Мировой экономики, управления и права

Вид материала

Книга

Содержание А. В. Гущина, аспирантка каф. гражд. права и процесса ТГАМЭУП ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ О тенденциях в развитии современной правовой системы

Подобный материал:

• Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
• Правительство Российской Федерации Национальный исследовательский университет «Высшая, 706.06kb.
• Социальная монополия: к постановке проблемы, 94.35kb.
• Чоу впо «Института экономики, управления и права (г. Казань)» Миссия, 15.2kb.
• Учебно-методический комплекс для студентов специальности 080107 «Налоги и налогообложение», 1963.18kb.
• Направление подготовки 080100 «Экономика», 112.24kb.
• Программа международной научно-практической конференции «Глобализация: мифы и реальность», 217.21kb.
• Роль права в регулировании экономики, обеспечении экономической свободы и безопасности, 402.89kb.
• В г. Тольятти Экономический факультет Кафедра «Мировой экономики» методические рекомендации, 282.77kb.
• Порядок реализации магистерской программы «Международные отношения и европейские исследования», 74.66kb.

А. В. Гущина, аспирантка каф.

гражд. права и процесса ТГАМЭУП

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ

В РЯДУ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Юридические лица имеют различные цели и характер деятельности, вследствие чего, как отмечал И.А. Покровский, «для гражданского права возникает нелегкая задача найти для всего этого разнообразия подходящие формы»¹. Российское законодательство о юридических лицах построено по принципу их разделения на коммерческие и некоммерческие. В 2007 г. был создан ряд некоммерческих юридических лиц в нетипичной для российского законодательства о юридических лицах организационно-правовой форме государственной корпорации², появление которых вызвало бурю обсуждений в рядах политиков, экономистов, журналистов. При этом государственная корпорация для российского законодательства отнюдь не является новой организационно-правовой формой юридических лиц. Действующий Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ) не содержит понятия государственной корпорации. Общие нормы об этих юридических лицах содержатся в ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»³, в соответствии с которой государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, причем создается государственная корпорация на основании федерального закона, а имущество, переданное ей Российской Федерацией, переходит в собственность государственной корпорации. Легальное определение позволяет выделить следующие признаки: принадлежность к некоммерческим организациям; отсутствие членства; создание Российской Федерацией на основе имущественного взноса⁴; целевой характер деятельности в публичных интересах; создание на основании федерального закона для каждой государственной корпорации (при отсутствии учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ); приобретение права собственности на имущество, переданное Российской Федерацией¹.

Возникновение данной организационно-правовой формы некоммерческих юридических лиц связано с принятием Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»² – введена ст. 7.1, и Федерального закона от 8 июля 1999 года № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»³– создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций. За последующие 7 лет был принят лишь один закон о государственной корпорации. Это Федеральный закон от 23.12.03 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»⁴ (далее – закон «О страховании вкладов»), создающий в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов Агентство по страхованию вкладов. Вскоре с принятием Федерального закона от 28.07.04 г. № 87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций»⁵ – данная корпорация прекратила свое существование в связи с выполнением своих функций. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов оставалось на тот момент единственной государственной корпорацией в РФ. Попытки применения данной организационно-правовой формы периодически предпринимались, так, предлагалось создать в форме государственной корпорации Федеральную организацию общественного телерадиовещания⁶, Федеральное автотранспортное гарантийное агентство⁷. Отмечались схожесть право-

Академический вестник




вого положения и разрешение в пользу государственной корпорации статуса Российской академии наук и отраслевых академий наук⁸, Общественной палаты РФ⁹, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова¹⁰, Банка России¹¹. Появление большей части государственных корпораций произошло в 2007 г. в связи с принятием шести вышеуказанных федеральных законов о создании государственных корпораций.

Таким образом, каждая из 7 существующих государственная корпорация действует на основании федерального закона о ее создании, его положения имеют приоритет по отношению к положениям Федерального закона «О некоммерческих организациях» как специальные нормы. Общее законодательство о некоммерческих организациях применяется к государственным корпорациям в той части, что не урегулирована федеральным законом о создании.

Для определения государственной корпорации как некоммерческой организации следует указать, что некоммерческими являются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками¹. Главное значение деления организаций на два типа состоит в определении правоспособности юридического лица – коммерческие организации, как правило, обладают общей правоспособностью, тогда как некоммерческие могут иметь только специальную (целевую) правоспособность². При этом некоммерческие организации согласно абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ и ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» могут осуществлять предпринимательскую деятельность³ лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям⁴. Федеральными законами о создании государственных корпораций предусмотрены цели создания каждой из корпораций (так, например, «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (п. 1 ст. 3 закона «О ГК Роснанотех»), которые в полной мере отвечают целям, установленным п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Следовательно, государственные корпорации, как некоммерческие организации, могут осуществлять предпринимательскую деятельность строго для достижения указанных целей¹. Вместе с тем, отмечается, что цели сформулированы слишком широко, а при отсутствии четко сформулированных целей деятельности у корпораций «указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания»², что может привести к злоупотреблениям и сведению предпринимательской деятельности государственной корпорации к основной. Однако, даже учитывая указанное замечание, от излишней коммерциализации государственные корпорации сдерживает второй признак, присущий некоммерческим организациям: запрет на распределение прибыли, который «будучи встроенным в правовую конструкцию некоммерческой организации, изначально делает невозможным использовать форму некоммерческой организации как правовую модель, ориентированную на максимизацию прибыли»³.

Известно, что для коммерческих организаций действует принцип замкнутого перечня форм, перечень форм некоммерческих организаций является открытым; вместе с тем, абсолютно открытым его признать нельзя, так как п. 3 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предполагается создание некоммерческих организаций в «других формах, предусмотренных федеральными законами». Это существенное отличие от нормы ст. 50 ГК РФ, предполагающей создание некоммерческих организаций «в других формах, предусмотренных законом». Одни авторы указывают на непонятность причин, побудивших законодателя ограничить перечень коммерческих организаций, а

Академический вестник




некоммерческих – нет⁴. Другие – отмечают плодотворность такого законодательного решения⁵. Создание государственных корпораций как раз является применением правила о возможности создания не указанной в нормах ГК РФ формы некоммерческого юридического лица. Именно «открытость» перечня некоммерческих организаций в литературе рассматривается как главный недостаток системы юридических лиц. Как считают Г.Е. Авилов и Е.А. Суханов, категорию юридического лица вообще сейчас рассматривают как «некую внеотраслевую (или межотраслевую) категорию, ставшую обязательным атрибутом любого организационно оформленного общественного образования»⁶. При этом перечень коммерческих организаций в силу прямого указания закона расширить невозможно, а в отношении некоммерческих организаций возникает «стремление закрепить в каждом законе «статусного характера» – от жилищно-накопительных и дачных кооперативов до общественных, адвокатских, религиозных и других саморегулируемых организаций – права юридического лица»⁷. Это, как показывает российская действительность, приводит к образованию новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций с малооправданными особенностями. В настоящее время насчитывается около сорока форм некоммерческих организаций¹, однако если свести реальные, «оправданные потребностями оборота отличия»², то форм получится не более десятка.

Государственные корпорации являются редким исключением из обозначенной тенденции, поскольку действительно обладают нетипичными для всех существующих форм юридических лиц признаками, установленными в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и получившими развитие в законах о создании отдельных государственных корпораций. Существенное отличие государственных корпораций от всех иных форм юридических лиц заключается в том, что деятельность регулируется федеральным законом о создании государственной корпорации, имеющим, по сути, характер учредительных документов³, предусмотренных как общее правило для всех юридических лиц ст. 52 ГК РФ. Это доказывает необходимость введения государственных корпораций в тех сферах, развитие которых государство считает обязательным⁴; поскольку посредством права устанавливается баланс и расстановка сил в организованном обществе. В рамках некоммерческих организаций государственные корпорации схожи с учреждениями и фондами, однако в отличие от учреждения, государственная корпорация является собственником переданного ей имущества и Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, если иное не установлено законом о создании государственной корпорации⁵. В отличие от фонда, учреждаемого гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, государственная корпорация учреждается исключительно Российской Федерацией⁶.

Расширение перечня некоммерческих организаций посредством введения ст. 7.1. в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» было решением ad hoc, принятым в условиях банковского кризиса 1998 гэ, и рассматривалось в качестве новой модели, «изобретенной для решения конкретной практической задачи»⁷. Однако в настоящее время появление государственных корпораций все чаще рассматривается как «опасный синдром размывания всей системы некоммерческих юридических лиц»⁸. Д.В. Новак предлагает исключить данную организационно-правовую форму некоммерческой организации из российского законодательства⁹. В доктрине выработано четкое мнение о необходимости сокращения форм некоммерческих организаций, вплоть до введения принципа numerus clauses в отношении юридических лиц некоммерческого типа¹⁰, именно такое решение в настоящий момент представляется действенным. Как отмечает Д.И. Степанов, закрепление государственной корпорации как особого вида некоммерческой организации «продиктовано несовершенством системы деления всех юридических лиц на два типа»¹¹. Таким образом, несмотря на то, что законодательство о некоммерческих организациях в целом сложилось, как отмечается в литературе, «значительная часть его норм носит общий, не всегда последовательный и даже противоречивый характер, а Гражданский кодекс РФ не учитывает специфику легально существующих разнообразных видов некоммерческих юридических лиц»¹. Вместе с тем правовое положение государственных корпораций четко установлено действующим законодательством на уровне федеральных законов о создании конкретных корпораций с учетом общих требований Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ГК РФ. Рекомендации о принятии единого закона «О государственных корпорациях»² вряд ли могут быть восприняты законодателем, поскольку создание

Академический вестник




государственных корпораций направлено на выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов и достижение указанных в федеральных законах о создании корпораций целей. Кроме того, в условиях уже принятых федеральных законов о создании государственных корпораций, их активного функционирования, выделения существенных денежных средств (в частности, в виде имущественного взноса РФ) представляется проблематичной реорганизация существующих корпораций.

Несмотря на то, что государственные корпорации подвергаются критике как превращающаяся «в фирменный знак российской экономической политики» структура, близким аналогом которой, как утверждается в докладе «Государственные корпорации в современной России», подготовленном Экспертным советом Комитета Совета Федерации по промышленной политике³, являются некоторые архаичные институты, в связи с чем появляется широкий простор для коррупции⁴; они являются оптимальной моделью разрешения проблемы негибкости организаций бюджетного сектора, организационно-правовой формой, отвечающей требованиям, предъявляемым к некоммерческим организациям, и обладающей признаками, обуславливающими существование государственных корпораций в рамках некоммерческих организаций в качестве самостоятельной организационно-правовой формы.


Е. Г. Комисарова, д-р юрид. наук,

профессор каф. гражданского права и процесса ТГАМЭУП


О ТЕНДЕНЦИЯХ В РАЗВИТИИ СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ


В связи с тем, что проблема, озвученная в заголовке, наряду с практическим аспектом имеет и теоретическую сторону, остановимся на проблемах научно-теоретического свойства. Такими, как известно, являются те, которые нуждаются в осмыслении на наиболее глубоком, абстрактном уровне закономерностей и принципов соответствующей науки, в данном случае науки правовой. В ряду таких проблема внутреннего наполнения правовой системы в виде все чаще проявляющейся тенденции ее обогащения «примесями», не всегда однородными с точки зрения юридической генетики.

Понимая, что понятие «правовая система» в доктрине весьма многолико, в том числе и по объему, а в законодательстве его определение отсутствует, будем говорить о правовой системе как системе, в которой представлено определенное соотношение правовых функций, где внутренне структурированные функциональные связи создают необходимую правовую целостность в их совокупности, обеспечивая механизм регулирующей способности права как явления объективного.

За последние 16 лет произошло полное обновление правовой системы России. Она прошла три исторических этапа. Два первых из них – короткие и стремительные. Первый характеризуется быстрым принятием неотложных законов в целях слома старой правовой системы. В основном это были спонтанные законы, имеющие цель одномоментно превратить нас в частных собственников.

Второй этап – это серьезная правовая работа над Конституцией РФ, которая продолжает служить достойной правовой базой для современной правовой системы. Значимым событием этого же – второго – этапа стало также принятие Гражданского кодекса Российской Федерации, что вполне логично: экономика – основа всего, а отсюда и «всеядность» объемного гражданского законодательства, что оправдывается его существом, назначением и в конечном итоге ролью его норм в жизни каждого удачливого или неудачливого, нуждающегося или не очень члена социума.

У Конституции РФ и ГК РФ есть общая историческая роль: благодаря им удалось восстановить историческое первенство норм частноправового регулирования в правовой системе России. Благодаря чему личные интересы и притязания индивида вышли из законодательного забвения, а высокая, приоритетная защита соборных интересов и общего дела на благо страны стала вторым законодательным слоем.

Третий этап – нынешний – этап совершенствования того, что создано. Условно его началом можно считать дату вступления России в Совет Европы – 28 февраля 1996 г. И вот здесь нас, что называется, понесло. Не желая снижать стандарты этой уважаемой организации, Россия не только ратифицировала большинство нормативных правовых актов Совета Европы, не имеющих русского аутентичного текста, но и приняла многочисленные собственные. И сегодня мы уже имеем не только огромный законодательный массив, но и множество иных документированных форм государственного волеизъявления, мимикрирующих под правовые, с ясной идеологической составляющей, но неясными правовыми последствиями. В связи с этим, «диагностируя» современную законодательную ситуацию, диагноз можно поставить следующий: мы имеем слишком много законов и дефицит качества норм. Этот процесс условно можно назвать нормативной инфляцией, содержательную сторону которого образует быстрый и неконтролируемый рост числа нормативных актов, снижение их действенности и эффективности, о чем нашу страну неоднократно предупреждали европейские эксперты.

Если анализировать источники избыточности, то в первую очередь их можно найти в фактах политизации законодательства, «когда оно используется в роли "транспорта" для различных политических программ и деклараций»¹, при одновременной забывчивости того, что право сильно не словом, а действием и это, прежде всего, «система юридически возможного и юридически необходимого» (О.А. Красавчиков) и, в конечном итоге, средство трансляции на общество режима конституционализма.


Академический вестник




Современный период истории, безусловно, запомнится приоритетными национальными проектами, прочно вошедшими в повседневную жизнь россиян благодаря откорректированной системе государственного управления и мощному информационному полю. Последнее, при всей его значимости, несет на себе тот недостаток, что лишает серьезной основы и опоры любые теоретические исследования, связанные с приоритетными национальными проектами. Действительно, зачем выяснять их сущность и место в ряду других документированных форм, если везде и всюду декларируется их значимость. Поэтому в юридической доктрине положения национальных проектов нашли свой отклик, где, однако не в правовом, а социально-гуманитарном ключе было замечено, что появление самой идеи о выделении тех сфер жизни общества, на которые следует обратить особое внимание власти и общества, во многом обусловлено уникальным моментом в истории России, когда общественные институты и властные структуры готовы соединить свои усилия для достижения благополучия населения в масштабах всей страны¹. Другая часть юристов – к счастью, незначительная, ударилась в «профессиональные стенания» по поводу вдруг открывшихся законодательных пробелов, не позволяющих претворять в жизнь идеи национальных проектов или обнаружившихся после их принятия противоречиях норм текущего законодательства. Это действительно имеет место, однако, представляется, что является всего лишь следствием того, что часть вопросов наиболее общего порядка, связанных с приоритетными национальными проектами, на сегодняшний день просто оставлены без ответа. В их числе вопросы о том, как идеи национальных программ воспринимаются правовой материей, соотносятся с ней, влияют на нее, образуют ли положения национальных программ содержание права позитивного, являясь с нормами права однопорядковыми явлениями? Невнимание к этим и другим, более общим проблемам приоритетных национальных проектов, отчасти объяснимо тем фактом, что тематика национальных идей и национальных проектов для российской науки, как в целом, так и правовой, является новой – в большей степени эти категории были уместны в публицистической литературе и лишь в последнее время стали предметом теоретического осмысления, правда больше в «облике» национальных интересов².

За каждым социально-гуманным лозунгом «Каждый гражданин имеет право на достойное существование» всегда стоит вполне конкретный вопрос о том, имеет ли такого рода помощь со стороны государства правовой характер, ина-че являются ли такого рода взаимосвязи правоотношениями? Поэтому первый и отнюдь не праздный в условиях развитого юридического быта и отдиффе-ренцированной российской правовой системы вопрос о документальном жанре национальных проектов. Как говорится в самих проектах – они программно-целевой инструмент, предусматривающий достижение целей и приоритетных направлений развития страны. Как отмечают сами разработчики – это своего рода целеуказание и одновременно … индикаторы, показывающие те сферы жизни, в которых у нас существуют наиболее серьезные проблемы и где мы должны сконцентрировать все наши усилия³. Переведя все эти инструменты и индикаторы на язык юридического быта, ознакомившись с текстом проектов, характеризующихся неопределенностью содержательных границ, пробежав глазами устрашающий по объему перечень нормативных документов, необхо-димых к принятию, нетрудно увидеть некий политико-правовой гибрид, стра-дающий серьезными дефектами правовой инженерии.

Категория цели, заложенная в содержании той или иной программы, под-черкивает ее высокую роль. Однако без связи с действующим законодательст-вом эта роль остается всего-навсего абстрактно-теоретической. Ведь речь идет о цели, за недостижение которой к суду не привлекают. Целевые индикаторы в совокупности с показателями реализации и обязанность ежеквартальной отчетности государственных заказчиков программ не являются реальными юридическими механизмами. Последние надо заметить в программах факти-чески отсутствуют или настолько «заглублены», что в итоге реализация прав, ради которых эти программы утверждены, в меньшей степени зависит от пра-вовых предписаний, и в большей степени от внешних факторов, лежащих в фактической плоскости. Время уже показало, что эти составляющие програм-мы не способны обеспечить их работоспособность. В силу этого все чаще слы-шатся высказывания о необходимости принятия закона «О федеральных целе-вых программах». В этих предложениях стремление получить ответ на вопрос о том, что же все-таки в документальном и правовом смысле они собой предс-тавляют будучи наполненными необходимыми декларативными положениями? Нормативным характером они не обладают, а отсюда не имеют и самостоя-тельного регулятивного значения, нуждаясь в дополнительной интерпретации, в том числе и правового свойства. Тогда что же они собой представляют?

Упоминание о декларативной роли национальных программ побуждает обра-титься к проблеме деклараций в праве. Эта проблема уже подвергалась право-вому исследованию, однако пока удовлетворительного решения ее не найдено и вопрос об относимости деклараций¹ к числу нормативных предписаний в литературе остается спорным. Так, одни авторы утверждают, что «декларации являются органичными частицами правовой системы в целом, в составе систе-мы участвуют в правовом регулировании и, таким образом, являются правовы-ми положениями»². Другие считают, что само понятие «декларация» указывает на то, что действие ее не подкрепляется государственно-принудительными средствами и уже по этому признаку ее нельзя включать в число нормативно-правовых предписаний³.

Академический вестник




Декларации в большей или меньшей степени всегда были атрибутом осново-полагающих нормативных актов прошлого времени (ГК РСФСР 1964 г. Кодекс законов о труде РСФСР 1971 г., ст. 1; Уголовный кодекс РСФСР 1960 г., ст. 1 и др.). Их содержательную сторону составляли идеи о перспективах и целях раз-вития различных правовых институтов, а потому они не содержали и не содер-жат формализованных правил поведения, четких законодательных велений, являясь средством выражения общих идеологических установок, на которые ориентируется законодатель, придавая законодательству «единую идеологичес-кую окраску». По этой причине декларации не способны к непосредственной реализации – их реализация обеспечивается действием всего законодатель-ства. Наиболее точно роль декларативных положений сформулирована Н.И. Козюброй. Автор видит их роль в том, что «декларации служат ориентиром в практической деятельности людей, обеспечивают ее целенаправленность, опре-деляют общую линию правотворческой деятельности, помогают глубже уяс-нить дух нормативного акта, а, следовательно, обеспечить наиболее целесооб-разное воплощение правовых предписаний в жизнь⁴. Иное в виде смешения декларативных положений с нормативными, препятствует восприятию собст-венно юридического содержания закона.

Ни в одно историческое время система права не была одноликой. Каждый период истории предлагает собственные формы государственного вмешательства в решение социально-экономических проблем нашего общества, поэтому и квазиправовые «вплетения» всегда сопутствовали правовой системе. Это и Декреты Советской власти, в основе которых лежало революционное правосознание. В этот период истории представления о праве большей частью отождествлялись с суждениями о том порядке общественных отношений, который должен быть создан в Советской республике. А из законодательной концепции 70 годов прошлого века следовало, что законодательство должно не только регулировать, но и воспитывать людей, и это следовало из многочисленных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров, носящих характер политических лозунгов, чей основополагающий характер заключался в предопределенности по идейному содержанию всех правовых предписаний. Законодательство было откровенно политизированным, содержало много программных моментов, политических заявлений. Но все это в основном наше прошлое и связано оно с неотдифференцированной правовой системой того времени. Современная правовая система, как отмечает С.С. Алексеев, более близка к отдифференцированным – где право четко отграничивается от иных документальных форм, а сама правовая система является «открытым, согласованным и формализованным образованием»¹. На практике это должно означать, что политические лозунги и декларации не могут и не должны заслонять юридическую материю.

Окончательный же ответ на вопрос о жанре приоритетных национальных проектов, составляющих уже немалый в номинальном отношении блок предписаний, будет зависеть в итоге от того, чему больше отдать предпочтение в решении поставленного вопроса: идеологии или юридическому формализму.

Путь идеологического «измерения» видится наиболее приемлемым. Однако в своем изолированном рассмотрении он не позволяет в итоге ответить на вопрос о том, какое место занимают проекты в системе актов регулирования. А значит, без ответа останется столь существенный вопрос о том, какие все-таки способы достижения целей заложены в содержании программ: рыночные – когда недостающие ресурсы передаются государством в руки тех, кто может их использовать с наибольшей эффективностью на началах «саморегуляции» в сочетании с должной организованностью во всех областях общественной жизни? Или методы администрирования, инициируемые, поддерживаемые и обеспечиваемые деятельностью государственного аппарата с развитием соответствующих институтов публичного права? Поэтому в целях адекватной, а не просто политико-идеологической оценки таких документов, отдадим предпочтение юридическому формализму, основанному на аксиоматическом положении о том, что «единственная нормативная система, регулирующее воздействие которой на отношения между людьми влечет для их участников определенные юридические последствия – это право». Это важно еще и потому, что идеи приоритетных национальных проектов, в том или ином виде структурируются не только в обновленной системе государственного управления, но и в системе правового регулирования, так как в цивилизованном обществе потребности членов социума все же в большей мере удовлетворяются через систему правовых средств, ибо именно в их основе лежит гарантированное право, а не милость правительства, на которое возложена реализация идей приоритетных национальных проектов.

Применительно к исследуемой проблеме этот путь в значительной степени затруднен несколькими фактами, которые следует обозначить. Они в отсутствии общепризнанного теоретического фундамента по вопросу закрепления в правовой материи таких актов, как программы и проекты, смешении широкого и узкого понятий «законодательство», нерешенности в теории права многих вопросов источниковедения. Но проблема достаточно остра – юридическая жизнь этих документов уже обнаружила немало правовых противоречий, неясностей в соотношении существующих норм законодательства и положений приоритетных национальных проектов. Далеко не последним является и вопрос о роли их положений в процессе правоприменения.

Отсутствие четкого и единообразного нормативно закрепленного определения понятия «законодательство», создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной практике, а также в учете и систематизации нормативных актов. Можно утверждать, что понимание законодательства как «приоритетной формы осуществления государственной власти и правотворчества»¹ пока остается ведущим. С учетом такого подхода положения национальных проектов можно выгодно причислить к законодательству. Это значительно повышает их общественный статус, создает определенный имидж для данных политических документов, придает особую значимость политико-правовым ценностям и стандартам современного общества, выражаемым в форме той или иной социальной идеи. Однако, несмотря на отмеченное в литературе «ослабление таких признаков нормативного акта, как нормативность, длительность существования, всеобщность»², для любого специалиста в области

Академический вестник




юриспруденции, независимо от того как – широко или узко он его понимает, законодательство ассоциируется, прежде всего, с правовыми механизмами, правами и обязанностями, юридической ответственностью и защитой.

Отсутствие четкого и единообразного нормативно закрепленного определения понятия «законодательство», создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной практике, а также в учете и систематизации нормативных актов. В то время как это понятие должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. В этом случае становится ясно, что положения национальных приоритетных проектов не могут и не должны претендовать на роль законодательства, так как не способны выступать в роли типизированных нормативных решений.

Пока же при нерешенности этих проблем субъективизм в оценке места национальных проектов трудно преодолим. Свою роль играет и неопределенность понятия «источник права». Как отмечал еще в 1946 г. С.Ф. Кечекьян, «это понятие принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Нет не только общепризнанного определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором употребляется слово «источник права»³. В современных исследованиях эта проблема сохраняет свое значение. Однако относительно общим в существующих определениях источников права остается тот признак, что они есть форма придания социальным нормам качества обязательных, а потому классическое понятие «источник права» предполагает правотворческий процесс со всеми его формально-процедурными признаками.

Нельзя не признать, что российское законодательное хозяйство имеет еще много недостатков и нерешенных проблем – этого отрицать нельзя, как нельзя отрицать и тот факт, что конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, у нас уже принято достаточно. Понимание этого обязывает тесно увязывать положения действующих и будущих национальных проектов с традиционными правовыми предписаниями. Тем более что за последние годы в стране уже накоплен значительный опыт решения законодательными средствами современных проблем политического, экономического и социально-культурного развития. В идеале ни одна национальная программа не может и не должна жить собственной юридической жизнью – связь с существующими правовыми нормами неизбежна. Этого требует институциональный характер права, логичность и последовательность правовых предписаний в совокупности, гарантирующих работоспособность правовых норм. Тогда положения приоритетных национальных проектов окажутся сбалансированными с действующей правовой системой, тогда будет порядок в терминологическом хозяйстве, унифицированы механизмы реализации прав.