового эффекта различных газов в тонны СО₂ эквивалента и ряд смежных вопросов, в частности, сопоставление источников и поглотителей СО₂.
  

8. Дополнительные комментарии и возможные сценарии

Открытым вопросом является продолжительность периода обязательств, который начнется в 2013 г. Называются варианты: 2013-2017 гг. (5 лет), 2013-2020 гг. (8 лет); 2 периода по 5 лет, то есть до 2022 г.; 2013-2017 гг. с индикативной целью на 2020 г. Традиционно, в политических заявлениях речь идет о цели на 2020 год. Но обязательства могут быть только на период, должна быть сглажена межгодовая изменчивость выбросов, обусловленная, например, экономической ситуацией, теплой или холодной зимой, колебаниями поглощения СО₂ лесами и т.п. Поэтому возможен вариант обязательств на 2013-2020 гг. и индикативная цель на 2020 г.

Перенос излишка квот (неиспользованных разрешений на выбросы) между разными периодами обязательств нового соглашения логичен. Однако этот вопрос тоже может встретить возражения, есть мнения, что некоторые страны, в частности, входящие в СНГ, предложили очень слабые обязательства, чтобы продать заведомо лишние квоты или перенести их на период после 2020 года. Поэтому возникает смежный вопрос об ограничении объема торговли минимальным размером, требующимся для стимулирования передовиков реального снижения выбросов, но не дающим преимуществ тем, кто заранее закладывает слабые обязательства с целью продажи квот. К переносу квот можно добавить вопрос об автоматическом продлении обязательств (вероятно, с усиливающим коэффициентом), если к началу следующего периода не будет достигнуто договоренности по его обязательствам. Такая идея обсуждается некоторыми странами.

Что касается квот, оставшихся у России и других стран Восточной Европы с 2008 -2012 гг. – периода Киотского протокола, то этот вопрос станет актуальным только через четыре-пять лет, так как данные инвентаризации за 2012 год страны представят только в 2014 г. Тогда, вероятно, можно будет решать, как поступить с этими квотами.

В качестве обобщающего комментария к ходу переговоров можно процитировать риторический спор между развитыми и развивающимися странами. Например, развитые страны, в частности США, цитировали статью 4.1 РКИК ООН, выделяя слово «все». «Все Стороны, учитывая свою общую, но дифференцированную ответственность и свои конкретные национальные и региональные приоритеты, цели и условия развития….(далее следуют пункты, охватывающие все виды деятельности)». А развивающиеся страны, в частности Индия, в той же фразе главным словом считали «национальные .. цели и условия развития».

Среди экспертов высказываются мнения о четырех сценариях или вариантах развития событий в Копенгагене.

1) Идеальный результат. Соглашение, отвечающее целям, указанным выше в разделе 2, подлежащее ратификации, заключается в Копенгагене. Начинается работа над подзаконными актами нового соглашения (аналог Марракешских соглашений Киотского протокола). Как опцию, ряд развивающихся стран называют продление Киотского протокола наряду с заключением нового соглашения, однако это представляется очень маловероятным развитием событий.

2) Прогресс по двухступенчатой схеме действий, как это описано выше в разделе 4. Официальное решение Конференции Сторон РКИК ООН о мандате и завершении работы над соглашением, подлежащим ратификации, с достаточно детальным описанием его структуры и содержания. Принятие срочных мер по помощи наиболее уязвимым странам.

3) Отсрочка деятельности, когда официального решения Конференции Сторон РКИК ООН о мандате и завершении работы над соглашением, подлежащим ратификации, не принимается. Работа в рамках AWG KP (то есть по «модернизации» Киотского протокола) продолжается, но работа AWG LCA в рамках РКИК ООН «подвешена» и превращается в дискуссионный клуб. Тогда обязательства США (как страны, не участвующей в Киото), Китая, Индии и всех других развивающихся стран, не имеющих в Киото обязательств по выбросам, остаются вне юридически обязательной международной договоренности и без четкой системы мониторинга, отчетности и верификации. Такая ситуация, вероятно, не может продолжаться долго, поэтому логично в конце 2010 года на следующей Конференции Сторон ожидать решения о продолжении работы над соглашением, но время будет потеряно очень много.

4) Имитация решения. Это наихудший сценарий, когда формально принимаются решения, но они не имеют юридически обязательного характера и служат лишь прикрытием отсутствия деятельности. Принимается решение Конференции Сторон или политическая декларация, где перечисляется деятельности стран по решению проблемы изменения климата. Это не протокол и не иной документ, подлежащий ратификации. В итоге наиболее «сознательные» развитые страны, по мере возможности, выполняют свои обещания, вероятно, то же делает и Китай. Однако финансовый механизм фактически отсутствует как работоспособное средство – развитые страны еще не готовы платить на полностью добровольных основаниях. В итоге в большинстве развивающихся стран меры по ограничению выбросов практически отсутствуют, и мир не идет к достижению глобальной цели 50% снижения выбросов к середине века. При этом переломить ситуацию будет сложно, так как формально решение будет принято.

Наша общая задача, не допустить в Копенгагене «отсрочки деятельности» и, тем более, «имитации решения». Есть все возможности для реального прогресса по двухступенчатой схеме действий с максимальным приближением к идеальному варианту.

Приложение 1. Меры по предотвращению «утечек углерода»

Россия и другие страны СНГ, на первый взгляд, могут рассматриваться бизнесом как своего рода «углеродные убежища», где можно производить продукцию без платежей за выбросы. Иногда встречаются даже мнения, что для этого лучше быть вне Копенгагенского соглашения. Ситуация же, скорее, обратная. Именно на странах, не участвующих в «Копенгагене», вероятна наиболее жесткая апробация «углеродного протекционизма», особенно если эти страны не члены ВТО.

Ведущие страны готовят протекционистские меры против зарубежной продукции с высокими удельными выбросами парниковых газов при ее производстве (по сравнению с «нормой» для такой продукции), если эти выбросы в стране производителе не обложены налогами или обязательствами по снижению (то есть их производство обходится дешевле еще и по этой причине).

Впервые о таких мерах (carbon border tax и т.п.) заговорили около 10 лет назад в ЕС, как о мерах против США, если Буш откажется участвовать в продолжении Киотского протокола. Теперь США среди лидеров климатических переговоров и сами говорят об ограничениях и платежах при импорте выбросоемкой продукции из стран, где нет ограничений на выбросы парниковых газов.

Правила ВТО, конечно, существуют и должны выполняться. Но экологическая цель и открытая поддержка общественного мнения могут «облегчить» их трактовку. Могут приниматься все более строгие меры «экологической» чистоты продукции, где в понятие экологичности будет включаться соответствие лучшим технологиям низкоуглеродного производства товаров или услуг (например, авиаперевозок). Или же в качестве исполнителя запретов может выступать население - тогда никакая ВТО не сможет исправить положение. Наглядным примером служат продукты питания с обязательным указанием страны-производителя говядины, овощей или молочных продуктов в сочетании с агрессивной кампанией покупать только свое, пусть и немного более дорогое. Такая тенденция есть в большинстве развитых стран, и весьма вероятно ее распространение на автомашины, стройматериалы и даже импортируемые энергоносители.

Основные страны внимательно следят друг за другом с целью убедиться, что действия партеров не противоречат правилам ВТО. Мощную критику со стороны европейских правительств вызвало требование «buy American», обязывающее американские власти финансировать проекты, в реализации которых используются, в частности, сталь, чугун и промышленные товары исключительно национального производства. Таким способом экономика США получала ассигнования в сумме 787 млрд долл. Канада, также выступившая против данного положения, пытается договориться с американцами о заключении двустороннего соглашения, которое позволило бы финансировать закупки канадской продукции. Китай, поначалу критиковавший положение «buy American», включил аналогичные правила в свой пакет стимулирующих мер на общую сумму 586 млрд долл. В результате европейцы оказались отрезанными от выгодных контрактов. Например, европейским поставщикам ветряных турбин не разрешили принять участие в торгах по финансируемому в рамках этого пакета проекту стоимостью 5 млрд долл. Со своей стороны, ЕС предупреждает о негативных последствиях для всех стран, которые вводят подобные меры.

Немаловажно, как будет рассчитываться пограничный налог. В частности, ЕС предлагает рассчитывать налог на базе среднего уровня выбросов в ЕС при производстве определенного товара. Этот налог планируется применять «к импорту из стран, которые не предприняли сопоставимых действий по противостоянию изменению климата»; он может взиматься на границе, в дополнение к обычным тарифам и таможенным сборам. Результатом такого налога, вероятно, будет предоставление промышленности ЕС защиты от более дешевого импорта. Но он не будет побуждать другие страны или отдельных производителей к снижению их выбросов, так как фактические выбросы при производстве товаров учитываться не будут. Любой товар определенного вида из «климатически недружественных стран» будет облагаться одинаковым налогом, что нельзя считать экологически грамотным подходом.

Говоря о Копенгагенском соглашении, приведенные выше соображения:

1) Показывают, что игнорировать новое соглашение не сможет ни одна страна, если она экспортирует какую-нибудь продукцию. Если соглашение будет стране невыгодно, то неучастие в соглашении ей будет еще менее выгодно. Вероятнее всего, «пограничные углеродные налоги» и прочие дискриминационные меры будут опробованы именно на странах, отказавшихся от нового соглашения, если таковые найдутся.

На политическом уровне все страны говорят об участии в новом соглашении, «нулевой вариант» своего неучастия никем не рассматривается. Другое дело, каким будет новое соглашение. Оно может оказаться очень слабым, фактически лишь политической декларацией о намерениях. Конечно, за любым соглашениям последуют международные подзаконные акты – аналог Марракешских соглашений Киотского протокола. Они будут приниматься решениями Конференции Сторон РКИК ООН. Однако, при очень слабом самом соглашении, где лишь намеками будет говориться о будущих действиях, подзаконные акты не помогут. Таким образом, четкость и степень детализации обязательств нового соглашения очень важны.

2) Создают конфликт между развитыми и развивающимися странами. Развитые страны стараются не допустить «углеродных утечек» - ситуаций, когда выбросоемкое производство сокращается в развитых странах, но наращивается в развивающихся, и хотят, чтобы это было отражено в тексте соглашения.

Развивающиеся страны Группы 77 и Китая (в частности, Индия) внесли в текст «обратную» формулировку, которая приводится здесь дословно (пример постоянной взаимной увязки массы вопросов, сильно осложняющей процесс переговоров).

«Стороны из числа развитых стран не прибегают к односторонним мерам в какой-либо форме, включая компенсационные пограничные меры, по отношению к товарам и услугам, импортируемым из развивающихся стран, на основаниях защиты и стабилизации климата. Такие меры будут нарушать принципы и положения Конвенции, включая, в частности, те из них, которые связаны с принципом общей, но дифференцированной ответственности (параграф 1 статьи 3), с торговлей и изменением климата (параграф 5 статьи 3), и со взаимосвязью между мерами развивающихся стран по предотвращению изменений климата и предоставлением финансовых ресурсов и технологий Сторонами из числа развитых стран (параграфы 3 и 7 статьи 4)».

Против выступили США, Япония и ЕС. Важно отметить, что формулировка со ссылкой на РКИК ООН прямо охватывает пограничный углеродный налог, как это предусмотрено, в частности в американском законопроекте Ваксмана – Марки, прошедшем Конгресс или каком-либо его аналоге, предлагаемом Сенатом. В США есть немало мнений о нецелесообразности введения углеродного налога на импорт из стран, не имеющих ограничений на выбросы. Президент Обама не разделяет идею такого налога, но ее активно поддерживают промышленники и профсоюзы, опасающиеся сокращения рабочих мест за счет «утечек углерода».

Связь с торговлей разрешениями на выбросы здесь многообразна, создание огромного единого рынка в будущем может оказать значительное влияние на связанные с ним товары и виды деятельности, особенно энергоемкие. Что касается Копенгагенского соглашения, то оно не предполагает создания глобального рынка, это будут скорее кластеры региональных и национальных рынков: ЕС, США + Канада, Япония, Австралия и т.п., причем каждый из рынков будет принимать те или иные меры для своей защиты от «углеродных утечек».

Приложение 2. Об экономических механизмах гибкости

Документ AWG KP²⁵ регламентирует расширение, дополнение и модификацию МЧР, ПСО, торговли квотами, а также общие вопросы. Ниже приводятся лишь основные его моменты в порядке их наличия в документе (а не в порядке приоритетности). Также в документе имеется дополнительный список вопросов, признанных менее важными, они в данный краткий обзор не включены.

МЧР

• Включение различных типов лесохозяйственной деятельности, возможно, с ограничением общего объема выпуска сертифицированных единиц снижения выбросов (ССВ). Китай и Индия предложили рассматривать в МЧР только облесение и восстановление лесов (не брать управление лесным хозяйством). Большинство стран согласились, что REDD надо рассматривать отдельно. Ряд африканских и других стран подчеркивали важность проектов по почвенному углероду.
  

• Включение проектов «улавливания и хранения углерода» - CCS (запретить, воздержаться, разрешить). Было уточнено, что это может быть захоронение как в геологических формациях, так и в океане; добавлен текст о постоянстве захоронения (permanence).
  
• Включение проектов атомной энергетики (запретить, воздержаться, разрешить).
  
• Организация МЧР в рамках отдельного сектора экономики («секторного МЧР») на основании секторной базовой линии. Имеется в виду, что для всех предприятий определенного сектора экономики, например, выплавки стали, проектами МЧР будут считаться меры, приводящие к удельным выбросам меньшим, чем по базовой линии развития сектора в целом.
  
• Организация «секторного МЧР» на основании базовой линии развития сектора экономики определенной страны. Было добавлено, что базовая линия может строиться для конкретной страны отдельно и учитывать ее особенности. Имеется в виду, что страна не Приложения 1 устанавливает план развития сектора, а в случае перевыполнения плана «излишек» (снижение выбросов) считается деятельностью по МЧР. Но в случае невыполнения плана покупать квоты не требуется.
  
• Организация секторного МЧР на основании плана снижения/ограничения выбросов определенной страны не Приложения 1. Деятельность, помещенная в план, считается деятельностью по МЧР.
  
• Стандартизация МЧР на основе показателей удельных выбросов парниковых газов. В этом случае, если деятельность лучше «стандарта», то она автоматически считается МЧР. В частности, на последней переговорной сессии обсуждались возможности проекта, если он попадает в лучшие 20, 10 или Х% технологических решений в мире в целом.
  
• Преференции или ограничения на определенные типы проектов, поощрение сопряженных выгод, введение дисконтирования или повышающих коэффициентов для проектов, в наибольшей мере содействующих устойчивому развитию. В частности, поддержка проектов, содействующих привлечению инвестиций в возобновляемую энергетику, что было предложено Южной Кореей. Дисконтирование может касаться очень дешевых способов снижения выбросов, не имеющих вклада в экономическое или социальное развитие, например, снижения выбросов HFC-23 в химической промышленности.
  
• Облегчение процедур для малых проектов
  
• Установление облегченных процедур для проектов в наименее развитых странах или в регионах, где непропорционально мало проектов.
  

ПСО

• Трансформация проектов МЧР в ПСО при изменении статуса страны.
  
• Включение проектов атомной энергетики (запретить, воздержаться, разрешить).
  
• Включение различных типов лесохозяйственной деятельности.
  
• Преференции или ограничения на определенные типы проектов, поощрение сопряженных выгод
  

Торговля квотами:

• Торговля квотами внутри сектора экономики группы стран (части стран Приложения 1 или их всех, с включением или без ряда стран не Приложения 1). В качестве «кандидатов» на неформальных семинарах назывались производство цемента, алюминия, стали, возможно, энергетика. Говорилось о возможности гибкого установления правил, разных стандартов удельных выбросов в разных странах.
  
• Торговля квотами на основании плана снижения/ограничения выбросов определенной страны не Приложения 1. Действия, помещенные в план при успешной реализации, получают квоты, которые можно продать.
  
• Связь торговых систем стран Приложения 1 и добровольных торговых систем стран не Приложения 1.
  

Общие вопросы:

• Возможность переноса квот на будущее (свободная; ограниченная; как по Киото, то есть без переноса «единиц абсорбции» - RMU, генерируемых лесными проектами)
  
• Возможность занять квоты из будущего (да, нет)
  
• Введение отчислений с выпущенных единиц ПСО и/или торговли квотами, возможно с отдельным рассмотрением единиц абсорбции (0,5, 2, 8, Х%), в частности, для пополнения Адаптационного фонда помощи развивающимся странам.
  
• Введение и/или корректировка положений о «резерве торговли» (commitment period reserve), не позволяющем продать больше определенного количества квот до конца периода обязательств.