Мировой экономики, управления и права

Вид материала

Книга

Содержание П. А. Борноволоков, канд. юрид. наук Компетентность депутатов законодательных органов Льготы и привилегии в праве: соотношение понятий Челябинского ЮИ МВД РФ

Подобный материал:

• Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
• Правительство Российской Федерации Национальный исследовательский университет «Высшая, 706.06kb.
• Социальная монополия: к постановке проблемы, 94.35kb.
• Чоу впо «Института экономики, управления и права (г. Казань)» Миссия, 15.2kb.
• Учебно-методический комплекс для студентов специальности 080107 «Налоги и налогообложение», 1963.18kb.
• Направление подготовки 080100 «Экономика», 112.24kb.
• Программа международной научно-практической конференции «Глобализация: мифы и реальность», 217.21kb.
• Роль права в регулировании экономики, обеспечении экономической свободы и безопасности, 402.89kb.
• В г. Тольятти Экономический факультет Кафедра «Мировой экономики» методические рекомендации, 282.77kb.
• Порядок реализации магистерской программы «Международные отношения и европейские исследования», 74.66kb.

П. А. Борноволоков, канд. юрид. наук,

ст. преподаватель каф. гос.-правовых дисциплин ТЮИ МВД России,

И. С. Кокорин, канд. юрид. наук,

доцент каф. гражданского права РГПУ им. А. И. Герцена


КОМПЕТЕНТНОСТЬ ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ


Огромное значение для государства имеет компетентность депутатов законодательных органов государственной власти. Известный ученый А.В. Зиновьев в своих трудах обозначал данную проблему.

В переводе с латинского «compete» означает «уметь», «знать», «соответствовать». Термины «компетенция» и «компетентность» обычно используют в правовой сфере¹.

Под компетенцией понимают права и обязанности, предоставляемые органу или должностному лицу.

Компетентность – соответствие способностей и умений субъекта осуществлять права и обязанности (то есть компетенцию). Это определенное качество субъекта².

Компетентность депутатов состоит из общей и специальной подготовленности. Общая подготовленность включает в себя образование, культурный уровень, жизненный опыт, гражданскую смелость и т.д. Специальная подготовленность слагается из глубокого знания правового, статуса, основных прав и форм организации и деятельности парламента; необходимого знания депутатами своих прав и обязанностей, форм своей деятельности; уровня политической и парламентской культуры. Важнейшим элементом – является умение «делать» законы. Депутаты обязаны основательно знать государственное (конституционное) право России и зарубежных стран, опыт работы зарубежных парламентов, а не «изобретать велосипед»³.

Отметим, что ни один токарь или пекарь не может приступить к своей работе, не пройдя предварительно соответствующего обучения. Но почему-то многие кандидаты в Государственную Думу РФ или иные законодательные органы

Академический вестник




полагают, что в случае избрания сразу будут способны управлять страной, принимать качественные законы без какой-либо специальной подготовки. То есть эта деятельность настолько проста, что в подготовке нет необходимости?!¹

Поэтому исключительно важное значение для обеспечения эффективной работы законодательных органов государственной власти имеет вопрос о требованиях (цензах), предъявляемых к депутатам.

Цензы (в конституционном праве) – от лат. census – «оценка», «оцененное имущество» – в первом значении понятия – установленные конституцией или законами определенные критерии, наличие которых необходимо для реализации гражданином соответствующих прав. Так, для занятия ряда государственных должностей предусмотрено достижение определенного возраста и необходим определенный уровень образования, установлен срок продолжительности проживания на конкретной территории (стране, штате, субъекте, округе)².

Например, во Франции ценз оседлости для реализации права избирать равен 6 месяцам, в Новой Зеландии и Японии – 3 месяцам и т.п. В отношении права быть избранным, кандидат на должность Президента США должен быть гражданином этой страны, и имеющим постоянное место жительства не менее 14 лет. Представляется, что в нашей стране возможно введение такого ценза и для депутатов. Введение ценза оседлости объясняется тем, что кандидаты должны быть знакомы с проблемами в избирательном округе и стране, и, как следствие, претендовали бы на выборный пост осмысленно и могли бы выбрать свою политическую линию³.

В законодательстве некоторых стран предусмотрен также ценз грамотности.

Сторонники данного ценза указывают, что неграмотность мешает разбираться в позициях партий, на неграмотных депутатов могут легко воздействовать различные «политиканы» и сами депутаты должны уметь отстаивать свою точку зрения⁴. По нашему мнению, для депутатов законодательных органов государственной власти в России обязательно необходимо наличие высшего образования. Поскольку сразу после избирания депутат должен включиться в работу, в полном объеме, но из-за отсутствия необходимой компетентности сделать это невозможно. Поэтому один из депутатов признал, что действительно многие из депутатов не обладают необходимой компетентностью, но «они стали широко привлекать экспертов. Вроде бы неплохо, но эксперт – человек со стороны. Так не лучше было бы некомпетентным депутатам уступить место экспертам. В парламентах цивилизованных стран мира нечасто прибегают к услугам экспертов, так как в основном они состоят из депутатов высокой квалификации, способных единолично разработать качественный проект закона. Поэтому не случайно в Конгрессе США насчитывается примерно 60% «матерых» юристов, а остальные – крупнейшие специалисты важнейших отраслей знаний и деятельности⁵.

На практике выявляется множество случаев участия в выборах судимых кандидатов. Представляется, что следует закрепить в Федеральном законе от 12.06.02 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрет на участие в выборах ранее судимых лиц в качестве кандидатов в депутаты. Авторы провели анкетирование 300 избирателей по данной проблеме и выявили, что, 81% анкетированных, согласны с данным запретом, и только по мнениям 2% – в этом нет необходимости¹.

И для повышения ответственности (и в том числе компетентности) депутатов необходимо принятие федерального закона об отзыве депутатов.

Право на отзыв появилось в России вместе с возникновением Советов, начиная с 1905 г. Затем право на отзыв было закреплено во всех Конституциях СССР и Конституциях союзных республик.

Сейчас депутаты практически свободны от ответственности перед избирателями. Учитывая политическую реальность в России, «свободный мандат» – это гарантия безответственности депутатов.

Проблема заключается в адекватности демократизма выборов и отзыва. Порядок отзыва выборных лиц ничем не должен отличаться от порядка выборов. Только тогда все доводы против отзыва лишатся своего смысла. В то же время нельзя допускать, чтобы отзыв применялся для пересмотра итогов выборов, устранения политических соперников и т.д.

Возможно, и не следовало остро ставить вопрос об ответственности и компетентности, но именно это предопределяет эффективность деятельности депутатов².

Итак, реформы в России немыслимы без укрепления авторитета законодательной власти, и способствовать решению этой задачи, призваны требования к депутатам законодательных органов государственной власти в России.


Академический вестник




Е. Н. Бырдин, канд. юрид. наук,

доцент каф. госуд.-правовых дисциплин ТГАМЭУП


ЛЬГОТЫ И ПРИВИЛЕГИИ В ПРАВЕ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ


Проблема привилегий и льгот имеет долгую историю и неразрывно связана с проблемой правового равенства. Как подтверждают события последних лет, лозунг борьбы с привилегиями понятен и привлекателен для широких слоев населения. С другой стороны, ясно, что если к проблеме относиться как к лозунгу, то в итоге получится популистское заявление, так как никакое общество не может обойтись без привилегий, льгот, ограничений, и вопрос лишь – в мере рационального использования этих действенных средств социальной регуляции. Однако названные проблемы изучены недостаточно, и российские законодатели, лишенные каких-либо теоретических ориентиров, принимают решения, исходя из спорных политических настроений.

Наиболее ярко это проявилось при принятии положений, закрепляющих правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 1999 г. Депутатская неприкосновенность – наглядный пример существования в нашем праве привилегий, в частности изъятий из общего порядка привлечения к уголовной ответственности.

Как отмечалось в заключении редакции журнала "Вопросы философии" после проведения "круглого стола" по теме "Власть, демократия, привилегии" – общий уровень теоретических исследований в области привилегий не отвечает требованиям сегодняшнего дня. Главный философско-теоретический результат обсуждения заключается в том, что частный (хотя политически весьма острый) вопрос предстал, как непосредственно связанный с теорией демократии, власти, социальной справедливости, равенства. Несомненно, власть, претендующая на демократичность, должна серьезно подойти к проблеме привилегий¹.

По мнению И.Я. Дюрягина, льготы и привилегии – это преимущества, но первые установлены законом, а вторые получены в обход его². Другое дело, что в законодательстве довольно широко применяется термин "льгота", а термин "привилегия", имея негативную окраску, не употребляется. При изучении данных феноменов не стоит искать "ключ" только в действующем законодательстве. Ранее проблема льгот и привилегий теоретически не разрабатывалась, а на практике имеет достаточно деликатный характер. Так, общественное мнение осуждает привилегии, но лояльно относится к льготам, поэтому привилегии постоянно "маскируются" под льготы, а на аргумент против привилегий следует аргумент против льгот.

М.Н. Козюк считатет, что под льготой в юриспруденции понимается комплекс преимущественно специальных норм, регулирующих различные отношения и принятых в целях улучшения положения субъекта. Если проанализировать законодательство, регулирующее, например, правовой статус сотрудников милиции, то можно выделить следующие разновидности правовых льгот:

1. Льготы-компенсации, которые устанавливаются в целях возмещения разницы между нормальными и особыми условиями труда и жизни. "В терминологии этих норм нет четкости, нередко типично компенсационные нормы называют льготными, а последние квалифицируются как форма компенсации за работу во вредных и тяжелых условиях труда"³. Главное различие в том, что компенсационные нормы выступают в виде общих норм, а льготы имеют смысл только в виде специальных. Так, в ст. 20 Закона "О милиции" установлена норма: "Сотрудникам милиции, проходящим службу в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, очередной отпуск предоставляется продолжительностью 45 суток, независимо от стажа службы". Общая же норма устанавливает для госслужащих и работников милиции продолжительность отпуска 30 суток⁴.

2. Льготы-поощрения характеризуются, прежде всего, тем, что поощрительные нормы права связаны с признанием за человеком заслуги. Заслуга, как фактическое и юридическое основание государственного поощрения варианта поведения, выражается: во-первых, в добросовестном и точном выполнении субъектами возложенных на них юридических и общественных обязанностей, во-вторых, совершении участниками общественных отношений не предусмотренных правовой нормой таких полезных для государства и общества деяний, которые превосходят обычные требования⁵. Льгота-поощрение действует после того, как лицо ее заслужило, т.е. осуществило указанный вариант поведения. Необходимо различать льготу и поощрение. Поощрение может не изменять правовой статус сотрудника, носить моральный характер, а льгота предоставляет ему новые права. В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 3) четко обозначаются те правовые последствия льготного характера, которые наступают после награждения сотрудника милиции почетным знаком Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации" (например, установление ежемесячной надбавки в размере 5% должностного оклада)¹.

3. Льготы-стимулы очень похожи на льготы-поощрения, однако не охватываются ими полностью. Поощрение является стимулом, но не всегда стимул есть поощрение, награда появляется после заслуги. Льготы-стимулы нужно отличать от правовых стимулов вообще, к которым "относятся как нормы, определяющие льготы, преимущества, материальные вознаграждения и т.п., так и нормы, устанавливающие юридическую ответственность"². В данном случае речь идет о правовых преимуществах, направленных на стимулирование социально полезного поведения в будущем и, таким образом, прямо не связанных с заслугой. Примерами таких льгот могут быть дополнительные оплачиваемые отпуска сотрудникам милиции после определенного срока службы. Они введены с целью закрепления кадров в органах внутренних дел и предотвращения их текучести. Само по себе предоставление льготного отпуска не зависит от качества работы или иных обстоятельств, кроме выслуги лет.


Академический вестник




Льготы-гарантии служат для закрепления, стабилизации общественных отношений. Государство, будучи заинтересованным в долгосрочном развитии каких-либо сфер жизни, предоставляет гражданам дополнительные права и возможности на случай изменения обстановки или наступления других неблагоприятных юридических фактов. Как правило, льготы-гарантии рассчитаны на будущее, но особым образом регулируют и стимулируют поведение субъектов в настоящем. Гарантиям посвящен раздел 6 Закона "О милиции", который так и называется "Гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции". В разделе перечислены и просто гарантии, не являющиеся специальными (право судебного обжалования приказа об увольнении), и гарантии-льготы (единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания семье погибшего сотрудника милиции).

Льготы – помощь предоставляются субъектам в целях устранения определенных естественных (физиологических) причин социального неравенства. Таково назначение льгот инвалидам, многодетным семьям и т.п. Например, сотрудник милиции, в случае получения телесных повреждений, исключающих для него возможность дальнейшего прохождения службы, получает единовременное пособие в размере пятилетнего денежного содержания (ст. 29 Закона "О милиции").

Проведенный анализ показывает, как сложны и неоднозначны явления, которые в законодательстве и литературе обозначаются термином "льгота". Конечно, это диктует необходимость более основательной теоретической разработки проблемы. Трудно не согласиться с мнением М.Н. Козюка, который наметил несколько подходов к исследованию:

"Во-первых, следует отсечь некоторые стереотипы общественного мнения по вопросу о льготах. Так, в сознании большинства граждан существует представление, что для сотрудников милиции бесплатный проезд в общественном транспорте – не производственная необходимость, а льгота или, более того, – привилегия. На наш взгляд – это консервативный стереотип, который нужно преодолеть.

Во-вторых, льгота имеет смысл как специальная норма по отношению к общей. Определить ассоциацию норм в каждом отдельном случае, непросто, частично это связано с неразвитостью некоторых институтов права, частично – с логическими ошибками в процессе установления соотношения норм.

В-третьих, льгота может относиться не только к субъектам, но и к различным объектам (льготный порядок налогообложения некоторых производств), отношениям (опеки и попечительства), но, в конечном счете, речь идет об улучшении положения субъектов права.

В-четвертых, формально-юридический признак льготы заключается в наделении субъекта дополнительным правом, отсутствующим у других, или освобождении от юридической обязанности.

В-пятых, для общего определения понятия "льгота" одного юридического критерия мало, так как понятие "улучшение положения" является оценочным. Кроме того, в определение следует внести указание на цель, а это скорее элемент правосознания, чем нормативной системы"¹.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что понятие "льгота" имеет два тесно связанных, но не совпадающих аспекта:

1) формально-юридический: льготы – способ (прием) регулирования общественных отношений, заключающийся в создании специальной правовой нормы, посредством которой субъекту правоотношений предоставляется дополнительное право или изымается юридическая обязанность по сравнению с объемом прав и обязанностей, установленных общей нормой;

2) социально-юридический, выражающийся в улучшении положения субъекта в обозначенных законодателем целях.

Возвращаясь к вопросу о привилегиях, отметим отличия привилегий от льгот. На то, что эти явления тесно связаны и даже составляют определенную систему, указывают многие исследователи². Однако между ними имеются существенные различия.

Во-первых, привилегия по социальным характеристикам есть не просто улучшение положения субъекта, а улучшение чрезмерное, неадекватное общим нормам и цели.

Во-вторых, если льгота предоставляется специальной нормой, то привилегия, как правило, исключительной, и количество субъектов, подпадающих под ее действие, значительно меньше чем число льготников. По представлениям римских юристов привилегия есть "частный закон".

В-третьих, цели применения льгот можно обосновать объективными причинами, а наличие привилегий чаще всего связано с историческими пережитками и своеобразными психологическими факторами (престиж, авторитет и т.п.).

Исходя из этого, привилегию в юридическом смысле целесообразно определить как разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда преимущество устанавливается исключительной нормой и когда законодатель, невольно или сознательно, допускает чрезмерное улучшение положения субъектов. В современном российском законодательстве прямые привилегии, как правило, не устанавливаются, хотя имеют место некоторые похожие явления. Например, 16 июня 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области"³, согласно которому выпускникам общеобразовательных школ 1995 г. пострадавшего района предоставлялось исключительное право на поступление в учебные заведения без вступительных экзаменов. Данный закон был принят вразрез с ч. 3 ст. 43 Конституции России, в которой установлено, что каждый вправе получить высшее образование бесплатно лишь на конкурсной основе. Такая же норма содержится в ст. 5 Федерального закона "Об образовании". Несмотря на значимость основания для принятия закона, удивляет факт "одноразового" решения проблемы. Ведь в таком же сложном положении


Академический вестник




оказывались выпускники и в других частях государства, например в районах межнациональных конфликтов.

"Чрезмерность" улучшения положения – категория оценочная и конкретно-историческая. Следует отметить, что существует социально допустимый предел улучшения, после превышения которого возможны различные социально-политические конфликты. Как правило, такие чрезмерности допускают социальные группы, стоящие у власти, по отношению к себе. Этот предел, как и диапазон допустимых привилегий, поддается социологическим измерениям. Довольно интересное исследование "пределов неравенства" проведено М.И. Бобневой, когда изучалось признание права "внеочередности" среди участников очереди в фотоателье¹. Концептуальный подход этой работы может быть принят и сегодня.

Некоторые исследователи считают, что социально-политическая разница между льготами и привилегиями заключается в том, "что первые в какой-то мере смягчают существующее фактическое неравенство, тогда как вторые добавляют к последнему еще и формальное неравенство, возводя это неравенство в закон"².

В конце 18 в. политический деятель Франции Э.Ж. Сийес в своем труде "Эссе о привилегиях" писал: "...привилегии – это благословение для того, кто их добился, и оскудение для других. Все привилегии без различий представляют собой либо освобождение от повиновения закону, либо исключительное право на что-нибудь, что разрешено законом каждому. Смысл привилегий в том и состоит, чтобы не подчиняться общему закону, и достичь этого можно либо первым, либо вторым способом"³.

Несмотря на общественное осуждение, обойтись без привилегий пока невозможно, хотя на протяжении столетий сфера их применения неуклонно сужалась. Впрочем, как отмечал болгарский ученый Н. Неновски, сложившаяся административно-бюрократическая модель социализма содержала черты и элементы докапиталистических формаций, которые приняли в сфере права форму привилегий – формальных и фактических⁴. В.С. Нерсесянц, оценивая правовую ситуацию в России в середине 90-х годов, писал: "Для реально складывающейся ситуации характерны такие типично феодальные явления, как девальвация роли закона, бездействие общих принципов и норм, разнобой и противоречия между различными нормативными актами, корпоративный, "сословно-цеховой" характер различных правомочий и статусов, доминирующая роль особых прав-привилегий, специальных правовых режимов, разного рода правовых исключений и льгот – в пользу отдельных лиц, групп, профессий, социальных слоев и территорий"⁵.

В литературе высказываются и иные взгляды на понятие "привилегия". Так, по мнению А.В. Малько, "привилегии – отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшать положение одних лиц за счет других"⁶. Если бы привилегия являлась просто правонарушением, то теоретических вопросов не возникало бы. Проблема в том, что привилегия создается в результате правотворческой деятельности, весьма специфичной, но вполне легитимной. Далее автор критикует обозначенное выше понимание привилегии, полагая, что "чрезмерность улучшения положения субъектов", указывает на ее (привилегии) противоправный, нарушающий правовую меру, характер¹. Думается, что в основе этих суждений лежит известное методологическое разделение права и закона.

На современном этапе, пожалуй, единственные группы людей, которые еще пользуются привилегиями, – это госслужащие высоких рангов. В качестве примера целесообразно рассмотреть привилегию депутатской неприкосновенности. В отношении данного вопроса, в свое время Л.А. Шалланд писал: "Привилегия свободы слова и неприкосновенности народных представителей, сами по себе, настолько серьезные отступления от общих, обязательных для всех граждан норм, что объяснения себе они могут найти в крайне существенных мотивах. Во всяком случае, изъятия от общего правила не должны превышать разумной необходимости"². И в настоящее время ситуация существенно не изменилась.

Одной высокой зарплатой решить все проблемы невозможно, в том числе и в странах со стабильным социально-экономическим положением; там тоже есть свои привилегии. Исследователи отмечают: "Льготы и привилегии для госслужащих в развитых странах – это не только стимул для эффективного служения обществу, но и своеобразная компенсация за ограничение их гражданских прав при выполнении их служебного долга"³.


Академический вестник




Я. Л. Ванюшин, канд. юрид. наук,

нач. каф. адм. права и адм. деят.

Челябинского ЮИ МВД РФ