1 Функции и прерогативы публичной власти. Формы публичной власти
| Вид материала | Документы |
- Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное, 511.42kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 37.43kb.
- Кабинета Министров Украины 12 мая 2011 года, Постановления Совета министров Автономной, 235.08kb.
- План по противодействию коррупции в муниципальном образовании «Городское поселение, 154.91kb.
- Тематика рефератов для поступления в магистратуру по направлению подготовки «Юриспруденция», 20.5kb.
- Всероссийская научная конференция с международным участием «Сотрудничество институтов, 110.04kb.
- Историческая социология публичной сферы, 255.82kb.
- Вопросы к зачету по политологии, 1984.14kb.
- Закон о государственной должности и статусе государственного служащего, 636.49kb.
- Модельный стандарт деятельности муниципальной публичной библиотеки Алтайского края, 359.36kb.
3. Управление муниципальным транспортом: организация, проблемы, перспективы.
Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
Общественный (коммунальный) транспорт — пассажирский транспорт, доступный и востребованный к использованию, широкой публикой.
Согласно узкому толкованию общественного транспорта, транспортные средства, относимые к нему, предназначены для перевозки достаточно большого количества пассажиров единовременно и курсируют по определённым маршрутам (в соответствии с расписанием или реагируя на спрос).
Более широкое толкование включает в это понятие также такси, рикш и тому подобные виды транспорта, а также некоторые специализированные транспортные системы.
Услуги общественного транспорта предоставляются за определённую плату.
Общим признаком всех видов общественного транспорта является то, что пользователи его перемещаются в транспортных средствах, им не принадлежащих. Однако обратное неверно. В категорию общественного транспорта не попадают, например, школьные и служебные автобусы, внутренний транспорт крупных предприятий и организаций, воинские эшелоны и т. п., так как они не доступны широкой публике и не востребованы ей. Лифты и эскалаторы в зданиях и домах обычно не относят к общественному транспорту из-за узости предназначения (перевозка людей в пределах здания или дома).
Кроме того, такие виды транспорта как, например, самолёт, формально удовлетворяющие всем требованиям, на практике не всегда причисляются к общественному транспорту из-за дороговизны поездки. По той же причине к общественному транспорту не относят роскошные заказные лимузины и иные экипажи, формально идентичные такси.
Общественным транспортом также не являются экскурсионные автобусы, прогулочные суда и т. п. так как их функцей не является перевозка пассажира.
Для муниципальных служб города большое значение имеет оперативность и время прибытия транспорта на объект, длительность пребывания на объекте, время убытия, расчет оптимального маршрута движения, посещение контрольных зон или точек, контроль расхода топлива.
Существуют различные взгляды на взаимоотношения общественного и индивидуального транспорта.
Крайняя «автомобильная» точка зрения предполагает тотальную автомобилизацию населения и полное искоренение общественного транспорта как ненужного и создающего помехи в движении индивидуального транспорта. Решение проблем автомобилизации видится в экстенсивном пути развития дорожных сетей, внедрении новых более экономичных и «чистых» двигателей и топлив. Однако на практике огромные общественные затраты (как прямые на строительство и содержание дорог, так и косвенные вследствие роста загрязнений, утери природных комплексов и т. п.) сдерживают движение по этому пути.
Крайняя «антиавтомобильная» точка зрения полагает индивидуальный автомобиль безусловным злом. Решение транспортных проблем общества видится в развитии сетей общественного транспорта, предоставляющий членам общества уровень подвижности и комфорта, сравнимый с индивидуальным транспортом. Однако на практике достижение высокого уровня комфорта оказывается проблематичным, в особенности в местностях с низкой плотностью населения.
В настоящее время в транспортном планировании обычно избегают обеих крайностей, признавая ценностью как удобство пассажиров, так и социальное и природное равновесие. Таким образом, в зонах низкой плотности расселения предусматриваются условия для широкой автомобилизации, а в более плотно населённых городах предпочтительным способом передвижения считается общественный транспорт. Широко применяются решения, позволяющие смешанные режимы передвижения (например, перехватывающие парковки). Условия каждого отдельного общества (политический строй, экономическая ситуация, стереотипы поведения, система расселения) определяют, к какой крайней точке зрения при этом оказываются смещены акценты.
В современной России, в силу экономической ситуации и менталитета определенных социальных слоев (прежде всего — работающих в системе общественных перевозок), у большинства населения (в том числе и у тех, кто не имеет возможности иметь собственный автомобиль и заинтересован в общественном транспорте) сформировалось стойкое недовольство общественным транспортом — состоянием подвижного состава, качеством предоставления услуги. Причинами такого отношения являются:
водители и кондукторы не ценят мнение пассажиров о предоставляемой услуге, не воспринимают пассажиров как источник своего дохода, хотя, вроде бы, данный факт является очевидным. Причиной, прежде всего, является то, что проявление грубости и неуважения к отдельно взятому пассажиру не скажется на бизнесе в целом, т.к. остальные пассажиры все равно будут пользоваться их транспортом;
владельцы данного бизнеса решают свои интересы, игнорируя интересы пассажиров: транспорт ходит преимущественно в часы пик, рано уходит с маршрутов, простаивает на конечных до полной загрузки, игнорируя расписание, водителю владельцем ставится предельно короткое время на путь от конечной до конечной, вследствие чего водители едут с превышением скорости и нарушая ПДД и т.д.;
многие пассажиры сами культивируют такое отношение к ним молчанием и нежеланием ввязываться в споры и в отстаивание своих прав;
транспорт изношен и его владельцы с нежеланием его ремонтируют; салоны не поддерживаются в аккуратном состоянии: протертые сиденья не заменяются, стекла и стены не моются месяцами;
нередки случаи, когда данный бизнес контролируется ОПГ либо правоохранительными структурами, вследствие чего попытки воздействия властей и общества остаются безрезультатными.
Решить проблемы в местном самоуправлении следует на законодательном уровне. Прежде всего конкретизировать полномочия местной власти и ее функциональные задачи. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в прежней редакции от 28 августа 1995 г. заложил базовый правовой фундамент. Но на практике мы все сталкиваемся с необходимостью уточнить компетенцию самоуправления, объем предметов ведения муниципальных образований. Именно здесь заложены главные противоречия между самостоятельностью и ответственностью.
Если мы обратимся к ст. 6 "Предметы ведения местного самоуправления", то встретим здесь массу обтекаемых выражений, например: "создание условий для обеспечения населения услугами..." или "организация транспортного обслуживания населения...".
Но что включает в себя понятие "организация", если тарифное, да и налоговое регулирование в этом вопросе государство оставило за собой? Что остается самоуправлению? Покупать муниципальный транспорт? Или отдать пассажирские перевозки частникам? Рынок перевозок специфический, ездить людям нужно, а сдерживать аппетиты частных перевозчиков местному самоуправлению нечем. При этом государство ответственность за организацию транспортного обслуживания не несет, ибо это "вопрос местного значения". Но если он местный, почему население лишается возможности решать его самостоятельно?
Нужны более конкретные формулировки, предписывающие, какие именно услуги предоставляются, что делает муниципальная власть на своем уровне, на какое финансирование она может рассчитывать.
В ряде регионов России местные органы государственной власти обратились к более конструктивному решению проблем в сфере муниципального транспорта, но по указанным выше причинам вступившему в противоречие с отдельными положениями законодательства о местном самоуправлении, действующего в настоящее время.
Например, еще в 1990 г. Красноярский городской Совет утвердил правила пассажирских перевозок, установил верхний предел тарифов для частников, предусмотрев им при этом налоговые скидки за обслуживание льготных пассажиров. Однако тут же наткнулся на жесткое противодействие перевозчиков, которые заинтересованы в том, чтобы извлечь максимум выгоды, интересы горожан и муниципалитета их волновали в последнюю очередь.
Увы, они получили поддержку в антимонопольном управлении и в судах, посчитавших, что горсовет превысил свои полномочия.
Можно назвать несколько путей решения проблем муниципального транспорта:
1) разделить между государством и местным самоуправлением компетенцию и соответствующие ей ресурсы и ответственность;
2) оставить самоуправлению вопросы, которые действительно имеют местное значение и в которых государство готово на деле, а не декларативно отказаться от полномочий и соответствующих ресурсов, передав их муниципалитетам.
Спор идет о том, что лучше. Вероятно, что все указанные направления должны осуществляться одновременно. Самоуправление не может жить вне государства, как и государство без самоуправления. Их сила и эффективность в гармоничном единстве и разграничении предметов ведения и полномочий.
Круг вопросов местного значения поселений достаточно широк, в него входит четыре основных блока вопросов. Это экономика и финансы; жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, транспорт, связь и благоустройство; социальная политика; общественная безопасность.
К числу одних из наиболее важных для населения вопросов относятся:
- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;
- транспортные услуги населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.
Предполагается, что транспортные проблемы муниципальных округов могут решиться иным образом - косвенным. Городским властям, чтобы не повторить былых ошибок, нужно вспомнить время, когда шла приватизация.
Разрешение проблемы транспорта органами местного самоуправления связано и с другой организационно-правовой проблемой.
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения (ст. 14) относит: "...5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения".
Билет № 24
1. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
Согласно К, деятельность государства, его политика – это деятельность гос. органов, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Эффективность управления – один из показателей совершенства управления, определяется путем сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность можно оценить путем соизмерения прибыли и затрат, но такая оценка не всегда корректна, т.к. не всегда выражается прибылью.
Под оценкой эффективности гос. управления понимают совокупность моделей и приемов по изучению и измерению фактических результатов гос. деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.
Критерии и оценки используют для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и определения качества госуправления в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. Критерии бывают количественными и качественными. Выделяют следующие типы эффективности: 1) экономическую – как соотношение стоимости объемов предоставленных услуг (результатов) к стоимости объемов затраченных ресурсов; она отражает внутреннее положение дел в системе ГУ; 2) техническую – соответствие ГУ требованиям внешней среды с учетом влияния на состояние общества. Ее характеристики – оперативность и регулярность.
На практике эффективность не является единственным критерием, существуют и другие:1. Затратность или объем освоения бюджетных средств. Использовался активно ранее. Органы власти действуют в интересах общества, поступают рационально, но это постоянно увеличивает затраты государства. 2. Критерий простой результативности. Хорошо работает в условиях кризиса. Не берут в расчет затраты, если есть результат – то уже хорошо. 3. Критерий политической уместности, т.е. соответствуют ли действия политической ситуации.
Можно выделить специфику госдеятельности: наряду с финансовыми затратами (бюджетными средствами) должны учитываться социальные затраты (потери для населения в результате деятельности государства), которые должны иметь результат в денежном эквиваленте для населения. Поэтому минимум финансовых затрат и минимум социальных затрат (он может быть больше) надо рассматривать отдельно. Часто социальные затраты подсчитать очень трудно.
К дополнительным критериям относят процедурные и финансовые. Процедурные критерии предполагают, что есть стандартные правила процедур, соблюдение которых приводит к успеху. Финансовые критерии – это правила бухотчетноти и оформления бухдокументов. Особенность процедурных критериев состоит в том, что они не связаны с результатом, они характеризуют сам процесс, их проще установить, соблюдать и контролировать (например, документооборот).
Таким образом, полная комплексная оценка результатов деятельности ОГВ возможна на основе критериев эффективности, политической уместности, процедурных критериев. При этом влияние одного из них на общую оценку различно: если максимальная эффективность, то материальная ведет к экономии средств на предприятиях, социальная – возрастанию затрат на социальное развитие до кризиса, если процедурный максимум – то возникают организации, которые работают только на себя, если максимум политической уместности – то госполитика будет зависеть от высших должностных лиц без учета населения.
В современном мире эффективность деятельности - это основной критерий, применяющийся пси оценке государства и его органов, отдельных должностных лиц. Это не означает того, что не существует других критериев: эффективность - понятие экономическое, а деятельность публичной власти (ОГВ и ОМСУ} не всегда оценивается и не всегда может быть оценена в экономических категориях. Эффективной мы считаем деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат. Однако е деятельности государственных органов экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности: достижение значимых для общества целей с минимумом социальных (значимых для населения) затрат. Затраты финансовые - это один из видов социальных затрат - речь идет о расходовании средств налогоплательщиков. Сложность и неоднозначность государственно-управленческой деятельности требует комплексного использования разных критериев оценки. Так, экономическая эффективность не может быть основным критерием оценки для социальных и образовательных программ: экономический эффект от их реализации скажется через десятилетия, но и тогда его сложно будет оценить однозначно. На практике управленческую эффективность, коей является деятельность государственных органов чаще всего определяется аналитическими и экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей Существует несколько основных типов оценок: оценка процесса выполнения, оценка результатов, оценка последствий, оценка экономической эффективности. Задача оценки эффективности в том, чтобы оценить управленческую деятельность ОГВ и предприятий государственного сектора; проводимую государственными органами политику; реализацию государственных программ; последствия проводимой политики и реализации государственных программ. Традиционные формы оценки эффективности государственного управления представлены политическим и административным контролем и являются результатами парламентских, публичных слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, результатами проверок кентрольно-счетной палатой и т.п.
2. Влияние реформ государственного управления 15-16 вв. на формирование российской государственности.
В 1547г. Иван IV принял титул царя и стал обладать всеми полномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной и военной. Важнейшим органом гос. управления была Боярская Дума. С 1550г. все законы утверждались ею. При царе существовала Рада, куда входили приближенные к царю бояре и дворяне. Также был сословно-представительный законосовещательный орган – Земский собор (1549-1653), куда входили представители боярской аристократии и администрация. Собор созывался по решению царя и имел определенный состав. Окончательно сложилась система Приказов, они функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и административным аппаратом. Так, по Разрядному Приказу служилый получал оклад в зависимости от продолжительности и исправности службы. Поместный Приказ рассматривал составление всех учетных документов, выдачу жалованных грамот, тяжбы по земельным вопросам. Стрелецкий приказ руководил стрелецкими войсками, Посольский – занимался чужестранными делами, Хлебный – собирал хлеб с царских пашен и т. д. Важнейшим принципом получения чинов было местничество. 1565-1572г.г. опричнина – это репрессивная политика самодержавия, средство укрепления института самодержавия, это форсированный скачок в централизацию без объективных на то причин. Страна делилась на две части: опричнину и земщину. В 16в. система кормлений стала вызывать все больше нареканий. В Судебнике 1550г. осуждалась система взяток и даже была предусмотрена группа должностных преступлений, за которые наказывали. Для повышения эффективности управления в 1539-1541г.г. была проведена губная реформа, которая охватывала посад или весь уезд. Возглавляли новые органы губные старосты, которым помогали целовальники, выбираемые тягловым населением. В 1555г. издан указ о ликвидации кормлений и введении земского самоуправления. Земства создавались в станах, волостях, городах, слободах. Во главе их избирался излюбленный голова, позже земской староста. Их обязанностью было судопроизводство и сбор податей. В городах назначались царем городские приказчики, которые исполнял обязанности своевременного военного коменданта города.
Характерной особенностью Российского абсолютизма 17 века было прекращение деятельности органов сословного представительства – Земских соборов, губных и земских старост, а также ликвидация патриаршества и превращение церкви в часть государственного аппарата. По указу 1566г. жалованные земли разрешалось менять, сдавать внаем, передавать в приданное. В 1613г. в России установилась новая правящая династия Романовых. При Алексее Михайловиче (1645 – 1676гг.) появляется новый титул – самодержец. Меняются регалии царской власти. Появляется скипетр и держава, гос. знамя, была принята новая гос. печать. Утверждается герб Российского государства в виде двуглавого орла. В управлении страной царь, прежде всего, опирался на Боярскую думу, которая занималась законотворческой деятельностью, вопросами внешней политики, контролем Приказов, назначением должностных лиц. Из состава думы выделяется Расправная палата – высший орган судопроизводств России. В 1699г. была учреждена Ближняя канцелярия. Постепенно, со второй половины 17в., теряют свое значение Земские соборы. 17 век был периодом оформления приказной системы и началом её кризиса. В 17 веке существовало от 80 до 90 приказов, в которых к концу века было 4650 человек. Царь пытался навести порядок в их работе, принимались меры к их объединению, сосредоточению власти в одних руках, но это результата не дало. Крупные приказы делились на столы, а столы на повытья. Основной фигурой приказа был дьяк, затем подьячие (старшие, средние, младшие).
Важнейшим изменением системы местного управления было создание института воевод, которые назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись приказу, ведавшему данным городом и уездом. В ведении воевод находилась охрана правопорядка, борьба и пожарами, незаконным производством спиртных напитков, остальные уголовные преступления находились в ведении губных старост. В 1669-1684г.г. губные учреждения были ликвидированы временно, в 1702г. окончательно. В1699г. из воеводского управления было изъято посадское население и передано бурмистрам. В 17в. была сделана попытка формирования укрупненных территориально-административных единиц – разрядов, объединения групп пограничных городов с уездами. В определенной степени разряды подготовили появление губерний – главного звена между центральным и уездным управлением.
3. Порядок формирования и расходования бюджета муниципального образования.
Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниц. уровне. Муниципальный бюджетный процесс – это регламентированная зак-ом РФ, субъектов РФ, актами МО деятельность органов представ.и исполнит. власти МО, иных субъектов по составлению, рассмотрению, утвержд. и исполн. бюджетов МО, а также по контролю за их исполнением.
Согласно К. ОМСУ самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. В соответствии с БК РФ за ОМСУ закреплены две группы бюджетных полномочий: формирование, исполнение, утверждение местного бюджета и издание НПА, которые регламентируют все вопросы формирования и исполнения всей совокупности местных бюджетов на территории МО.
Формирование МБ. Осуществляется исполнит. ОМСУ - местной администрацией. Администрация проводит эту работу под руководством главы МО. Основой составления бюджета является: Бюджетное послание През-та, прогноз соц – экон развития и прогноз сводного фин. баланса МО на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики МО на год, план развития МО сектора экономики на год. Испол. органы МО составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение в ПО МСУ, осуществляют исполнение бюджета: сбор доходов бюджета, управление мун. долгом, представляют отчет об исполнение бюджета на утверждение ПО.
Рассмотрение и утверждение. Именно на стадии рассмотрения и утверждения Б реализуются исключительные права МО на утверждение МБ, Бюджетный кодекс в общих чертах регулирует процесс рассмотрения и утверждения МБ и актов, более подробно в НПА МСУ. По проекту решения о МБ проводятся публичные слушания. Публичные слушания носят открытый характер, вносимые рекомендации принимаются путем одобрения большинства участников слушания и направляются в течении 5 дней главе адм. для опубликования. Рассмотрение и утверждение МБ осуществляется ПО в двух чтениях. Дума рассматривает на заседании проект решения о бюджете в первом чтении не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Думу Главой ЕКБа. При принятии бюджета города в первом чтении утверждаются:
1) доходы бюджета в целом и сгруппированные в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ;
2) общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год;
3) дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета на очередной финансовый год, источники покрытия дефицита бюджета.
Дума рассматривает на заседании проект решения о бюджете города во втором чтении не позднее чем через 20 дней со дня принятия его в первом чтении. При рассмо. проекта бюджета города во втором чтении утверждаются:
1) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функц. классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов бюджета, принятого в первом чтении;
2) распределение бюджетных ассигнований по распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета;
3) общий объем капитальных и текущих расходов;
4) другие показатели, установленные бюджетным законодательством.
Если МБ не утвержден до 1 января планируемого фин. года, расходование средств МО до утверждения бюджета производится по статьям Б истекшего фин. года ежемесячно в размере 1\12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребит. цен.
В развитии принципа гласности предусматривается обязательное офиц. опубликование проекта МБ, решение об утверждении МБ, годового отчета о его исполнении, ежеквартальных сведений о ходе исполнения и о численности мун. служащих ОМСУ, работников МУ с указанием факт.затрат на их денежное содержание. (новелла ФЗ 131).
Исполнение Б. исполнить бюджет – обеспечить полное и своевр. поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланир. расходы. Регул-ие исполнения Б осуществляется НПА МО, который опр-ет порядок исп-я МБ. Исп-ие МБ складывается из 2 блоков: исп-ие Б по доходам и исполнение Б по расходам.
По доходам: перечисление и зачисление доходов на счет МБ, возврат излишне уплаченных в МБ сумм доходов, учет доходов МБ и составление отчетности о доходах МБ. По поручению главы МО организация исполнения Б возлагается на фин. орган, который: осуществляет процедуру подтверждения бюдж. обязательств, определяет и регулирует объемы и сроки принятия бюдж.обязательств, совершает разрешительные надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов, осуществляет платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению получателей бюджетных средств через систему лицевых счетов распорядителей и получателей. Исполнение МБ осуществляется на основе бюджетной росписи – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств. Распорядителем МБ средств является ОМСУ, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Принцип казначейского исполнения бюджета: исключительным правом дачи распоряжения на списание бюджетных средств со счета Б в пользу ФЛ и ЮЛ обладает уполномоченный орган местной администрации, который предварительно проверяет все документы, являющиеся основанием для платежа.
Принцип единства кассы при исполнении МБ: зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирование дефицита Б и осуществление всех расходов с единого счета Б.
Ежемесячно не позднее третьего числа месяца, следующего за отчетным, орган фед. Казначейства и фин. Орган осуществляют сверку сумм кассовых поступлений в МБ.Глава Мо представляет в пред. Орган годовой отчет об исполнении МБ, информацию об исполнении МБ за квартал, полугодие, 9 мес. Текущего года.