Концептуальный доклад
| Вид материала | Доклад |
- П. С. Гуревич новые книги наших коллег неповторимое своеобразие человека мень, 28.26kb.
- Марка Владимировича Раца «Концептуальный проект системы государственного управления»., 578.44kb.
- Концептуальный подход к системе нематериальной мотивации работников сельскохозяйственных, 179.4kb.
- Программа дисциплины концепции и концептуальный анализ в математике и гуманитарном, 335.24kb.
- Концептуальный проект веб-ориентированной географической информационной системы прогноза, 105.49kb.
- Социальная феноменология риска: концептуальный анализ, 327.02kb.
- Курсовая работа, 396.69kb.
- Молчание как семиозис в практике и мистике исихазма1 I. Эпистемологическая преамбула, 39.19kb.
- Эра бессмертных (концептуальный прогноз-проект), 505.9kb.
- Динамичная трансформация современных организаций происходит под влиянием глобализации,, 118.67kb.
1.3. Особенности урбанизации в России и странах СНГ
1.3.1. Особенности урбанизации в России
По данным последней переписи 2002 года, 106429 тысяч россиян были жителями городских поселений (73,3%), а 38738 тысяч человек (26,7%) - сельских. Городскими поселениями считаются населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве городов и поселков городского типа (рабочих, курортных, дачных поселков и поселков закрытых административно-территориальных образований). Все остальные населенные пункты считаются сельскими.
Численность городского населения впервые уменьшилась по сравнению с предыдущей переписью населения 1989 года - на 1530 тыс. человек, или на 1,4% (рис. 1.9). Сельское население продолжало сокращаться, но его сокращение было менее интенсивным, чем городского – на 225 тыс. человек, или на 0,7%. В результате доля городского населения, в отличие от предшествовавших межпереписных периодов, не увеличилась, а осталась практически неизменной, уменьшившись на десятую долю процента.
Вплоть до начала 90-х годов урбанизация в России носила преимущественно экстенсивный характер – городское население быстро росло и абсолютно, и относительно, и Россия стремительно превращалась в страну горожан. По данным первой Всероссийской переписи населения 1897 года, в городских поселениях - 430 городах и 37 посадах - проживало лишь 15% населения России (в современных границах РФ). В основном это были малые города, число жителей которых не превышало 50 тысяч. По численности населения выделялись обе исторические столицы - Санкт-Петербург (1265 тыс. человек) и Москва (1039 тыс.). К разряду больших городов – с числом жителей 100 тысяч и более - относились также Саратов, Казань, Ростов-на-Дону, Тула и Астрахань, но ни в одном из них население не достигало 150 тыс. человек. Еще в 17 городах число жителей составлял от 50 до 90 тысяч.
К концу 1930-х годов в городских поселениях проживала уже треть россиян, к концу 1950-х - половина, к концу 1980-х - почти три четверти. Более 600 городов появилось менее чем за 100 лет, до 1991 года постоянно росло число поселков городского типа.
Рис. 1.9. Численность городского и сельского населения России, по данным переписей, текущего учета и прогнозных оценок, 1897-2026 гг., миллионов человек
По данным текущего учета, к началу 2006 года численность городского населения России составила 104105 тысяч, а доля горожан - 73%8.
По прогнозным расчетам Федеральной службы государственной статистики России, общая численность городского населения к 2025 году сократится приблизительно на 2 миллиона человек – до 102,4 миллиона человек - при общем сокращении численности населения почти на 8 миллионов человек. Доля городского население увеличится незначительно и составит в 2015 году 73,5% от общей численности населения, а к 2025 году – 76%9.
Рис. 1.10. Компоненты прироста (убыли) городского населения России, 1959-2005 гг., тысяч человек
Городские поселения России представлены городами и поселками городского типа. В период между переписями 1989 и 2002 годов число городских поселений впервые уменьшилось - с 3230 до 2940 (рис. 1.11). При этом число городов увеличилось на 61, или на 5,9%, а число поселков городского типа сократилось на 351 населенный пункт, или на 16,0%. Это лишь общий итог многочисленных, в основном, административно-территориальных преобразований:
- 71 населенный пункт получил статус города (42 поселка городского типа, 20 закрытых административно-территориальных образований10, получившие географические названия, и 9 сельских или вновь зарегистрированных населенных пунктов);
- 10 городов утратили свой статус (девять включены в состав более крупных городов11, а один преобразован в сельское поселение12);
- утратили свой статус 432 поселка городского типа (329 преобразованы в сельские населенные пункты, 42 - в города, 46 - включены в черту других городских поселений или объединены, 15 - упразднены или ликвидированы);
- образован 81 поселок городского типа (в том числе 21 закрытое административно-территориальное образование, которым были присвоены географические названия).
Рис. 1.11. Изменение числа городских поселений в Российской Федерации, 1926-2006 гг.
Рис. 1.12. Изменение численности населения, проживающего в городах и поселках городского типа, 1926-2006 гг., миллионов человек
Основная масса российских городов представлена малыми городами с числом жителей, не превышающим 50 тысяч человек, – из 1095 городов, имевшихся в России на начало 2006 года, к этой группе относился 771 город (рис. 1.13).
Рис. 1.13. Распределение городов России по людности, 1926-2006 гг.
За период между переписями 1989 и 2002 годов группа городов с населением 1 миллион человек и более пополнилась за счет Волгограда, и их число достигло 13. Число городов с численностью населения от 500 до 1000 тысяч человек сократилась с 22 до 20 .
К началу 2006 года число городов-«миллионеров» снизилось до 11, поскольку Пермь и Волгоград, уменьшившие свое население, перешли в группу городов с численностью населения менее миллиона человек.
Тем не менее, тенденция концентрации городского населения в крупнейших городах и снижения удельного веса населения небольших городских поселений сохраняется.
Доля горожан, сконцентрированных в городах-«миллионерах», увеличилась с 23,3% в 1989 году до 25,8% в 2002 году, хотя к началу 2006 года она снизилась до 24,6% из-за того, что Пермь и Волгоград перешли в группу городов с населением от 500 тыс. до 1 млн. человек. Но удельный вес жителей больших городов (с населением более 100 тыс. человек) возрос с 62,4% городского населения в 1989 году до 64,1% в 2002 году и 65,8% к началу 2006 года.
1.3.2. Особенности урбанизации в странах СНГ
По оценке Межгосударственного статистического комитета Содружества Независимых Государств (СНГ), численность городского населения стран Содружества на начало 2003 года, составила 179 миллионов человек (64% от общей численности населения), сельского - 100 миллионов человек (36%).
Страны Содружества существенно различаются по уровню урбанизации (рис. 1.14).
Рис. 1.14. Доля городского населения в странах Содружества Независимых Государств, по данным переписей и текущего учета, % 13
В России и Белоруссии жители городских поселений составляют более 70% населения, на Украине и в Армении - более 60%, в Казахстане, Грузии и Азербайджане - более 50%, а в Туркмении, Молдавии, Киргизии, Узбекистане и Таджикистане большая часть населения - от 60% до 74% - представлена сельскими жителями. Меньше всего горожан - 26% от общей численности населения - в Таджикистане. Поэтому если в совокупном городском населении стран Содружества на Россию приходится около 60%, то в сельском - лишь 37%.
По сравнению с данными Всесоюзной переписи населения 1989 года, численность городского населения стран Содружества снизилась на 3 миллиона человек (на 2%), а численность сельского населения, напротив, увеличилась на 4 миллиона человек (на 5%)14. В результате, доля городского населения в общей численности населения снизилась с 66% до 64%, а сельского - возросла с 34% до 36%.
Таблица 1.1.
Численность населения столиц и городов с населением 1 миллион человек и более, 1989 и 2004 гг.
| Государства | Столицы и города | Численность населения, тыс. человек | Изменение численности, % | |
| 1989 | 2004 | 2004/1989 | ||
| Азербайджан | Баку | 1757 | 1840 | 105 |
| Армения | Ереван | 1199 | 1102 | 92 |
| Белоруссия | Минск | 1607 | 1741 | 108 |
| Грузия | Тбилиси | 1260 | 1082 | 86 |
| Казахстан | Алма-Ата | 1128 | 1150 | 102 |
| Казахстан | Астана | 277 | 502 | 181 |
| Киргизия | Бишкек | 616 | 766 | 124 |
| Молдавия | Кишинев | 665 | 662 | 100 |
| Россия | Москва | 8967 | 10391 | 116 |
| Россия | Санкт-Петербург | 4989 | 4624 | 93 |
| Россия | Новосибирск | 1420 | 1413 | 100 |
| Россия | Нижний Новгород | 1400 | 1297 | 93 |
| Россия | Екатеринбург | 1296 | 1287 | 99 |
| Россия | Самара | 1222 | 1144 | 94 |
| Россия | Омск | 1149 | 1122 | 98 |
| Россия | Казань | 1085 | 1107 | 102 |
| Россия | Челябинск | 1107 | 1071 | 97 |
| Россия | Ростов-на-Дону | 1008 | 1062 | 105 |
| Россия | Уфа | 1080 | 1041 | 96 |
| Россия | Волгоград | 999 | 1004 | 101 |
| Таджикистан | Душанбе | 595 | 604 | 102 |
| Туркмения | Ашхабад | 398 | 548 | 138 |
| Узбекистан | Ташкент | 2073 | 2138 | 103 |
| Украина | Киев | 2603 | 2639 | 101 |
| Украина | Харьков | 1610 | 1464 | 91 |
| Украина | Днепропетровск | 1192 | 1063 | 89 |
| Украина | Донецк | 1113 | 1004 | 90 |
| Украина | Одесса | 1115 | 1013 | 91 |
Для предшествующих десятилетий была характерна устойчивая тенденция быстрого, хотя и постепенно замедляющегося, роста городского населения. А за 14 лет, прошедших после Всесоюзной переписи населения 1989 года, численность городских жителей сократилась в целом по Содружеству на 2% и в его отдельных государствах: в Грузии почти на 25%, в Казахстане на 11%, в Армении и на Украине на 7% в каждой, в России почти на 2% (рис. 1.1515).
Рис. 1.15. Среднегодовые темпы прироста городского населения в странах Содружества в периоды между переписями населения, %
Рис. 1.16. Изменение численности городского и сельского населения в странах Содружества после Всесоюзной переписи 1989 года, тысяч человек
Рис. 1.17. Изменение численности населения городских поселений после переписи 1989 года
в странах СНГ, %
1.3.3. Проблемы и задачи управления развитием городов на постсоветском пространстве
Россия сегодня — страна городов. В городах и поселках городского типа, занимающих всего полпроцента ее территории, живет почти три четверти населения, сосредоточена львиная доля капитала и хозяйственной жизни. На общем фоне урбанизации ведущая роль принадлежит самым большим городам — федеральной и региональным столицам.
Сосредоточение на сравнительно небольших территориях огромных масс людей повлекло за собой в последнем столетии столь масштабный шлейф проблем, пренебрежение которыми приведет к драматическим последствиям все человечество.
К наиболее острым дисбалансам, являющимся во многом следствием урбанизации, относятся
- рост безработицы;
- бездомность;
- рост числа жителей трущоб и увеличение объемов ветхого и аварийного жилья;
- преступность;
- сокращение продолжительности жизни;
- рост заболеваемости;
- национальные и расовые конфликты;
- загрязнение окружающей среды: воды, воздуха, почвы;
- катастрофы, являющиеся следствием активной хозяйственной деятельности, и скученности на сравнительно небольших территориях огромного количества людей.
Проблемы российских городов являются, как правило, прямой проекцией проблем социально-экономического развития страны в целом (т.е. федерального уровня на муниципальный), поскольку именно в городских поселениях сконцентрирован экономический потенциал и основная часть населения (около 73%) Российской Федерации.
Проблемы экономического развития и бедности
Как и среди российских регионов, среди массы российских городов16 преобладают стагнирующие и депрессивные, в экономическом смысле, поселения. Число динамично развивающихся городских центров относительно невелико (к ним относятся, в первую очередь, столичные города, административные центры нефте- и газодобывающей, металлургической и химической промышленности, а также и некоторых приграничных регионов). Поэтому для значительной части российских городов весьма актуальны проблемы отсутствия привлекательных (хотя бы в смысле оплаты труда) рабочих мест, высокого уровня общей безработицы (до 10% и более) и неформальной занятости (до 20% и более). В результате, обостряется проблема абсолютной и относительной бедности городского населения, усиливается неоправданная социально-экономическая дифференциация населения, чреватая накоплением значительного потенциала социального недовольства, а, главное, являющаяся серьезным тормозом для экономического развития.
Жилищная проблема
Несмотря на то, что с началом массового жилищного строительства в 1960-е гг. постоянно решалась задача обеспечения городских семей отдельными благоустроенными квартирами, жилищный вопрос не утратил своей остроты до сих пор. Реализацию Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. пока не снизило среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования - она, как и прежде, составляет около 20 лет17.
Более того, стали складывать предпосылки для пространственной сегрегации внутри российских городов, в которых стали появляться, с одной стороны, районы дорогой коттеджной застройки и элитного жилья, а с другой стороны – районы плохо обслуживаемого ветхого и аварийного жилья.
Обеспеченность жильем городского населения России постоянно увеличивалась на протяжении последнего полувека. Ее быстрый рост был связан с началом индустриального жилищного строительства в городах, а в последнее десятилетие он немного ускорился и в связи с сокращением численности горожан. Средняя общая площадь жилищ, приходящаяся на одного городского жителя, достигла к началу 2006 г. 20,5 кв. м. против 16,4 кв. м в конце 1990 г. и 8,1 кв. м в 1957 г.
Кризисное состояние коммунальной инфраструктуры
Сохраняется тенденция увеличения уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры, который составляет сегодня в среднем 60%18. Следствием износа и технологической отсталости объектов коммунальной инфраструктуры является низкое качество предоставления коммунальных услуг, не соответствующее запросам потребителей.
Фактический объем инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры не соответствует их минимальным потребностям. В результате, планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, что ведет к снижению надежности работы объектов коммунальной инфраструктуры. Ветхое состояние тепловых и электрических сетей становится причиной отключения теплоснабжения домов в зимний период.
Строительство объектов коммунального назначения, в особенности сооружений канализации, осуществляется в незначительных объемах. За 90-е годы объемы вводов этих объектов сократились (кроме газовых сетей) примерно в 5 раз. В 2000-е годы падение продолжилось. В 2005г. ввод тепловых сетей сократился, по сравнению с 2000 г., на 2,8%, газовых сетей - на 17,1%, канализационных сетей - на 31,9%.
Проблемы комплексного освоения городских земель
Все большее значение приобретают вопросы городского планирования, определения резервных территорий для развития города и оценки стоимости городских земель.
В последние годы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований стали уделять больше внимания вопросам комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства. Так, из 169 городов с числом жителей 100 тысяч и более, в 25 городах уже приняты новые генеральные планы городов, в 69 городах такие планы находятся на утверждении и в 60 городах разрабатываются. В ряде субъектов Российской Федерации (Свердловская область, Московская область, Республика Чувашия, Ставропольский край, Брянская область) были разработаны проекты комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства, предполагающие строительство крупных микрорайонов, равных по масштабам средним городам России.
Финансовые проблемы городского развития
Состояние финансово-экономической базы развития российских городов характеризуется сужением налоговой базы в связи с экономическим кризисом и масштабным падением производства. Межбюджетные отношения нередко приводят к перераспределению финансовых средств явно не в пользу городов и других муниципальных образований. Особенно опасной становится тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития. На сегодняшний день местные бюджеты практически полностью состоят из текущих расходов. Доля средств местных бюджетов, направляемых на развитие, с 1992 г. снизилась в среднем по России с 7 до 2,5%, а в наиболее богатых городах - с 22 до 6%.
Отдельной проблемой стала возможность использования на стабильной основе бюджетных средств. Фактически к таким доходам относятся только местные налоги и сборы. Однако доля их невелика и составляет по разным городам от 10% до 20% доходной части бюджета. Остальные поступления в городской бюджет ежегодно регулируются субъектом Федерации, на территории которого рассоложен город, причем минимальные допустимые доли (установленные по закону “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”) отчислений по большинству налогов, как правило, меньше даже существующих показателей.
Транспортные проблемы
Серьезную озабоченность в большинстве российских городов вызывают вопросы дорожного строительства и работы городского транспорта, причем они касаются не только качества предоставляемых услуг, но и их количественного предложения (будь то подвижной состав или протяженность дорог с качественным покрытием). Многие российские города столкнулись с проблемой несоответствия сложившейся дорожной сети и всей планировки города быстрому росту парка личного автотранспорта.
Проблемы окружающей среды
Раньше экологические проблемы были связаны, прежде всего, с функционированием вредных производств в черте города или в непосредственной близости от него. Теперь же острые ситуации все чаще складываются в связи с быстрым ростом парка автотранспортных средств (загазованность из-за выхлопных газов и загрязнение почв горюче-смазочными веществами) и необходимостью безопасной утилизации возрастающих объемов твердых бытовых отходов (прежде всего, за счет современных видов упаковки). Для многих российских городов весьма актуальны вопросы очистки сточных вод и качества питьевой воды (как из-за природных факторов и техногенных загрязнений, так из-за неудовлетворительного состояния общегородских и внутридомовых водопроводных и канализационных сетей).
Общее число городов, включенных Росгидрометом в перечень промышленных центров с особо высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, составляло в 1995 г. – 45; в 2005 г. – 41, а на начало 2006 г. – 64 города, в том числе всего города-миллионеры, кроме Новосибирска и Казани.
Проблемы преступности
Основная часть правонарушений совершается и регистрируется в городах.
Новым явлением для российских городов стали межэтнические конфликты, нередко оканчивающиеся драками и убийствами. Однако такие правонарушения фиксируются правоохранительными органами лишь тогда, когда их можно квалифицировать как хулиганство, причинение вреда здоровью, убийство или иной вид преступления.
Серьезную угрозу несет с собой все большее распространение наркомании
Проблемы перехода к инновационному развитию
Современные информационно-коммуникационные технологии позволяют обеспечить большую прозрачность управляющих структур и эффективнее бороться с коррупцией, лучшая информированность помогает людям лучше ориентироваться в ценах на продаваемые ими продукты, снимаются традиционные барьеры для повышения уровня образования, появляются новые возможности для более частого общения.
В этих условиях решением проблемы перехода к инновационному развитию могла бы стать долгосрочная программа развития региональных столиц России.
Что касается малых и средних городов, то мощным фактором, ускоряющим их развитие, могут стать современные информационные технологии, такие как система "Интернет", и в целом совершенствование систем управления городами. Крайне важно обеспечить реализацию планов, прежде всего, путем достижения договоренностей об этом между всеми слоями городского сообщества.
Сегодня постепенно возрождается утраченная в годы всеобщей перестройки роль регионального и городского планирования. Органы управления субъектами федерации и местного самоуправления все активнее пытаются использовать в качестве основного инструмента прогнозы и планы социально-экономического и территориального развития. В связи с этим резко возрастает значение постоянного отслеживания состояния городских поселений, без чего невозможно построение планов, а также их реализация, что характеризует качество управления городом.
2. ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ ИНДИКАТОРОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ И РАЗРАБОТКИ
ГОРОДСКИХ ПРОГРАММ
2.1. Опыт формирования систем индикаторов для стратегических планов и программ
2.1.1. Опыт разработки стратегических планов и программ в городах России
Сегодня перечень городских планов и программ стратегического характера достаточно внушителен. Стратегии развития активно разрабатываются в городах Москве, Санкт - Петербурге Казани, Новосибирске, Хабаровске, Екатеринбурге, Томске, Череповце и многих других. Некоторые из них уже приняты городскими сообществами, другие пока – нет.
Несмотря на наличие определенного опыта в области стратегического планирования (не путать с прогнозированием социально-экономического развития, методикой которого хорошо владеют российские экономисты), ни теория, ни практика пока не выработали сколь либо единых подходов к стратегическому планированию. Поэтому сегодня практически каждый плановый документ самостоятельное, что следует приветствовать, но не всегда удачное творчество. При этом можно с уверенностью сказать, что практика существенно опережает теорию, хотя в большей части имеющиеся плановые документы скорее декларации, нежели рабочие инструменты.19
Одной из проблем мониторинга выполнения планов и программ является недостаточная проработка индикаторов их реализации.
2.1.2. Системы индикаторов плановых документов и мониторинг
Проблема как постановки, так и измерения целей и задач планов может быть решена по средствам разработки систем индикаторов, которые пока не нашли широкого применения в практике планирования. Индикаторы в разработанных планах являются как бы низшим звеном в структурной иерархии плана. Причем через индикаторы, обычно, описывают реализацию плановых мероприятий (программ), а не цели и задачи. На самом деле, системы индикаторов должны характеризовать достижение целей и задач, тогда как в мероприятиях уже заложены оценочные показатели.
Создание систем индикаторов реализации стратегических планов и программ одна из важнейших частей мониторинга их выполнения. В муниципальных образованиях вопрос разработки программ социально экономического развития, а, следовательно, всех необходимых инструментов и процедур, отнесены к ведению самих муниципалитетов20. И если на федеральном и региональном уровнях процедуры оценки и мониторинга относительно развиты, то ситуация на муниципальном уровне значительно хуже
Наиболее серьезной проблемой при проведении мониторинга является ограниченность статистической информации по городам и муниципальным образованиям.