Мировой экономики, управления и права

Вид материала

Проблемы развития местного самоуправления в субъектах рф
Решение этих проблем требует
Финансовую ситуацию МО может изменить радикальное изменение принципа налогообложения в их пользу.
Теоретико-правовые основы обеспечения

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 21

С. А. Девятов, доцент каф.

госуд.-правовых дисциплин ТГАМЭУП

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РФ

2007 год ознаменован высокой активностью общественных сил, выступающих за развитие местного самоуправления, городов и территорий страны. Общественная палата РФ и Общественный совет при Министерстве регионального развития РФ инициировали целый ряд дискуссий и инициатив в этой области. Они с удовлетворением отмечают, что проблемы самоуправления приобретают новый статус в системе властных институтов России: восстановлена деятельность Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, значительные полномочия и средства переданы Министерству регионального развития РФ. Вместе с тем в сфере развития местного самоуправления, муниципального и регионального развития остается немало нерешенных проблем, требующих к себе внимания как государственных, так и общественных органов, озабоченных развитием страны. Их решения затрагивают каждого гражданина России, а эффективность институтов, обеспечивающих местное самоуправление и региональное развитие, входит в число ключевых условий развития страны.

По итогам работы в рамках семинара «Анализ ключевых проблем развития местного самоуправления в субъектах РФ» (19-20 ноября 2007 г.) и совместного заседания (27 ноября 2007 г.), Комиссия по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ и Общественный совет при Министерстве регионального развития РФ считают приоритетными круг вопросов, требующих широкого общественного обсуждения, всесторонней экспертной проработки и пристального внимания государства.

За четыре года, прошедшие с момента принятия Закона, проделана большая работа по его внедрению. Важно сохранить необходимый план между единством общих принципов и региональными особенностями местного самоуправления, адекватно адаптировать Закон и формируемую на его основе систему местного самоуправления к очень разнообразным экономическим и социокультурным особенностями регионов России. Сегодня в сфере реализации реформы, напротив, превалируют выравнивающие тенденции.

Нельзя не отметить, что повышение концентрации событий, ставящие процессы в сфере местного самоуправления в зависимость от внешних ему обстоятельств (пристрастное разграничение собственности, силовые решения вопросов местного самоуправления, проводимые «сверху», уголовные преследования глав местного самоуправления, попытки законодательного понижения статуса и возможностей местного самоуправления и др.), приводит к тому, что ряд экспертов начинают оценивать текущую ситуацию в сфере местного самоуправления, как угрожающую самому существованию данного института.

Важнейшей составляющей муниципальной реформы является развитие экономического и культурного потенциала и конкурентоспособности муниципальных образований. Существенным компонентом этих процессов является обеспечение полноценного функционирования представительных органов местного самоуправления, а также прямого участия населения в местном самоуправлении, составляющих основу результативности местной власти. Для повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, решения проблем социального управления, проведения реформы ЖКХ население и бизнес должны стать полноценными субъектами территориального развития. Сегодня, к сожалению, зачастую доминируют процессы расхождения усилий: жители отдаляются от участия в процессах местного самоуправления, складываются устойчивые противоречия между поселенческими и районными уровнями местного самоуправления, деятельность органа местного самоуправления изолируется от работы региональных администраций.

Среди ключевых проблем, ограничивающих работу в этом направлении, необходимо выделить:

Органы местного самоуправления часто оказываются «закрытыми» для населения, у которого нет свободного доступа к информации, процесс принятия решений непрозрачен, порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления не отрегулированы, органы местного самоуправления недостаточно ответственны перед населением.
Работа представительных органов местного самоуправления характеризуется уменьшением их возможностей по исполнению контрольных функций в отношении работы администраций муниципальных образований.
Ряд законодательных актов, принятых после Закона №131-ФЗ, содержит пра-

Академический вестник

вовые нормы, нарушающие важнейший принцип, заложенный в реформу – четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления. По целому ряду вопросов местного значения полномочия и ответственность органов местного самоуправления различных типов муниципальных образований оказались размытыми. Предусматривается введение нефинансируемых мандатов, т.е. нарушается принцип, утверждающий, что государственные полномочия могут делегироваться на уровень муниципальных образований только при условии передачи соответственного финансирования.

Непродуманная и, зачастую, незаконная передача полномочий, (включая исключительные) органами местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов приводит к скрытому саботажу реформы. Почти не используются возможности межмуниципальной хозяйственной кооперации", позволяющие сэкономить ресурсы, а также использовать преимущества большого пространства.
Сложившиеся принципы межбюджетных отношений поощряют иждивенчество муниципальных образований и ограничивают их активность по увеличению собственной доходной базы. Построению эффективных межбюджетных отношений препятствует отсутствие целостной системы мониторинга финансовой обеспеченности муниципальных образований. Действующие в большинстве регионов критерии расчета расходных обязательств местного самоуправления также не учитывают необходимость развития муниципальных, образований.
Отсутствие связи между развитием бизнеса и развитием территорий, на которой он расположен, отсутствие у местных властей финансовых и земельных ресурсов, необходимой собственности препятствует развитию бизнеса, привлечению новых инвестиций в муниципальные образования.
У муниципалитетов нет налогов, которые зависят от экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территории города, следовательно, нет и мотивации создавать условия для развития этой деятельности. Установленный 50-й статьей 131-го закона закрытый перечень муниципального имущества, содержит ограничения, которые не учитывают всего многообразия местных условий. Эта статья, в совокупности с нормативным сроком 1 января 2009 г., когда муниципалитетам следует избавиться от непрофильного имущества, ведут к существенным потерям, прежде всего в сфере предоставления муниципальных услуг населению и сдерживания инфляционных процессов.
Дефицит средств, необходимых для решения инфраструктурных вопросов реформы местного самоуправления (проведения межевания, оформления и регистрации земельных участков, технических паспортов объектов муниципальной собственности и бесхозяйных; регистрации прав муниципальной собствен-ности, оформлении земельных участков под многоквартирными жилыми домами и п.р.), подрывает возможности развития муниципальных, образований.
Отсутствие необходимой квалификации у значительного количества должностных и выборных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих препятствует развитию муниципальных, образований.

Решение этих проблем требует:

Проведения анализа правоприменительной практики Федерального закона № 131-ФЗ и судебных исков, связанных с его применением, особенно в части обеспечения прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, совершенствования федерального законодательства, разграничения полномочий между уровнями власти.
Введения механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, введения института «недоверия населения» органам и должностным лицам органов местного самоуправления, перечня, порядка и условий обязательного предоставления гражданам информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Доработки правовых основ деятельности представительных органов в части формирования механизмов, обеспечивающих реальное представительство интересов населения данными органами, создания контрольных органов муниципальных образований, регламентации взаимоотношений представительных органов и наемных глав администраций, установления гарантий депутатской деятельности и минимального предела компенсаций депутатам их затрат при осуществлении деятельности на общественных началах.
Усиления государственного надзора за соответствием соглашений между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов о передаче осуществления части полномочий требованиям законодательства и реализацией представительными органами муниципальных образований контроля над осуществлением переданных полномочий. Совершенствования федерального законодательства в части регулирования механизмов ответственности при реализации соглашений о передаче части полномочий одного муниципального образования другому.
Устранения коллизий и противоречий законодательства в частности регулирования вопросов межмуниципальной кооперации, в том числе объединения ресурсов. Законодательное установление возможности создания межпоселенческих исполнительных органов и органов управления при отсутствии или недостаточном кадровом обеспечении органов местного самоуправления поселений.
Обеспечения муниципалитета достаточными земельными и имущественными и финансовыми ресурсами и возможностью распоряжаться этими ресурсами.
Закрепления трансфертов из вышестоящих бюджетов, поступающих в бюджеты муниципальных образований не менее, чем над 3 года. Важно, чтобы все дополнительные доходы, получаемые местными бюджетами в результате эффективной работы, не повлияли на запланированные ранее нормативы отчислений из вышестоящего бюджета.
Создания условий, обеспечивающих заинтересованность муниципальных образований в развитии экономического потенциала на основе закрепления соответствующих налоговых доходов за местными бюджетами, в первую очередь налогов от деятельности малого и среднего бизнеса, налога на прибыль.
Превращения межбюджетных отношений в инструмент развития территорий. От бюджета выравнивания необходимо переходить к бюджету развития. Для этого, в частности, необходимо сначала принимать стратегию развития регионов, делать экономический прогноз, а затем на его основе утверждать бюджет.
Совершенствования системы подготовки должностных и выборных лиц местного самоуправления. Создания системы обучения депутатов местного самоуправления.

Академический вестник

Успешная реализация приоритетных национальных проектов привела на местах к заметным улучшениям в области образования и здравоохранения, но даже на фоне этих улучшений есть все основания констатировать, что за последний год положение дел с местным самоуправлением в целом существенно ухудшилась.

Во-первых, не происходит наращивание способности МО к развитию, до сих пор не созданы мотивации к укреплению их финансовой самостоятельности.

Во-вторых, практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности МСУ самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной и районной власти.

В-третьих, МО всё ещё далеко не признаны властью регионов своим партнёром при разработки стратегий социально-экономического развития.

Крупнейшие города и, прежде всего, региональные столицы с большим или меньшим успехом компенсируют потери бюджета за счет внебюджетных источников, однако два обстоятельства грозят им резким ослаблением. Если не сохранить право муниципальных образований на обладание муниципальной собственностью, как источником доходов от аренды, если ввести практику отрицательных трансфертов, как это предполагается с 2009 г., развитие крупных городов прекратится.

Это не только нанесет удар по основным источникам ВВП, какими являются крупные города, но пресечет для них возможность включения окружающих территорий.

Однако, наибольшая острота положения фиксируется в малых городах, имеющих теперь статус городских поселений, и на селе. В таких поселениях удается собрать не более половины налога, собирание которого осложнено трудностями корректировки налооблагаемой базы. К тому же, в ряде случаев до половины и более земель, номинально включенных в поселение, находится в федеральном владении, освобождено от уплаты земельного налога – без компенсации поселениям выпадающих доходов. Налог на имущество физических лиц: низка налогооблагаемая база, занижена оценка объектов налогообложения, более половины владельцев подпадает под льготы установленные ст. 4 Закона РФ № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».

К тому же, налоги муниципалитетов администрируются не ими, а территориальными налоговыми органами, которые, как показывает практика, не заинтересованы в их эффективной собираемости.

Низкий уровень официальной зарплаты существенно ограничивает ресурсы отчислений от налога на доходы физических лиц, от которого в бюджет городских и сельских поселений зачисляется 10%. Даже если бы все налоги, собираемые в поселениях, оставались в их распоряжении, в большинстве случаев это не обеспечило бы покрытия и четверти необходимых расходов бюджета. Однако в 2006 г., в среднем, по малым городам в городской бюджет поступило от 7% до 10% от суммы собранных налогов, тогда как в районный – порядка 13%, областной – 35%, в федеральный бюджет – 45%.

Лишь 10% доходов от продажи земельных участков и только 50% от аренды земли поступают в бюджет поселения. Формирование и регистрация участков в муниципальную собственность обходится бюджету поселения в миллионы рублей, что практически парализует возможность воспользоваться этими источниками для сельского поселения многих городских населённых мест.

Сложившаяся практика, при которой налоги, собранные в поселениях, уходят в вышестоящие бюджеты, а собственные налоговые доходы составляют лишь 5-10% текущих расходов, негативно влияют на социально-экономическую стабильность и развитие территорий. Фактически происходит дискредитация МСУ, вследствие чего среди депутатов низовых советов фиксируется высокий уровень разочарования и раздражения.

Между тем, от жизнеспособности малых городов зависит как эффективность развития агропромышленного комплекса на окрестных территориях, так и сохранение на месте трудоспособного населения и, в первую очередь, молодёжи.

Финансовую ситуацию МО может изменить радикальное изменение принципа налогообложения в их пользу.

Ещё с начала 90-х гг. сложилась практика, при которой финансовая помощь местным бюджетам из бюджетов вышестоящих уровней используется как инструмент неявного управления деятельностью органов МСУ. Закон настаивает на равенстве прав МО, однако в действительности и, как правило, при поддержке региональной власти, муниципальный район выступает в качестве инстанции вышестоящего уровня.

Уступка нажиму губернских властей, в силу чего введение ФЗ-131 в действие в полном объеме было отнесено на 2009 г., стала серьезным шагом назад. В ряде субъектов РФ каждому муниципалитету регион спускает доходные и расходные показатели на очередной финансовый год в основном, исходя из подушевого принципа.

Вследствие этого говорить о развитии поселения бессмысленно. Особенно тревожно то, что повышение экономической эффективности работы на территории МО нисколько не улучшает его финансовое положение.

Возможность финансового диктата сверху подкрепляется в большинстве случаев прямым нажимом: органы МСУ вынуждают «добровольно» уступать права властям муниципальных районов, соглашаться с навязываемыми сверху услугами. В ряде случаев зафиксирован законодательно оформленный регионом отказ передать полномочия и средства вполне дееспособным муниципалитетам, если случаи, когда прямым давлением местные советы понуждаются к тому, чтобы, вопреки букве и духу закона ФЗ-131, проводить референдум об отказе от городского статуса или от статуса сельского поселения в пользу включения в городской округ и утраты самостоятельности в местных вопросах.

В результате МО ставятся в позицию бюджетного иждивенчества и не заинтересованы в наращивании собственной доходной базы. Это переводит такие МО из режима активного поиска дополнительных ресурсов и повышения эффективности использования, имеющихся ресурсов в режиме пассивного ожидания финансовой помощи «сверху».

Со своей стороны и муниципальные районы поставлены в такую же позицию по отношению к региональной и федеральной власти.

Совокупный опыт, накопленный МО, позволяет со всей определённостью настаивать на ряде действий, необходимых для того, чтобы выправить положение дел с МСУ и реализовать его потенциал на пользу отечеству.

Политика государственной власти должна быть настроена, прежде всего, на обеспечение самостоятельности органов МСУ в решении своих вопросов, а так же на повышение заинтересованности органов МСУ в развитии доходной

Академический вестник

базы местных бюджетов и на мобилизацию в местный бюджет всех потенциальных доходов, которые они способны получить со своей территории.

Реализация такой политики предполагает следующее:

Изменение налогового кодекса с тем, чтобы в бюджеты МО поступал вменяемый налог, иные формы налогообложения малого и среднего бизнеса, доля налога на прибыль предприятий, установленная на основе трёхстороннего соглашения между органами государственной власти, органами МСУ и организациями бизнеса, согласованная часть дорожного налога и акцизов.
Поправки в ФЗ-131 и в соответствующие кодексы, с тем чтобы устранить двухуровневую систему МСУ.
На основании поправок в Земельный и Градостроительный кодексы необходимо безвозмездно передать МО земли, необходимые для их развития, за счёт региональных бюджетов осуществить межевание и оформление участков под жилую застройку, систему жизнеобеспеченности и в резерв развития. Массив земель, выведенных из-под налогообложения в пользу Министерства обороны, подразделения РАО ЕЭС, РАО Газпром, ОАО РЖД, должен быть вовлечен в общий процесс налогообложения, с соответствующей компетенцией из федерального бюджета.
Необходимо усовершенствовать законодательство, регулирующее ответственность потенциальных плательщиков местных налогов, предусматривая возможность принудительного изъятия земли и недвижимого имущества в случае неуплаты собственником местных налогов. Передать администрирование местных налогов в исключительную компетенцию органов МСУ. Провести необходимую работу по формированию закона об Агентстве по управлению муниципальным долгом.
Необходимо законодательно восстановить право муниципальных образований обладать имуществом, сверх необходимого для выполнения закреплённых полномочий, для сдачи его в коммерческую и льготную аренду.

Необходимо вернуться к вопросу о целесообразности восстановления статуса административных районов, власти которых должны нести ответственность за реализацию государственных полномочий и располагать средствами, достаточными для реализации задач поддержания общественного порядка, социального обеспечения, общего среднего образования, медицинского обслуживания и прочих государственных обязательств, утверждённых в качестве Госстандарта. При этом все местные вопросы должны самостоятельно, без вмешательства властей административных районов, решать местные власти, в случае объективной недостаточности налоговой базы, получая субсидии на основе утверждённого регионального стандарта услуг по бюджетным обязательствам.

Анализ практики убеждает в том, что формирование органов МСУ исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, но не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как новообразуемым.

Ю. В. Иванова, канд. юрид. наук,

доцент каф. госуд.-правовых дисциплин ТГАМЭУП

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ

Обеспечение благоприятного качества окружающей среды выступает одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности населения. Проблема рационального природопользования до настоящего времени остается нерешенной. Деятельность предприятий оказывает негативное воздействие на окружающую среду, последствия которого приводят к негативным изменениям ее качества. Возникает необходимость охраны окружающей среды, под которой, согласно положений соответствующего Федерального закона (ст. 1) понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий» [1].

До сих пор обществу не удалось решить проблему охраны окружающей сре-ды, в результате чего появляются объекты, загрязненные вследствие длительной промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности, техногенных аварий и катастроф, стихийных бедствий, которые становятся источниками угроз экологического характера. Так, Н.Ф. Реймерс писал: «…человечество стало общеземной «геологической силой», способной разрушить среду своего обитания или сделать ее непригодной для собственной жизни. Наступил момент, когда на человека воздействует …измененная человеком природа. Эта опасность тем реальнее, чем выше технико-экономический потенциал и численность человечества. Это – «экологическая опасность» [2, с. 42-43]. Суть экологической опасности состоит в вероятности разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных, в результате неконтролируе-мого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф. Таким образом, встает проблема обеспечения экологической безопасности, как новой формы взаимодействия общества и природы в условиях глобального экологического кризиса, общественно-политического, правового и социально-экономического реформирования России.

Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, обеспечение экологической безопасности становится актуальным направлением деятельности государства и общества [3]. В настоящее время в России имеется опыт практического решения задач по обеспечению экологической безопасности в рамках ограниченных территорий. В ряде регионов (Нижегородская, Ульяновская, Курская, Волгоградская области; Республика Башкортостан; Ненецкий автономный округ) приняты законы об экологической безопасности, разрабатываются региональных целевые программы в данной сфере. Кроме того, данная проблема активно обсуждается учеными, специалистами-практиками и общественностью в целом.

В соответствии с Основными положениями государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого

Академический вестник

развития, утвержденными Указом Президента РФ от 04 февраля 1994 года № 236, экологическая безопасность определяется как важнейшая составляющая национальной безопасности наряду с экономической, социальной, военной. К числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства; борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов, расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [4].

Проблема экологической безопасности основывается на: осознании взаимозависимости человека и природы; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов до загрязнения природных объектов; на понимании обязательности создания социально-экономического механизма при взаимодействии общества и природы; на приемлемости только «экологосовместимых» и «безопасных» для природных объектов технологий и техники; на признании приоритета экологической безопасности при организации любых видов деятельности [2]. Одним из основных принципов экологической безопасности является презумпция экологической опасности всякой производственно-хозяйственной и иной деятельности.

Анализ научных и современных правовых источников, посвященных вопросам экологической безопасности, показал, что в настоящее время экологическая безопасность и вопросы ее обеспечения приобрели слишком широкое толкование. Отсутствует единый подход к трактовке понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности». Вышеизложенное детерминирует постановку следующих задач: во-первых, раскрыть значение термина «безопасность»; во-вторых, выяснить, как соотносятся между собой понятия «безопасность» и «экологическая безопасность»; в-третьих, определить соотношение понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды».

Итак, словарь С.И. Ожегова определяет понятие «безопасность» как «… состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности» [5, с. 38]. Следовательно, безопасность – это свойство, присущее объекту безопасности. Согласно ст. 3 Закона РФ «О безопасности» [6] совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства представляет собой угрозу безопасности. Характер угрозы (политическая, экономическая, военная, промышленная, экологическая и т.д.) определяет вид безопасности (соответственно: политическая, экономическая, военная, промышленная, экологическая и т.д.). На современном этапе, когда особое значение приобретают экологические проблемы (загрязнение водных объектов; загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий и автотранспорта; постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных; загрязнение почв, сокращение видового состава флоры и фауны) одной из основных угроз для экологической безопасности нашей страны служит хозяйственная либо иная деятельность, выступающая причиной изменения химических и биологических условий жизни человека и истощения окружающей среды.

В юридической литературе наиболее часто приводятся следующие толкования сущности категории «экологическая безопасность»: 1) как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства; 2) как состояние защищенности биологических основ жизни, здоровья и развития человека; 3) как состояние защищенности населения, растительного и животного мира, окружающей природной среды в целом от последствий антропогенного воздействия, а также от стихийных бедствий и катастроф.

Несложно заметить, что основное отличие в данных подходах к трактовке понятия «экологическая безопасность» заключается в определении объекта защиты. Так, Г.П. Серов определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности жизненно-важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от угроз: со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены путем загрязнения, засорения в результате либо антропогенной деятельности (при возникновении аварий, катастроф, при осуществлении длительной хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности); либо преднамеренно (с целью экологических диверсий, экологической агрессии); либо природных явлений и стихийных бедствий; обусловленных уничтожением, порчей или истощением природных объектов (то есть от угрозы необеспеченностью общества и государства природными ресурсами)» [7, с. 33].

Среди сторонников второго подхода можно выделить О.С. Колбасова, который определяет экологическую безопасность как «систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не мо-жет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира» [8, с. 48].

В.В. Петров трактует экологическую безопасность как состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего прав на чистую, благоприятную для жизни окружающую природную среду. При этом к окружающей человека среде он относит «города и другие населенные пункты; промышленные, агропромышленные, сельскохозяйственные зоны; зеленые, пригородные, лесопарковые зоны вокруг городов и промышленных центров; курорты; зоны активного отдыха» [9, с. 36]. Можно отметить также трактовку А.А. Тер-Акопова, который под экологической безопасностью понимает «обеспеченность жизненно важных интересов человека природными ресурсами и защищенность его от воздействия негативных факторов природной среды» [10, с. 10].

Однако наиболее распространенной является третья точка зрения, в рамках которой даются следующие определения:

Академический вестник

«экологическая безопасность предполагает защищенность как населения, так и окружающей среды в целом или ее компонентов от возможного причинения вреда» [11, с. 57];
экологическая безопасность представляет собой «состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий» [12, с. 12];
в отдельных научных публикациях под экологической безопасностью понимается совокупность действий, состояний, процессов, мер, исключающих угрозу нанесения ущерба окружающей среде и, тем самым, устраняющих причинение вреда человеку в результате неблагоприятного изменения ее состояния.

Ряд авторов, среди которых В.И. Данилов-Данильян, М.Ч. Залиханов, К.С. Ло-сев [13, с. 19], А.К. Голиченков [14, с. 22], Н.Ф. Реймерс [15, с. 265] и некоторые другие используют близкие к приведенной формулировке понятия экологической безопасности.

Некоторые исследователи, например А.С. Шишко, трактуют экологическую безопасность как «комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами» [16, с. 18]. Таким образом, круг объектов экологической опасности ограничивается только окружающей средой, а в качестве угроз экологической безопасности указываются лишь источники вредоносного воздействия, расположенные вне пределов государства. С.А. Боголюбов трактует экологическую безопасность не как состояние, а как «процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду». Однако на наш взгляд, в подобной формулировке речь идет об обеспечении экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться в нескольких аспектах: как актуальное направление деятельности государства и общества, как вид экологического управления состоянием защищенности объектов безопасности; как один из принципов охраны окружающей среды при восстановлении нарушенных естественных свойств природных объектов; как деятельность, имеющая целью защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и состоящая в разработке и применении комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, научно-технического, материального, инженерного, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угроз со стороны загрязненных природных объектов.

М.М. Бринчук определяет обеспечение экологической безопасности как «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц» [17, с. 106]. Он также отмечает, что понятие «обеспечение экологической безопасности», выступая в разных качествах, «может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности.

В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды [18, с. 155]. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости» [19, с. 26-27].

Иными словами, соотношение понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды» до настоящего момента остается неопределенным, вследствие чего встречаются различные подходы к решению данного вопроса, что наглядно иллюстрирует отечественная нормативно-правовая база. Например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 3) обеспечение экологической безопасности выступает в качестве основного принципа охраны окружающей среды [1].

Одновременно, согласно Государственному докладу Минприроды РФ экологическая безопасность представляется как часть охраны окружающей среды и природопользования. Обеспечение экологической безопасности включает использование инструментов оценки, предупреждения, контроля и ликвидации негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности. [20, с. 299-303] Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации», закрепляя, что «Министерство природных ресурсов Российской Федерации… осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам: … ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; …» [21], представляет обеспечение экологической безопасности как деятельность, проводимую параллельно с охраной окружающей среды. В соответствии с постановлением Правительства РФ «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» обеспечение экологической безопасности путем активного государственного регулирования природопользования и стимулирования природоохранной деятельности является главной задачей государственной экологической политики в районах Севера [22].

На наш взгляд, определить соотношение категорий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды» можно обратившись к Закону Российской Федерации от 05 марта 1992 года «О безопасности», закрепившем, во-первых, базовую формулировку безопасности: «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз»; во-вторых, понятие «угроза безопасности», поскольку «именно опасность хозяйственной или иной деятельности для сущест-

Академический вестник

вования и прогрессивного развития личности, общества и государства служит критерием, определяющим место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию [23, с. 55].

Таким образом, если экологическое законодательство в целом, включающее в себя как природоохранные, так и природоресурсные нормативно-правовые акты, регулирует общественные отношения, складывающиеся в ходе осуществления всех видов деятельности, оказывающих какое-либо влияние на окружающую среду, то законодательство в области обеспечения экологической безопасности регулирует только те отношения, которые, складываясь в ходе осуществления хозяйственной или иной деятельности, представляют опасность для существования и развития личности, общества и государства. Кроме того, принципиальным отличием деятельности по обеспечению экологической безопасности от деятельности по охране окружающей среды и организации рационального природопользования выступает необходимость оценки и управления экологическим риском. В качестве основных инструментов обеспечения экологической безопасности выступают экологическое нормирование (закрепленные Федеральным законом «Об охране окружающей среды» нормативы качества окружающей среды – ПДК, ПДУ и другие; а также производственно-хозяй-ственные нормативы – ПДВ, устанавливаемые для субъектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду в ходе хозяйственной деятельности), экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологический контроль, экологическое лицензирование и сертификация, а также юридическая ответственность за правонарушения в данной области общественных отношений.

Литература

1. Федеральный закон от 10.01.02 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. от 22 августа, 29.12.04 г., 09 мая, 31.12.05 г., 18.12.06 г., 05 февраля, 26.06.07 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133; 2004. – № 35. – Ст. 3607; 2005. – № 1 (Ч. I). – Ст. 25, № – 19. – Ст. 1752; 2006. – №1. – Ст. 10, № 52 (Ч. I). – Ст. 5498; 2007. – №7. – Ст. 834, № 27. – Ст. 3213.

2. Реймерс, Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. – М.: Россия молодая, 1992.

3. Указ Президента РФ от 17.12.97 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» / / СЗ РФ. – 1997. – № 52. – Ст. 5909.

4. Указ Президента РФ от 04.02.94 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ. – 1994. – № 6. – Ст. 436.

5. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 тыс. слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова; РАН. Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., доп. – М.: Азбуковник, 2002.

6. Закон РФ от 05.03.92 г. № 2446-I «О безопасности» (с изм. от 25.07.92 г., 24.12.93 г., 25.07.02 г., 07.03.05 г., 25.07.06 г., 02.03.07 г.) // ВСНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 15.–Ст. 769; 1993. – №2.–Ст. 77; САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5086; СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3033; 2005. – № 10. – Ст. 763; 2006. – № 31 (Ч. I). – Ст. 3427; 2007. – № 10. – Ст. 1151.

7. Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности: монография. – М.: Ось-89, 1998.

8. Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. – 1998. – № 12.

9. Петров В.В. Экология и право. – М.: Юридическая литература, 1981.

10. Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. – М.: МНЕПУ, 1998.

11. Курс уголовного права [в 5 т.]: учеб. для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова, В.С. Комисарова; Моск. гос. ун-т. – М.: ИКД «Зерцало-М», 1999. – Т. 4.: Особенная часть / В.И. Зубков, В. Комиссаров, Б.М. Леонтьев и др. – 1999.

12. Злотникова Т.В. Проект Концепции экологической безопасности // Зеленый мир. – 1998. – № 30.

13. Данилов-Данильян В.И. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект / В.И. Данилов-Данильян, М.Ч. Залиханов, К.С. Лосев. – М.: МНЭПУ, 2001.

14. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. – М.: Изд-во МГУ, 1992.

15. Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. – М.: Мысль, 1990.

16. Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения: международно-правовые проблемы / АН УССР. Ин-т гос-ва и права. – Киев: Наукова думка, 1998.

17. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность: проблемы, решения: сб. статей. – М.: МАКЦЕНТР, – 2001.

18. Конохова Т.В. Право человека на экологическую безопасность (кр. стол в ИЗиСП) // Журнал российского права. – 2003. – № 1 (73). – С. 155.

19. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. – 1998. – № 9.

20. О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2002 г.: гос. доклад. – М.: Изд-во Мин-ва природ. ресурсов Российской Федерации, 2003.

21. Постановление Правительства РФ от 06.04.04 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресурсов РФ» (с изм. от 13.08.05 г.) // СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1452; 2005. – № 34. – Ст. 3506.

22. Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 г. № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ. – 2000. – № 12. – Ст. 1286.

23. Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности //Законодательство и экономика. – 2004. – № 1.

Академический вестник

Blog

Мировой экономики, управления и права