Концептуальный доклад

Вид материала

Содержание

4.1. Блоки индикаторов управления качеством планового документа
4.1.2. Индикаторы качества проведения аналитических работ «Город в урбанизированном мире»
Таблица 4.1. Компоненты индекса городского развития
Таблица 4.2. Индекс развития городов по регионам (данные на 1998 г.)
Таблица 4.3. Индекс городского развития и компоненты индекса по отдельным городам (данные за 1998 г.)
Экономическое развитие
4.1.3. Индикаторы гражданского участия в подготовке планового документа

Подобный материал:

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 ... 17

4.1. Блоки индикаторов управления качеством планового документа^²⁸

4.1.1. Индикаторы оценки качества и полноты проведения аналитических работ по оценке социально-экономической ситуации в городе

Любое планирование начинается с обстоятельного анализа экономической и социальной структуры города, где предметом изучения являются тенденции в развитии социальной сферы, численности и составе населения в целом и трудовых ресурсов в частности, инфраструктуры города, имеющихся у города финансовых ресурсов, а также производственного сектора экономики.

Обычно, в рамках разработки стратегического плана, при проведении анализа социально-экономической ситуации используют самую последнюю статистическую отчетность или оперативную информацию. Между тем крайне важно увидеть город в динамике его развития. Поэтому целесообразно для обоснованности выводов исследовать ситуацию за последние, как минимум, пять лет.

Выбор показателей оценки социально-экономического развития города должен, на наш взгляд, осуществляться с учетом особенностей местного сообщества как объекта наблюдения, а также особенностей структуры экономики города. При этом система показателей оценки должна по возможности быть адекватна имеющейся в городе статистике. Однако, не всегда разработчики плана имеют возможность получить полную информацию о городе от органов статистики, что связано с особенностями организации статистической отчетности, о чем говорилось в предыдущих главах. В этом случае сведения могут быть предоставлены соответствующими подразделениями местной администрации, а также предприятиями и организациями города. Целесообразно рассмотреть действующие в городе целевые программы и их реализацию, чтобы определить, какие из них в наибольшей степени способствуют улучшению условий проживания и жизнедеятельности граждан, а также помогают городу удержать или укрепить свои позиции в конкурентной борьбе в тех отраслях экономики, которые считаются наиболее перспективными с точки зрения будущего развития. Таким образом, несмотря на трудности, которые могут встретиться, максимально широкий и объективный анализ социально-экономической информации является необходимым условием разработки стратегического плана.

Аналитическая записка, относительно тенденций развития города, содержащая выводы, должна быть обязательной завершающей частью работ по анализу социально-экономической ситуации в городе. В ней должны быть ответы на следующие основные вопросы.

Какие наиболее важные проблемы следует решить в ходе реализации стратегического плана?
Почему решение этих проблем важно для города?
Насколько масштабна проблема для города?
Какой информацией мы обладаем о масштабности и природе данной проблемы?
Какая дополнительная информация нам потребуется для определения важности или масштабности данной проблемы?

Ответы на эти вопросы:

помогают определить масштаб и фокусы разрабатываемых стратегий;
фиксируют базисное состояние;
представляют основные информационные материалы ресурсы для будущей оценки успешности реализации стратегии.

Для оценки качества предплановых работ по оценке социально-экономической ситуации в городе можно предложить индикаторы «Полнота проведения работ по анализу социально-экономического ситуации в городе», «Анализ реализации целевых программ в городе», «Качество проведения анализа социально-экономической ситуации в городе»^²⁹.

4.1.2. Индикаторы качества проведения аналитических работ «Город в урбанизированном мире»

Включение в перечень предплановых работ аналитических материалов, которые показывают, по существу, место города среди огромного множества городских поселений, необходимо для понимания конкурентных преимуществ и слабых сторон города, то есть определение его рейтинга, или как часто говорят, маркетинговой позиции. К сожалению, эта цель очень часто не достигается, а результаты проведенных расчетов используются в политическом пиаре, что ни в коей мере не является основанием для исключения методических приемов межгородских сравнений для использования их результатов при определении направлений городского развития.

В некоторых регионах России по инициативе, как правило, городских администраций или в рамках исследовательских работ проводились рейтинги городов по различным секторам экономики, а в последнее время особенно активно ряд субъектов Федерации ведут сравнительный анализ муниципальных образований в отношении реализации Национальных проектов. Однако, комплексных исследований по всему кругу важнейших городских проблем практически нет.

Сравнительный анализ городов с целью определения преимуществ и отставаний городского развития – это процесс, требующий, прежде всего, определения таких параметров, которые позволяют максимально представительно и лаконично отвечать на поставленные вопросы. Наиболее важным, с нашей точки зрения, являются такие измерители, которые позволяли бы в максимальной степени соотносить их с сущностной целью стратегического планирования, о чем шла речь в предыдущих главах, а следовательно найти возможности оценить уровень развития в городе человеческого капитала и инфраструктуры, посредствам которой обеспечивается предоставление общественных услуг горожанам. Такие сравнения невозможно сделать с помощью отдельного показателя, Требуется совокупность нескольких показателей, которые могут быть агрегированы в некие индексы.

На сегодняшний день на уровне города имеются, на наш взгляд, два наиболее полезных индекса. Это, во-первых, объем внутреннего городского продукта, соотнесенный с численностью населения города, представляющий собой аналог ВВП на уровне города, который призван оценивать объем городского производства и , во-вторых, индекс развития города (ИГР), который, отражает в концентрированном виде благосостояние граждан и их обеспеченность городскими удобствами.

Таблица 4.1.

Компоненты индекса городского развития

Субиндексы	Компоненты для расчета субиндексов
Инфраструктура	Обеспеченность домохозяйств водопроводом, канализацией, электричеством, телефоном
Отходы	Очистка сточных вод, удаление твердых отходов
Здравоохранение	Средняя продолжительность жизни, детская смертность
Образование	Грамотность, численность учащихся
Городской продукт	Городской продукт

Один из способов расчета индекса развития города был предложен ООН-ХАБИТАТ. В таблице 4.1. представлены компоненты, из которых формируется этот индекс.

Методика, используемая для построения индекса развития города, аналогична той, которая применяется Программой развития ООН (ПРООН) для построения индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП), однако, для оценки городского развития он служит, безусловно, лучшим показателем, чем ИРЧП .

Индекс развития городов показывает высокий рейтинг городов стран с переходной экономикой и г. Москвы в мире.(См. Таблицы 4.2. и 4.3.)

Таблица 4.2.

Индекс развития городов по регионам (данные на 1998 г.)

Регион	ИГР	Субиндексы
Регион	ИГР	Городской продукт	Инфраструктура	Отходы	Здравоохранение	Образование
Африка	42,85	49,69	36,17	26,04	50,39	51,96
Арабские государства	64,55	66,52	69,79	45,87	77,18	63,39
Азиатско-Тихоокеанский регион	65,35	62,90	67,75	44,40	78,27	73,43
Высокоразвитые страны	96,23	90,60	99,21	100,00	94,26	97,10
Страны Латинской Америки и Карибского бассейна	66,25	62,93	70,42	39,50	82,71	75,68
Страны с переходной экономикой	78,59	71,62	90,64	55,93	85,80	88,94

Таблица 4.3.

Индекс городского развития и компоненты индекса по отдельным городам (данные за 1998 г.)

Регионы	ИГР	Субиндексы
Регионы	ИГР	Городской продукт	Инфраструктура	Отходы	Здравоохранение	Образование
Стокгольм	97,4	93,5	99,5	100,0	94,0	99,8
Мельбурн	95,5	90,0	99,8	100,0	93,7	94,1
Сингапур	94,5	91,6	99,5	100,0	92,7	88,6
Гонконг	92,0	89,4	99,3	99,0	90,9	81,3
Москва	89,9	81,0	98,7	86,8	83,8	99,3
Сеул	86,0	65,3	98,4	100,0	88,7	77,7
Рио-де-Жанейро	79,4	82,3	86,2	62,6	81,9	84,3
София	79,1	70,9	93,7	58,5	86,2	86,3
Ханой	74,2	59,6	72,0	90,0	80,6	69,0
Гавана	71,0	65,0	74,8	50,0	80,7	84,7
Джакарта	69,2	66,2	57,3	46,7	80,2	95,7
Улан-Батор	68,4	53,7	59,0	90,0	72,5	66,7
Лахор	61,1	71,1	78,5	50,0	64,9	40,8
Коломбо	58,4	46,9	68,6	45,0	86,2	45,3
Бангалор	58,0	51,1	82,7	31,3	76,5	48,5
Дхака	48,4	55,6	45,3	27,5	64,6	48,7
Вьентьян	47,1	44,0	58,0	0,0	62,3	71,3
Аккра	46,6	49,4	50,0	0,0	71,4	62,0
Пном-Пень	43,5	40,2	33,0	27,0	47,2	69,9
Порт-Морсби	39,3	69,0	18,1	10,0	59,1	40,2
Лагос	29,3	42,1	29,5	2,0	44,0	29,1
Ниамей	21,7	40,0	22,0	0,0	78,3	14,9

Информация для расчета ИРГ формируется в ООН-ХАБИТАТ на основе применения системы городских индикаторов, разработанной этой международной организацией. Любой город может воспользоваться методикой ООН-ХАБИТАТ для расчета ИГР, если сочтет это необходимым. Изложение методики расчета Индекса развития города не входит в задачи данного доклада, но познакомиться с ней можно на сайтах ООН-ХАБИТАТ.

В рамках разработки стратегий многие города определяли свои конкурентные позиции. В большинстве стратегических планов сравнения шли по основным социально-экономическим показателям, доступным из материалов статистики. Такой анализ был, например, сделан в рамках разработки Стратегического плана устойчивого развития г. Новосибирска. В этом же документе проведен глубокий анализ конкурентных преимуществ города. В Стратегическом плане г. Казани до 2015 года для сравнительного анализа были отобраны 20 городов Российской Федерации. Города были ранжированы по трем основным группам: экономика, инфраструктура, экология. По каждому из городов с помощью методов математической статистики был определен средний ранг. Все города были поделены на три группы с высокими, средними и низкими значениями ранговой оценки. Затем была рассчитана интегральная характеристика конкурентоспособности города.

Крайне редко в стратегических планах городов встречаются сравнения и оценки относительно городов других стран мира, что, вероятно, связано с отсутствием доступа к информации. Этот барьер преодолевается, обычно, если к разработке плана привлекаются специалисты крупных консалтинговых фирм или эксперты из-за рубежа. Так при разработке приоритетов развития при разработке Стратегического плана г.Санкт-Петербурга был проведен анализ зарубежного опыта 18 городов.

Для успеха городского сообщества в решении главных, стратегических задач, направленных на рост уровня и качества жизни граждан, в условиях глобализированной рыночной экономики решающее значение имеет формирование системных факторов, позволяющих городу развивать конкурентоспособные и эффективные производства, а также новые технологии и инструменты управления городским хозяйством. Наиболее продуктивны для выявления этих факторов сравнения с другими городами относительно внедрения инновационных технологий и новых управленческих решений. Исходя из этого, можно составить перечень основных оценок, в соответствии с которыми было бы целесообразно определять рейтинг города и перспективы его развития.

Экономическое развитие

Наличие в городе производств, выпускающих товары на уровне мировых стандартов и перспективы их развития.
Возможности города создавать и продавать новые знания, технологии и наукоемкие продукты и услуги.

Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций.

Использование технологий партнерства при реализации конкретных проектов.
Поддержка развития малого предпринимательства (создание инфраструктуры поддержки начинающих предпринимателей, схемы льготного кредитования бизнеса, лизинговые схемы).
Недвижимость
Наличие правового зонирования территории город.
Проведение конкурсных торгов на земельные участки.
Создание нормативно-правовой базы для содействия развитию рынка земли и недвижимости.
Содействие развитию городской инженерной инфраструктуры
Создание возможностей для кредитования строительства объектов жилой и коммерческой недвижимости.
Наличие городского кадастра недвижимости

Жилищно-коммунальное хозяйство

Внедрение договорных отношений в систему управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Внедрение механизмов управления и обслуживания жилья предприятиям на конкурсной основе.
Тарифная политика и адресная система предоставления субсидий гражданам с использованием социальных счетов.
Внедрение новых инструментов финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры за счет заемных средств (формы займов и кредитования).
Новые технологии расширения возможностей населения по улучшению жилищных условий.

Индикатор «Оценка качества и масштаба работ по определению рейтинга города»^³⁰ характеризует качество планового документа с точки зрения полноты проведения работ, позиционирующих город среди других городов мира.

4.1.3. Индикаторы гражданского участия в подготовке планового документа

Участие гражданского общества является важной составляющей работы над стратегическими планами. Вовлечение людей в процесс планирования и выяснение их мнения об условиях проживания в городе, перспективах его развития, практике проведения реформ позволяет учитывать при разработке и реализации плана информацию, которую невозможно извлечь из анализа статистики и городской документации.

Во многих городах процесс разработки стратегий предоставляет уникальную возможность привлечь все заинтересованные стороны к выработке общего видения и определению приоритетов развития города. Консультации с городским сообществом и его участие в разработке плана гарантируют наличие внутреннего потребителя стратегий, который вплетается в работу над планом на всех этапах, начиная с его разработки. Именно на начальной стадии правильная постановка консультаций с гражданским обществом особенно важна, так как задает тон практике их проведения при реализации плана.

Во многих городах участие гражданского общества существенно обогатило планы и вывело их на новый качественный уровень.

Ядром Стратегического плана устойчивого развития г.Новосибирска стал своеобразный договор общественного согласия по выбору приоритетных стратегий развития города, являющийся инструментом взаимодействия и стратегического партнерства власти, бизнеса и жителей. К разработке плана были привлечены широкие слои населения города. Образованный еще в 2000 году Общественный совет по проблемам устойчивого развития города, включающий ученых, специалистов, предпринимателей, учителей и медицинских работников, вузовских преподавателей, общественных и политических деятелей, руководителей предприятий, учреждений - все основные слои городского сообщества, оказался удачной формой самоорганизации граждан, нацеленной на выбор приоритетов городского развития. Благодаря работе Общественного совета и его органов, а она велась в непрерывном режиме: были выявлены и проанализированы проблемные ситуации в различных секторах экономики города, определены направления их решений и «точки роста», разработаны концепция устойчивого городского развития, стратегические приоритеты, цели и задачи развития города на перспективу. В результате был получен основной документ - проект «Стратегического плана устойчивого развития города Новосибирска»^³¹.

При разработке Стратегического плана развития города Екатеринбурга для разработки, реализации и мониторинга выполнения и корректировки стратегического плана развития города было предложено сформировать общественный коллегиальный орган - Программный совет по стратегическому развитию Екатеринбурга (см. рис. 4.1.)^³².

В функции Совета входило – осуществление публичного обсуждения и общественной презентации стратегического плана, налаживание тесных горизонтальных и вертикальных связей, а также представление проекта концепции стратегического плана в Городскую Думу.

Участниками Программного совета являются представители науки, городского бизнеса, общественности, муниципальной власти, а также властей субъекта Федерации и региона (федерального округа). Выделение данных групп происходило по функциональному принципу, Представители науки осуществляли научное руководство разработкой стратегических программ, создавали для них фундаментальную научную базу. Представители бизнеса отвечали за продвижение программ, привязку их к практике и осуществляли дополнительное финансирование программных разработок. Представители властей всех уровней отвечали за общую координацию выполнения плановых работ и реализацию стратегических программ. Наиболее активная роль в координации разработки и реализации стратегических программ принадлежала и принадлежит муниципальной исполнительной власти, что соответствует ее целевой и функциональной роли. Представители общественности были призваны осуществлять связь с населением города и широкое освещение всех этапов формирования и реализации стратегических программ в СМИ.

Соблюдение принципа представительства обеспечило формирование по сути четырех различных составов Программного совета, что позволило наиболее всесторонне подойти к разработке и реализации стратегических программ, максимально эффективно использовать весь городской человеческий потенциал и наиболее полно учитывать интересы всех социальных групп и слоев городского населения.

На первом этапе разработки Стратегического плана Санкт-Петербурга (октябрь—декабрь 1996 года) главной задачей было выявить приоритеты развития на основе анализа конкурентных возможностей Санкт -Петербурга, сплотить группу активных представителей городской общественности, заинтересованных в создании Стратегического плана, разъяснить смысл и актуальность стратегического планирования^³³. Для этого были проведены совещания по отдельным отраслевым проблемам, 40 интервью с руководителями городской администрации и ведущих фирм и ассоциаций, опрос населения (1100 человек), анкетирование 150 специалистов. Итогом этапа стала первая общегородская конференция "Стратегический план Санкт-Петербурга: приоритетные направления и проекты". На втором этапе (январь—март 1997 года) был сформирован Генеральный совет во главе с губернатором. В состав Генерального совета Стратегического плана вошло около 150 участников планового процесса, представляющих 90 организаций — администрацию города, федеральные организации, Законодательное собрание, Госдуму, деловые круги, ассоциации бизнеса, общественные организации, учреждения образования, науки и культуры. В марте 1997 года на второй общегородской конференции "Стратегический план: главная цель и основные направления" была достигнута договоренность по поводу видения будущего Санкт-Петербурга в третьем тысячелетии с учетом мировых тенденций развития, одобрены главная цель и основные стратегические направления.

Несмотря на наличие опыта привлечения гражданского общества к процессу разработки стратегических планов, к сожалению, это участие чаще бывает продекларировано, нежели практически применено. В 2002 г. при поддержке фонда Евразия был выполнен проект «Стратегическое планирование в городах России». Анализ показал, что почти во всех городах (94,1%) требуется дополнительная работа с населением и организациями по вовлечению их в процесс подготовки и реализации планов экономического развития города.

Оценка вовлеченности гражданского общества в процесс планирования, является важной составляющей мониторинга качества планового документа и точного определения эффективности его реализации в будущем. Индикаторы участия должны информировать

о проведении работ по изучению мнения гражданского общества о перспективах и проблемах развития города в процессе подготовки планового документа и реализации целей, задач и программ в будущем;

о том, какие созданы инструменты для учета мнения гражданского общества, при разработке планового документа, а также обеспечения диалога при реализации плана.

Провести мониторинг участия населения в выявлении проблем и перспектив развития города по средством одного индикатора достаточно сложно потому, что отдельно каждый индивидуум, прежде всего, интересуется решением социальных задач, но, когда этот же человек выступает в роли чиновника администрации, бизнесмена или наемного рабочего, то он уже говорит о своих профессиональных проблемах. И это уже будет совершенно иной срез его жизненных проблем. По-этому, для мониторинга участия населения в выявлении перспектив и проблем развития города, мы введем два индикатора: один индикатор назовем «Учет мнения различных социальных групп населения о проблемах и перспективах городского развития», второй – «Учет мнения специалистов организаций и предприятий о проблемах и перспективах городского развития»^³⁴.

Эти индикаторы придают прозрачность работе над плановым документом, корректируя и уточняя его на всех стадиях подготовки и реализации.

Для характеристики процессов участия в индикаторах должен быть отражен масштаб проведения консультаций с населением, как правило, через социологические исследования, а именно разного рода опросы и интервью. Большое значение имеет наличие в индикаторе информации, отражающей репрезентативность выборки респондентов. Список заинтересованных сторон должен быть как можно более широким. Он может включать различные группы граждан, представителей различных секторов экономики и управления городом.

Обычно участие городского сообщества в создании плана и его реализации осуществляется через специально организованный общественный совет стратегического плана. Именно он является рабочим, постоянно действующим органом, созданным ассоциациями, союзами и объединениями общественности, бизнеса, власти, науки. Общественный совет при составлении такого сложного документа, как стратегический план должен обладать достаточно разветвленной структурой, отражающей с одной стороны представительство в нем всех заинтересованных в создании плана сторон, а с другой, все многообразие направлений городского развития. При этом очень важно, чтобы это был реально работающий через свои комиссии орган – индикатор «Работа Общественного совета» позволяет оценить его эффективность.