Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов парниковых газов
| Вид материала | Обзор |
- Методика расчета выбросов парниковых газов Содержание, 1290.76kb.
- Сертификации сокращения уровня антропогенных выбросов парниковых газов, 83.51kb.
- 22 ноября предварительный, 28.36kb.
- Регулирование парниковых выбросов: риски и возможности для социально-экономического, 2619.87kb.
- Пункт 5 предварительной повестки дня Прочие вопросы "Круглый стол" по проблемам изменения, 600.53kb.
- Урок «изменение климата» Евсеенко Ольга Николаевна, 271.14kb.
- «Коммерческое использование нетрадиционных ресурсов метана», 49.17kb.
- Пилотная программа Мирового банка по созданию потенциала сопротивления последствиям, 1717kb.
- Стандарты в борьбе с изменением климата, 28.54kb.
- Исо тк 207 , 731.54kb.
Секторные экономические инструменты и варианты обязательств по ограничению выбросов парниковых газов.
(аналитический обзор подходов и предложений, высказываемых в процессе подготовки в ООН нового международного соглашения по проблеме изменения климата – «Копенгаген 2009»)
Содержание
1. Предисловие - побудительные мотивы 2
2. Общий подход к выполнению обязательств внутри сектора экономики 3
3. Выбор секторов экономики, потенциал и возможности 7
3.1 Производство цемента 9
3.2 Черная металлургия 11
3.3 Обязательства в процентах снижения удельных выбросов на единицу продукции 13
4. Включение секторных подходов в механизмы гибкости 14
4.1 Механизм чистого развития 14
4.1.1 Варианты отраслевых проектов с параметрами, задаваемыми Исполнительным советом МЧР 14
4.1.2 Варианты отраслевых проектов с параметрами, отсчитываемыми от национальных целей и программ 16
4.1.3 Варианты прямого регулирования отраслевых проектов 17
4.2 Совместное осуществление 18
4.3 Торговля квотами 18
Приложение: технические возможности снижения выбросов в отдельных секторах экономики 19
А.1 Производство цемента 19
А.2 Черная металлургия. 25
А.3 Угольная энергетика 30
Обзор подготовил Алексей Кокорин (WWF-Россия), замечания, комментарии и вопросы, пожалуйста, присылайте по адресу akokorin@wwf.ru
1. Предисловие - побудительные мотивы
В данном аналитическом обзоре рассматривается широкий спектр секторных или отраслевых подходов к снижению выбросов парниковых газов. Они могут быть потенциально применимы к тому или иному сектору экономики всех стран, группы стран или отдельной страны. Они могут быть значительно модифицированы в ближайшие полтора года переговоров. Часть из них может быть «отложена» до следующего соглашения, например, на период после 2020 г. Часть может быть реализована на национальном или межправительственном уровне, то есть вне международного соглашения РКИК ООН1. Сейчас, вероятно, пока невозможно сделать классификацию или расставить приоритеты по степени реализуемости того или иного предложения в соглашении «Копенгаген 2009». Поэтому ниже рассматриваются все идеи, концепции и предложения. В данный момент вашему вниманию предлагается первая «редакция» обзора, ранее такие материалы на русском языке не выходили, в дальнейшем предполагается регулярно дорабатывать и обновлять материалы в соответствии с ходом переговоров, отказом от старых идей и поступления идей.
1) Желание всех заинтересованных сторон снижать выбросы парниковых газов более эффективно – быстрее, дешевле и с минимумом побочных негативных эффектов. Согласно экономической теории, механизмы, основанные на создании рыночных стимулов для снижения загрязнения окружающей среды, во многих случаях оказываются гораздо более эффективными, чем традиционные подходы (например, нормирование выбросов, платежи за загрязнение). Это своего рода «универсальное» желание, против рыночной оптимизации процесса снижения выбросов в принципе никто не возражает, другое дело какие более конкретные цели ставят перед собой определенные лица.
2) Намерение правительств переложить решение вопроса о снижении выбросов на частный бизнес. Опыт выполнения Киотского протокола странами Европейского союза, Японии, других развитых стран, говорит о «естественном» желании государственных ведомств не только распределить обязательства страны между секторами экономики, но и возложить основную часть груза снижения выбросов на отдельные компании.
Теоретически для этого не нужно никаких международных соглашений, правительство может обязать различные компании снизить выбросы на определенный процент или количество тысяч тонн СО2-эквивалента. Однако, ответная реакция компаний может быть отнюдь не позитивной, если это будет делаться директивно и без предварительного согласования с компаниями. В данном случае, предварительное согласование означает, что уже на этапе принятия национальных обязательств, важно прорисовать их доведение «сверху-вниз» до отдельных обязательств.
С другой стороны, может быть и другой подход – «снизу – вверх»: посмотреть что технологически, экономически и финансово могут сделать компании; собрать их возможности и объединить в виде национальных обязательств. При этом логично каждую отрасль экономики рассматривать отдельно, то есть идти от:
а) технологий и потенциала снижения выбросов отдельных компаний к
б) обязательствам всего сектора национальной экономики, выполнение которых облегчалось бы
в) рыночным механизмом оптимизации затрат на наднациональном уровне, что давало бы конкурирующим «своим» и «чужим» компаниям равные возможности.
3) Желание компаний заранее знать свои обязательства и быть уверенными в равной экономической «нагрузке» в условиях глобальной конкуренции в рамках их отрасли экономики.
4) Намерение правительств поддержать ускоренное технологическое перевооружение «своих» компаний. Если передовики будут получать дополнительное преимущество в рамках отраслевых обязательств группы стран или внутрисекторной торговли разрешениями на выбросы парниковых газов, то это облегчит правительствам стимулирование внедрения новых технологий.
5) Желание любой страны в процессе переговоров получить для себя преимущества, в частности, использовать тот факт, что определенная отрасль национальной экономики опережает зарубежных конкурентов по таким параметрам как расход энергии, топлива или выбросы СО2 на единицу продукции. Данный побудительный мотив может реализовываться как стратегически – включением той или иной статьи в новое соглашение, так и тактически – исключительно как переговорный инструмент, который, например, вынуждал партнеров по переговорам идти на уступки по другим вопросам.
2. Общий подход к выполнению обязательств внутри сектора экономики
Простейшая схема секторного экономического инструмента выглядит следующим образом: все однотипные крупные предприятия развитых стран (а, возможно, и части развивающихся стран) получают одинаковые задания по снижению удельных выбросов (на единицу продукции, например, на тонну алюминия или цемента). Это означает, что фактически страны требуют от бизнеса принять определенный график освоения новых технологий. Но делают это не административными мерами, а дают своим предприятиям определенную гибкость: перейти на новую технологию сейчас или купить квоты, а перейти потом, в зависимости от бизнес-плана развития предприятия. Такая схема уже давно работает на восточном побережье США применительно к выбросам двуокиси серы на электростанциях (см. Врезку 1).
Конечно, такой простейший секторный подход приемлем только для стран, если в каждой из них есть как передовые, так и отстающие предприятия и их нужно «подтянуть», однако в целом в каждой стране удельные выбросы отрасли примерно равны, то есть ни одна страна изначально не оказывается в положении должника. Если же в стране все предприятия старые (или в целом они хуже чем у партнеров по данному экономическому инструменту), то такие секторные обязательства лишь добавят нагрузку на национальную экономику и, вероятно, лучше действовать административными методами. Вероятно в качестве «пробного шара» простейшая схема была предложена Японией, в частности летом 2008 г. во время визита японского Премьер-министра в Россию. Не удивительно, что Президент России отказался от подобного предложения.
Важно заметить, что всеми заинтересованными сторонами секторный подход предлагается как дополнительная мера, не отменяющая обязательства стран, а лишь помогающая бизнесу снижать выбросы наиболее экономичным образом.
Врезка 1: Программа снижения выбросов двуокиси серы в США
Начиная с 1970-х годов в США разрабатывались и внедрялись системы торговли квотами на загрязнения для решения различных экологических проблем: отказа от применения свинцовых присадок в бензине, сокращения выбросов двуокиси серы (SO2) для предотвращения кислотных дождей, снижения загрязнения воздуха оксидами азота и серы, регулирования производства хлорфторуглеродов и т. д.
Одна из наиболее эффективных рыночных программ в - федеральная программа США «Кислотные дожди», принятая в 1990 г. с целью радикального сокращения выбросов SO2 в стране. Ученые доказали, что эти выбросы влияют на образование кислотных дождей, выпадающих в различных штатах и угрожающих здоровью людей, экосистемам, сельскому хозяйству и т. д. В соответствии с этой программой каждый источник (всего их свыше 2000, в основном это электростанции) получает определенное количество квот на выбросы. Эти квоты могут свободно покупаться и продаваться на рынке. Общее количество квот ограничено, а разрешенный объем выбросов для каждого предприятия планомерно снижается до достижения уровня, установленного в качестве генеральной цели программы. Как правило, квоты используются предприятиями для покрытия реальных выбросов. В случае превышения фактических выбросов над количеством имеющихся у предприятия квот оно должно купить недостающие квоты у другого предприятия или просто на рынке. В противном случае вступают в силу штрафные санкции (ставка штрафа значительно превышает цену квот).
Очень скоро стало понятно, что новый рынок не только помогает предприятиям снизить затраты на выполнение обязательств по выбросам SO2, но и стать источником получения прибыли, по крайней мере для тех предприятий, которые наиболее эффективно могут снижать свои выбросы. Вскоре сформировалась инфраструктура, присущая настоящему рынку: биржа, компании-брокеры, спекулянты и посредники в торговле квотами. В настоящее время существует несколько регулярных аукционов по торговле квотами на SO2. Участником торгов может стать любой человек, открывший счет в системе регистрации сделок. Чикагская биржа предложила торговлю фьючерсами на новом рынке. Многие компании создали коллективный страховой фонд, основанный на совместном использовании разрешений на выбросы. Для поддержки системы торгов была создана электронная система регистрации и отслеживания сделок.
Особенность программы «Кислотные дожди» — возможность откладывать неиспользованные квоты на будущие периоды. Это позволило предприятиям выбирать наиболее гибкие во времени стратегии снижения выбросов, а заодно и увеличить доходы от раннего снижения выбросов (ведь цена квот по мере снижения суммарных разрешенных объемов выбросов растет). Не случайно, что сокращение выбросов SO2 происходило намного быстрее, чем было предусмотрено программой. Электростанции США не только выполнили все требования закона, но и снизили суммарный выброс на 20% (7,3 млн. т SO2) ниже установленного конгрессом США базового уровня выбросов.
Рынок квот позволил снизить затраты на снижение выбросов примерно на 3 млрд. долларов в год по сравнению с традиционными подходами. Ожидается, что экономический эффект от снижения загрязнения воздуха SO2 к 2010 году составит свыше 3,5 млрд долларов в год, а эффект от снижения заболеваемости и смертности населения, вызванных вредными выбросами SO2, оценивается в 40 млрд. долларов ежегодно.
Не подтвердились опасения скептиков относительно того, что снижение выбросов, предусмотренное программой, станет непосильным бременем для промышленности и замедлит экономический рост в стране. Несмотря на быстрое снижение выбросов SO2, экономика США и производство электроэнергии в этот период выросли. Программа «Кислотные дожди» еще раз показала, что экономический рост может происходить при одновременном снижении выбросов и улучшении качества окружающей среды.
Простейшая схема выполнения отраслевых обязательств
Страна 3 не участвует в отраслевом сотрудничестве
Норматив и его постепенное снижение
Удельные выбросы СО2 или расход энергии/топлива на тонну продукции
Компании страны 1
Компании страны 2
К
омпании, обязанные снизить выбросы (покупатели квот) в начале работы системы -К
омпании, не имеющие обязательств в начале работы системы -К
омпании, продавцы квот в начале работы системы -
Передача квот
Дифференцированная по странам схема выполнения отраслевых обязательств
Норматив и его постепенное снижение
Удельные выбросы СО2 или расход энергии/топлива на тонну продукции
Норматив и его постепенное снижение
Компании страны 1
Компании страны 2
Компании страны 3
К
омпании, обязанные снизить выбросы (покупатели квот) в начале работы системы -К
омпании, не имеющие обязательств в начале работы системы -К
омпании, продавцы квот в начале работы системы -Передача квот
Очевидная нереализуемость простейшей секторной схемы на международном уровне побудила Японию расширить данный подход до «дифференцированного» по странам или группам стран установления нормативов. В этом случае, например, предприятие Страны 3, имеющее худшие характеристики по энергоэффективности или удельным выбросам СО2 (см. рисунок, средняя колонка правой диаграммы), может продавать квоты предприятию с лучшими характеристиками работы в Стране 1 (см. рисунок, левая колонка левой диаграммы).
Сложности с установлением дифференцированных – разных уровней в разных странах велики и на первый взгляд задача выглядит неподъемной. Однако, вероятно, проблема может быть упрощена, если в каждой стране в начале работы системы брать среднюю по отрасли удельную эффективность производства. В этом случае каждая страна вступает в работу системы с нулевым балансом, а дальше все зависит от динамики улучшения эффективности производства и снижения удельных выбросов.
В случае динамического подхода очень важен потенциал снижения той или иной страны. Поэтому если снижать нормативы выбросов в абсолютных значениях, например, на 0,1 т СО2 на единицу продукции в год, то получат преимущество страны с большими начальными удельными выбросами и более высоким потенциалом их снижения. Снижение норм удельных выбросов в процентном исчислении или динамических подход с постепенным выравниванием нормативов, например, за 20 лет выглядит для России и стран СНГ как наиболее предпочтительный (и в то же время относительно реализуемый, по крайней мере он не вызывает немедленной негативной реакции ключевых стран).
Проблемой данного подхода являются так называемые «утечки» - перетекание деятельности в развивающиеся страны с более мягкими нормативами энергоэффективности или удельных выбросов парниковых газов. Теоретически становится возможным сократить более энергоэффективное производство в развитой стране, увеличить менее эффективное производство в развивающейся стране и при этом получить квоты на продажу.
Подход с дифференцированным установлением границ, несмотря на свою гибкость, вызывает негативную реакцию многих развивающихся стран. Они подчеркивают, что не при каких условиях не хотят, чтобы их предприятия были обязаны покупать разрешения на выбросы, так как это может повредить экономическому развитию, не соответствует принципу равной, но дифференцированной ответственности и подходу исторической ответственности стран («загрязнитель платит»). В этом случае предприятия в развивающихся странах смогут участвовать в выполнении отраслевых обязательств по принципу «без потерь», когда при перевыполнении обязательства квоты можно продать, но при невыполнении покупать квоты не надо. Впрочем, схема «без потерь», увы, может стимулировать идущий сейчас процесс перевода наиболее грязных и энергоемких производств из развитых стран в развивающиеся.
Принципиально важное предложение было сделано Индией в процессе дискуссии в Бонне на Сессии Вспомогательных органов РКИК ООН в июне 2008 г.: обязательства в рамках секторного подхода должны разделить между собой как производители, так и потребители продукции. В теории это разумно, но пока очень сложно сказать, как такой подход можно осуществить на практике. В определенной мере, пробным шаром данного подхода может служить подход «учета продукции из древесины».
Важно подчеркнуть, что сейчас обсуждается применение секторного подхода в гораздо более широком формате, чем «классическая» торговля квотами. Секторный подход потенциально может быть применен к проектам по снижению выбросов парниковых газов в отдельных отраслях экономики. В частности, большая часть дискуссий относится именно к секторным подходам к Механизму чистого развития. Также данный вопрос активно обсуждается в контексте передачи технологий. Таким образом, рассмотрение секторного подхода важно не только для развитых стран Приложения 1 РКИК ООН. В том или ином варианте в секторные обязательства могут быть вовлечены наиболее развитые развивающиеся страны, принявшие национальные цели по ограничению выбросов. В случае реализации секторного МЧР, в данную деятельность в принципе могут быть вовлечены и все страны РКИК ООН, даже наименее развитые, хотя это и выглядит маловероятным.
Ниже сначала рассматриваются несколько отдельных отраслей – кандидатов на секторный подход, а затем излагаются различные секторные подходы к МЧР, ПСО и торговле квотами в том виде как они имеются в переговорных документах РКИК ООН и Киотского протокола на осень 2008 г.
3. Выбор секторов экономики, потенциал и возможности
Как Японией – главным автором секторного подхода, так и другими странами называются, прежде всего, следующие отрасли мировой экономики.
Производство цемента и черная металлургия, дающие 50% выбросов парниковых газов в промышленности. Преимуществом данных секторов является их относительная «универсальность» в разных странах - это, как правило, крупные предприятия, которыми владеют крупные компании, участники мирового рынка стали и цемента. Имеются новые технологии, переход на которые желательно стимулировать, однако такой переход дорог и нужна «гибкость» - возможность постепенного перехода, что может дать рыночный подход к регулированию. Говоря о России, в промышленности, транспорте и ЖКХ финансовый потенциал повышения энергоэффективности наиболее высок (см. Врезку 2). Ниже эти сектора рассмотрены наиболее подробно. Также подготовлены соответствующие приложения, где возможности новых технологий рассмотрены более подробно.
Угольная энергетика, дающая 70% выбросов мировой энергетики. Потенциально международная, региональная и/или национальная торговля квотами в рамках угольной энергетики может дать наибольшие снижения выбросов парниковых газов. Однако, в случае России финансовый потенциал совершенствования генерации энергии ниже, чем соответствующие значения для промышленности и ЖКХ. Для аргументированного участия России в международной торговле квотами в рамках сектора угольной энергетики, вероятно, требуется детальная проработка вторичных эффектов, например, воздействия на структуру топливного баланса страны, а также отладка торговли сначала на национальном уровне. Притом, что торговлю квотами в экономике в целом в России вводить не предполагается, она может быть введена в отдельном секторе, где сильнее всего требуется создание добавочных стимулов повышения энергоэффективности. Исследование по отраслевому рыночному регулированию эффективности угольной энергетики России представляется очень актуальной задачей. В рамках данного обзора ниже в приложении рассмотрены вопросы новых угольных технологий и их эффективности с точки зрения снижения выбросов СО2.