Geum.ru

Мировой экономики, управления и права

Вид материалаКнига
Некоторые аспекты современной миграционной политики
Автономные округа: возврат к прошлому?
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   21

Некоторые аспекты современной миграционной политики

в контексте социально-экономических вопросов

местного самоуправления


Вопросы иностранцев, гражданства и иные подобные им вопросы, охватываемые понятием «миграционные вопросы», в Российской Федерации не теряют своей актуальности. Сегодня можно с уверенностью утверждать, что правовое регулирование отношений в этой сфере полностью обновлено. Достаточно вспомнить, что за последние более чем 5 лет было принято несколько десятков нормативных правовых актов, среди которых следует назвать такие судьбоносные, как федеральные законы «О гражданстве»1, «О правовом положении иностранных граждан»2, «О миграционном учете»3, проведены различные эксперименты по легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Вместе с тем, как показывает практика, принятые меры способствовали решению лишь части существующих проблем, и наряду с этим прибавили ряд новых, что обусловило дальнейший поиск в теории и практике соответствующих средств их решения.

В правовой науке сложилась практика рассмотрения настоящих вопросов обособленно, как самостоятельной проблемы, в отрыве от других имеющихся в государстве проблем. Представляется, что при всех положительных моментах подобный подход страдает таким существенным недостатком, как ограниченность восприятия рассматриваемого явления, невозможность изучения всех его сторон и проявлений. Вполне возможно, что именно поэтому многие существующие проблемы остаются без всестороннего комплексного теоретического сопровождения и, как следствие, соответствующего решения. Напротив, рассмотрение вопросов в контексте других проблем позволяет не только по-новому взглянуть на исследуемые вопросы, но и анализировать те стороны исследуемых явлений, которые не всегда отчетливо прослеживаются при их изучении отдельно.

В целом миграционная политика, проводимая сегодня в Российской Федерации, может быть охарактеризована как поиск оптимального решения вопросов, связанных с пребыванием иностранных граждан, трудовой миграции, добровольного переселения соотечественников, приобретения российского гражданства и других вопросов. За короткое время политика государства в этой сфере резко менялась с гибкой и крайне либеральной, до очень жесткой. Затем вновь через некоторое время политика государства вернулась в целом к либеральным средствам, но с использованием избирательного набора средств регулирования отдельных вопросов (например, при общем упрощении регистрации иностранных граждан, т.е. при переходе от «разрешительной» политике к «уведомительной», ограничения иностранных граждан в торговле).

Сложившаяся ситуация в миграционной сфере не может не сказаться на местном самоуправлении. Определение статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, решение иных подобных вопросов оказывает существенное влияние на местное самоуправление и является одним из факторов его социально-экономического развития. Кому, как ни местному самоуправлению, как уровню наиболее доступного для населения управления, приходится сталкиваться со всеми возникающими в настоящей сфере проблемами. Именно муниципальным органам приходится решать вопросы размещения иностранных граждан, трудоустройства, предоставления жилья, оказания социальной помощи и другие не менее важные вопросы. В конечном счете, местное самоуправление становится уровнем непосредственной реализации большинства идей, сформулированных на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

Однако не всегда местное самоуправление способно и (или) имеет возможность решить все подобные вопросы. Отсутствие должной поддержки со стороны федерального и регионального уровней власти по вопросам иностранных граждан приводит к тому, что часть вопросов требует дополнительных сил и средств, которыми не всегда располагают муниципальные образования или могут позволить их использование на эти цели. В итоге иностранные граждане в ряде муниципальных образований начинают рассматриваться как негативный фактор, тормозящий социально-экономическое развитие местного самоуправления.

В частности в сфере жилищного строительства последние 8 лет частные строительные организации в ряде регионов испытывают серьезные трудности из-за конкуренции с разного рода строительными бригадами из государств-членов СНГ, работающими по реализации договоров подряда на строительных работах. Низкая оплата труда делает свое дело. Кроме того, такие работники официально не числятся на работе, получают зарплату, с которой не взимаются налоги. И в конечном итоге занимают рабочие места, где могли бы работать специалисты из числа местных жителей.

Несмотря на постоянное увеличение количества разрешений на использование иностранной рабочей силы, многие организации, предприятия и учреждения вообще не оформляют данные разрешения. Такая незаконная иммиграция препятствует выравниванию условий рыночной конкуренции. Ни для кого не секрет, что большинство иностранных граждан работают на "теневой" сектор экономики. В связи с чем увеличиваются потери бюджета из-за недополучения платы за использование иностранной рабочей силы, уклонения от уплаты налогов. Легализация этой рабочей силы даже по расчетам экспертов может принести в местные бюджеты десятки млн. рублей.

Вместе с тем вопросы, связанные регулированием статуса иностранных граждан, воспринимаются не только как проблема, но и в некоторых сферах, наоборот, как фактор формирования предложения рабочей силы на рынке тру-

Академический вестник




да. В этом качестве они оказывают существенное влияние на социально-эконо-мическое развитие местного самоуправления.

Сегодня сложно найти сферу труда, предполагающую за невысокую оплату тяжелый физический труд, в которой не были бы задействованы иностранные граждане и лица без гражданства. Это в первую очередь, сфера дорожного, а в ряде регионов жилищного строительства, горнодобывающая сфера, сельское хозяйство, торговля на рынках, сфера услуг и прочее. Иначе говоря, сейчас города и иные населенные пункты строятся, облагораживаются и обеспечиваются в немалой степени за счет притока иностранных граждан, что, несомненно, определяет их значение в социально-экономическом развитии муниципального образования. Также отельные категории иностранных граждан, например, соотечественники, влекут дополнительное целевое финансирование местного самоуправления из вышестоящих бюджетов.

Кроме того, иностранные граждане выступают средством решения демографических проблем в муниципальных образованиях. Приток иностранных граждан не только позволяет восполнить миграционные оттоки, но и компенсировать естественную убыль населения. По данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации за последние 10 лет миграционный приток позволил компенсировать около 65% естественной убыли населения Че-лябинской области. Это обусловлено тем, что большинство прибывших иностран-цев являются гражданами трудоспособного возраста, средний возраст которых чаще меньше, чем у основного населения. Многие из иностранных граждан об-ладают определенной квалификацией и имеют соответствующий уровень образования, т.е. могут внести вклад в развитие экономики муниципального образования. Немалое количество иностранных граждан прибывает с многодетными семьями, представляющими в последующем трудоспособное население1.

Таким образом, иностранные граждане не только улучшают демографическую ситуацию, значительно покрывая естественную убыль населения, но и увеличивают трудовой потенциал в муниципальном образовании. И с этой стороны приток иностранных граждан в муниципальное образование не просто желателен, а необходим.

В итоге возникает ситуация, когда муниципальному образованию необходимо найти то соотношение факторов, связанных с иностранными гражданами, при котором неблагоприятные факторы развития местного самоуправления были бы существенно снижены, а положительные – повышены. То есть необходимо выработать механизм, принять меры, которые бы позволили конкретному муниципальному образованию выиграть от притока иностранных граждан значительно больше, чем проиграть.

Представляется, что к таким мерам, в качестве основных, следует отнести:
  • стимулирование органами государственной власти и местным самоуправлением интеграции иностранных граждан в социальную сферу, участие в экономическом развитии муниципального образования;
  • выработку совместных действий местного самоуправления и органов государственной власти в решении проблем, связанных с иностранными гражданами и лицами без гражданства;
  • трудоустройство, подготовку, переподготовку и повышение квалификации иностранных граждан, решение жилищных вопросов;
  • оказание органами государственной власти и местного самоуправления поддержки социально незащищенной категории иностранных граждан (восстановление документов, социальные выплаты, предоставление земельных участков и др.);
  • определение субъектом Российской Федерации количества разрешений на привлечение иностранной рабочей силы с учетом мнения муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации;
  • создание механизма основного и дополнительного для отдельных категорий иностранных граждан финансового обеспечения местного самоуправления средствами федерального и регионального бюджетов;
  • возмещение расходов, связанных с решением проблем иностранных граждан, возникших по вине государства или в результате иных действий, требующих дополнительных расходов.



Е. В. Воронина, канд. юрид. наук,

доцент каф. гос.-правовых ТЮИ МВД РФ


АВТОНОМНЫЕ ОКРУГА: ВОЗВРАТ К ПРОШЛОМУ?


Государственно-территориальное устройство России сложилось исторически и, в немалой степени, было обусловлено многонациональным составом населения. Даже в странах, где основная национальная группа составляет более 90% граждан, есть области со смешанным составом населения (Австрия, Германия, Португалия, Дания, Ирландия, Исландия)2. В Российской Федерации проживает более 179 наций и народностей, вследствие чего решение национального во-проса является одним из самых актуальных в практике государственно-терри-ториального строительства. По мнению И.А. Иванникова, России нужны гетерогенные адаптированные к образу жизни ее народа правовая система и форма государства1. Межнациональные отношения всегда носят нестабильных характер, что предъявляет соответствующие требования к национальной политике государства. Урегулирование межнациональных конфликтов предполагает разработку гибкого инструментария, позволяющего быстро реагировать на изменение ситуации2. Одним из средств обеспечения прав этнических групп, про- живающих на территории государства, являются различные формы автономии. Обращаясь к практике Российского государственного строительства, мы видим, что на начальном этапе формирования федерализма возникла необходимость


Академический вестник




предоставления различных видов автономии народам СССР (автономная республика, автономная область, национальный округ). Они формировались в зависимости от воли соответствующей нации, количества населения, необходимости предоставления дополнительных возможностей для их развития, а также ряда других необходимых факторов. Образование национальных округов давало «отсталым в экономическом и культурном отношении народам Севера возможность создания и укрепления собственной государственности в формах, наиболее понятных и доступных им»3, а также способствовала формированию единого уровня экономики, культуры, социального обеспечения Российского государства. Государственная национальная политика, на момент становления автономных образований, была в значительной степени ориентирована на оказание реальной помощи коренным народам Севера. В ее основе лежало понимание национально-культурных и социально-экономических особенностей жизни указанных народностей, важности оказания им помощи с целью выравнивания их положения с другими народами. В 1930 г. Президиум ВЦИК РСФСР принял постановление «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера», в соответствии с которым было образовано восемь национальных округов и восемь национальных районов4. В результате образования данных национальных округов было достигнуто установление новых рациональных хозяйственных и территориальных границ, а также объединение максимального числа малочисленных народностей в самостоятельные национально-территориальные единицы. К 1980 г. автономный округ стал формой советской автономии. В Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об автономных округах РСФСР»5 правовой статус автономных округов не давал им значительной самостоятельности. Правовое положение этого автономного образования характеризовалось административно-территориаль-ной подчиненностью по отношению к краю, области. Автономные округа, входя в состав края, области, зависели от них в решении управленческих, бюджетных и социальных и других вопросов.

В ходе конституционно-правовой реформы, начатой в 90-м г., конституционно-правовой статус автономных округов РСФСР претерпел значительные изменения. Принятая 26 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете Российской Федеративной Социалистической Республики6, провозглашала необходимость существенного расширения прав всех входящих в РСФСР образований путем принятия законов РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве. Федеративный договор 1992 г. признал за автономными округами статус субъектов Российской Федерации. Последующие изменения Конституции РСФСР 1978 г. на основе Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15.12.90 г. способствовали превращению автономных округов из административно-территориальных единиц в субъекты РФ. Новая Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г. закрепила равноправие субъектов Российской Федерации. Содержание разделов Уставов автономных округов на начальном этапе формирования их статуса как субъектов РФ, включали соответствующие положения о взаимоотношениях с краем (областью), в состав которых они входили. Объем правового регулирования этих взаимоотношений во многом определялся сложившимися отношениями в сложноустроенных субъектах РФ. Так, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в своих Уставах достаточно подробно определили основы взаимоотношений с Тюменской областью. Устав Ханты-Мансийского автономного округа включал целую главу об основах взаимоотношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти Тюменской области. Глава 4 закрепляла, в частности, правовые основы отношений Ханты-Мансийского АО и Тюменской области; принципы отношений органов государственной власти автономного округа и Тюменской области; формы координации деятельности органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти области; действие правовых актов Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа; участие Ханты-Мансийского АО в референдуме и выборах органов государственной власти Тюменской области. Кроме того, Уставы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов четко определяли сферу совместных интересов области и соответствующего автономного округа.

Отдельные автономные округа с первых дней своего существования в качестве равноправных субъектов РФ делегировали часть своих полномочий области, в результате чего фактический их статус был приближен к статусу обычной автономии. Например, по Договору «О разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, Иркутской областью и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом"1 от 27.05.96 г., в соответствии со ст. 3 органы исполнительной власти Иркутской области по согласованию с органами исполнительной власти Усть-Ордынского Бурятского АО заключали соответствующие соглашения с Правительством Российской Федерации. Договор о разграничении полномочий между тремя субъектами Федерации – Российской Федерацией, Иркутской областью и Усть-Ордынс-кий Бурятским автономным округом – в своем названии четко фиксирует, что данный Договор заключен между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского АО. Статья 6 Устава Пермской области содержала норму о том, что территория области включает территорию Коми-Пермяц-кого автономного округа и иных административно-территориальных единиц. В соответствии с Договором «О сотрудничестве между правительством республики Коми, администрацией Пермской области и администрацией Коми – Пермяцкого автономного округа»2, экономическое пространство области и округа являлось единым.

Сегодня мы стали свидетелями очередного переломного момента развития государственно-территориального устройства России. Географическая, демо-


Академический вестник




графически-языковая, историческая общность, политические, хозяйственные связи, общие интересы, складывающиеся десятилетиями между автономным округом и соответствующим краем (областью), закладывают основы интеграционных процессов в Российской Федерации. Однако основным критерием оптимальности при реформировании субъектного состава России выступают преимущественно экономические факторы. Выбор автономных округов как объектов укрупнения связан с малочисленностью их населения и отставанием экономического развития большинства округов, которые сегодня относятся к числу дотационных. Несмотря на то, что большинство автономных округов обладают значительными природными богатствами, денег на их разработку нет. В частности, одним из ключевых факторов, определяющих отставание Иркутской области по темпам экономического роста, является низкий уровень притока инвестиций в регион. Усть-Ордынский автономный округ являлся одним из самых отсталых российских регионов и находился в полной зависимости от Иркутской области. Однако в результате объединения двух субъектов Федерации предполагается, что объединенная Иркутская область выйдет из числа дотационных регионов в результате многократного увеличения ежегодного притока инвестиций в экономику. В результате – освоение крупных месторождений нефти и газа, что позволит объединенному субъекту РФ стать одним из ведущих нефте- и газодобывающих регионов России. На период объединительного процесса для Красноярского края, Таймыра и Эвенкии был сформирован фонд финансовой поддержки на 2005-2007 гг., предусмотрено дополнительное ежегодное выделение РФ 2 млрд. рублей для ликвидации возможных рисков на переходный период.

Укрупнение регионов стало одним из основных направлений региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов с краем (областью). В ходе такого объединения автономный округ входит путем присоединения в состав вновь образуемого субъекта Федерации. В результате он теряет статус не только самостоятельного субъекта РФ, но и статус автономного округа. В соответствии с Уставом Пермского края, Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом. То же самое можно сказать в отношении Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, которые также создаются как административно-территориальные единицы с особым статусом в составе объединенного Красноярского края1. Исходя из су-ществующего законодательства не ясно, в чем состоит особый статус данной территориальной единицы. В соответствии с ч. 2 ст. 36 Устава функционирование его как административно-территориальной единицы в составе Пермского края определяется данным Уставом, а также законом Пермского края. Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий АО до объединения с Пермской областью. Коми-Пермя-цкий округ может иметь символику, отражающую его исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции. В соответствии со ст. 32 Устава организация местного самоуправления в муниципальных образованиях, образованных на территории Коми-Пермяцкого округа, структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и деятельности определяются уставами соответствующих муниципальных образований в соответствии с федеральным законом с учетом особенностей, установленных Федеральным конституционным законом от 25.03.04 № 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". При наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Перм-ского края может быть образовано единое муниципальное образование.

При дальнейшем анализе данного Устава нельзя не обратить внимание на то, что правовой статус данной территориальной единицы в настоящем, в определенной степени аналогичен правовому статусу автономных округов, закрепленному положениями Закона РСФСР от 20.11.80 г. «Об автономных округах РСФСР». Соответствующие нормы названного Закона РСФСР устанавливали, что план экономического и социального развития автономного округа является составной частью плана экономического и социального развития края, области (ст. 7), а бюджет автономного округа является составной частью бюджета края, области (ст. 8). Статья 43 Устава Пермского края говорит о том, что в деятельности органов государственной власти Пермского края выделяются цели социально-экономического развития Коми-Пермяцкого округа, а финансирование Коми-Пермяцкого округа выделяется в краевых программах, информации об исполнении краевого бюджета. Пермский край представляет интересы Коми-Пермяцкого округа в отношениях с Российской Федерацией по реализации федеральных целевых программ, направленных на социально-экономическое развитие Коми-Пермяцкого округа. Органы государственной власти Пермского края осуществляют обязательное финансирование краевых целевых программ по социально-экономическому развитию округа, а также по развитию национальной культуры, языка, образования, медицины и средств массовой информации округа. Пермский край оказывает финансовую и материальную поддержку высшим учебным заведениям, расположенным на территории Коми-Пермяцкого округа.

Государственная власть на территории Коми-Пермяцкого округа осуществляется органами государственной власти Пермского края. Представительство населения новой административно-территориальной единицы обеспечивается в Законодательном Собрании Пермского края двумя депутатами. В структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует исполнительный орган государственной власти – Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края. Руководство Министерством по делам Коми-Пермяцкого округа осуществляется главой Коми-Пермяцкого округа – министром Пермского края, который входит в состав Правительства Пермского края и назначается на должность и освобождается от нее губернатором Пермского края по представлению председателя Правительства Пермского края сроком от одного 1 до 5 лет. Представители Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа входят в состав коллегиальных и совещательных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края. Мини-

Академический вестник




стерство по делам Коми-Пермяцкого округа – исполнительный орган государственной власти Пермского края, в компетенцию которого входит создание условий для экономического и социального развития округа, повышения уровня жизни населения; координация деятельности территориальных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа; содействие реализации на территории округа федеральных и краевых целевых программ и т.д. Органы государственной власти Пермского края создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности коми-пермяцкого народа. Например, в официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий язык. Деятельность средств массовой информации осуществляется в целях обеспечения права представителей коми-пермяцкого народа получать и распространять информацию на национальном (родном) языке. Органы государственной власти способствуют созданию и деятельности краевых государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, обеспечивающих сохранение и развитие этнической идентичности коми-пермяцкого народа.

Административно-территориальные единицы с особым статусом в составе вновь образуемого Красноярского края также могут иметь собственную символику, отражающую их исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции. Они участвуют через своих представителей в деятельности международных и российских неправительственных организаций. Органы государственной власти нового субъекта оказывают помощь, необходимую для сохранения национальной самобытности народов Таймыра и Эвенкии, развития национального языка и национальной культуры, в том числе – путем передачи государственных полномочий в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных народов. В границах административно-территориальных единиц с особым статусом образуются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера. Более того, если эти народы того пожелают, они могут образовать на территории Эвенкии национально-культурную автономию и решать через нее свои задачи.

Итак, с чего начали, к тому и пришли. Если изменения Конституции РСФСР 1978 г. способствовали превращению автономных округов из административно-территориальных единиц в субъекты Российской Федерации, то реформирование государственно-территориального устройства России в ХХI в. привело к тому, что автономный округ вновь становится административно-территориаль-ной единицей (пусть с особым статусом), которая иерархически зависит от органов государственной власти края, области в решении управленческих, бюджетных и социальных вопросов, как и в веке двадцатом.