1 Функции и прерогативы публичной власти. Формы публичной власти
| Вид материала | Документы |
- Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное, 511.42kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 37.43kb.
- Кабинета Министров Украины 12 мая 2011 года, Постановления Совета министров Автономной, 235.08kb.
- План по противодействию коррупции в муниципальном образовании «Городское поселение, 154.91kb.
- Тематика рефератов для поступления в магистратуру по направлению подготовки «Юриспруденция», 20.5kb.
- Всероссийская научная конференция с международным участием «Сотрудничество институтов, 110.04kb.
- Историческая социология публичной сферы, 255.82kb.
- Вопросы к зачету по политологии, 1984.14kb.
- Закон о государственной должности и статусе государственного служащего, 636.49kb.
- Модельный стандарт деятельности муниципальной публичной библиотеки Алтайского края, 359.36kb.
Понятие централизации и децентрализации
Централизация в государственном управлении означает концентрацию, собирание властных ресурсов в руках высших (“центральных”) органов власти. Соответственно, децентрализация - распределение властных ресурсов между разными органами управления, в том числе по вертикали, сверху вниз. И тот, и другой термин обозначают одновременно процессы концентрации / распределения и состояние, являющееся результатом каждого процесса.
И централизация, и децентрализация - явления относительные. Так, фраза “централизованное государство” означает либо “созданное в результате централизации, более централизованное чем предыдущие формы политической организации”, либо “более централизованное, чем другие государства”, которые тут же называются или явно подразумеваются.
Формы централизованного управления
Таким образом, различие между официальной децентрализацией и неформальной децентрализацией - вовсе не в фактическом объеме полномочий, которыми обладают местные или отраслевые органы управления. Объем полномочий зависит скорее от масштабов системы государственного управления: в маленьких государствах обеспечить сильную власть центра гораздо проще. Различие заключается в том, какую роль играют центральные и периферийные или отраслевые органы в осуществлении публичного управления. В формально централизованной системе все инновации, все реформы и преобразования могут быть инициированы только центром. Местные и региональные власти фактически пользуются своей “незаконной свободой” или для уменьшения своей служебной нагрузки (рутинное управление, не требующее больших усилий), или для различных злоупотреблений, или для адаптации политики центра к местным условиям и интересам. Формально децентрализованная система дает территориальным органам возможность, а иногда и заставляет их, быть более инициативными и ответственными, самостоятельно осуществлять многие управленческие воздействия. Российские мэры и губернаторы начинают понимать эту простую аксиому: при централизации государственного управления их власть не уменьшится, уменьшится лишь ответственность перед населением и необходимость самостоятельных решений. Формальное усиление личной ответственности - не помеха и не содержит противоречия: гораздо легче приспособиться под нрав начальника, чем ежедневно принимать самостоятельные решения, с последствиями которых придется самому же иметь дело.
Означает ли это, что “настоящая” централизация невозможна? Напротив. Ее существование опирается прежде всего на особые механизмы контроля.
Централизованный контроль
Существует несколько апробированных в практике государственного управления способов обеспечить преданность и повиновение периферийных структур центру, несмотря на невозможность абсолютного контроля “сверху”. Первый такой способ, с переменным успехом применявшийся в СССР и других социалистических государствах - тотализация контроля за счет множества контролирующих субъектов. Если функция санкционирования нарушений оставалась прерогативой центра, то к выявлению нарушений привлекались партийные органы того уровня, за которым осуществлялся контроль, население (через обращения и жалобы граждан, органы народного контроля - в тех сферах, где они существовали, через обращения в партийную организацию, доносительство и т.д.), сами чиновники, иногда следившие друг за другом и так далее. Подобная всеохватная система контроля обеспечивала реальное полновластие центра; однако ее эффективность требовала сохранения двух условий. Первое из них - идеологическое монолитное единство общества, благодаря которому контроль осуществлялся в интересах государства, а не отдельных групп и лиц, - т.е., не превращался в шантаж (точнее, основанный на доносительстве и на обращениях шантаж не становился единственным содержанием контрольной деятельности). Второе условие - отсутствие мощных групповых интересов на местах, которые могли бы либо защититься от потенциальных “контролеров”, либо привлечь их на свою сторону. Как только эти условия переставали соблюдаться, государственное управление превращалось в неуправляемую систему, где каждая структура работала прежде всего в собственных интересах. Эпизодический организационный террор (попытка Ю.В.Андропова) не мог сделать систему вновь функциональной без восстановления этих условий, т.е. без воскрешения идеологического единства и без преодоления замкнутости партийно-государственной номенклатуры, - по крайней мере, на периферии.
В современных западных государствах очень сильна тенденция к установлению такого же почти тотального контроля за счет формирования единого правового сознания, объединенного с ценностями представительной демократии (идеологический компонент) и политики “открытости” администрации (разрушение административной замкнутости, прежде всего информационной, благоприятной для преобладания частных интересов). В итоге достаточно широкий круг лиц оказывается потенциально вовлеченным в контрольную деятельность, которая осуществляется путем обращения в суд. Однако эта система не может приобрести столь же тотальный характер, как в СССР: во-первых, правом обращения в суд обладает лишь заинтересованная сторона; во-вторых, мощные групповые интересы часто оказываются сильнее контрольных процедур; в-третьих, эта деятельность сугубо добровольна, тогда как в СССР контрольно-доносительские функции часто являлись обязательными.
Аналогичные способы организации контроля применяются иногда для выполнения ряда классических функций государства, например - охраны правопрядка. В СССР “тотальность” слежения за общественным порядком во многом обеспечивалась деятельностью “народных дружин” и просто наличием “сознательных граждан”, доводивших до сведения органов порядка все замеченные нарушения. В современных США борьба с преступностью поддерживается с помощью системы “соседского надзора” (neighbourhood watch): приучение населения к обязательным обращениям в полицию в случае любых подозрительных происшествий по соседству. Во многих западных и восточных странах сообщение (донесение) об административных правонарушениях в полицию или иные органы вознаграждается денежными выплатами. Это предусмотрено и законом РФ о налоговой полиции.
Второй способ обеспечения власти центра - формирование особого подразделения (неформальной группы, официальной службы, специализированной структуры и т.д.), выполняющего функцию обеспечения тесных связей между центром и периферией, прежде всего - контроля, часто с правом немедленного пресечения нарушений, или вмешательства в оперативное управление. Для эффективности подобной структуры необходим особый механизм ее комплектации, подбора кадров, ориентированный на жесткую дисциплину, зависимость карьеры и иных статусных характеристик исключительно от центра, замкнутость и изолированность - а часто и привилегированность - по отношению к другим структурам. Дополнительным средством изоляции от местных влияний являются регулярные переводы по службе, не позволяющие чиновникам этой категории “обрастать” связями и неформальными зависимостями.
Один из наиболее ярких примеров такой структуры - французская служба префектов, представителей правительства в двух типах административно-территориальных единиц, регионах и департаментах. Префекты организованы в особый корпус - автономное подразделение в рамках государственной службы, со своими нормами, отличающимися от общего статуса. Премьер-министр вправе произвольно и без объяснений назначать префектов, переводить либо снимать с должности, они действуют в условия строгой дисциплины, что во многом обеспечивает эффективный контроль центра за деятельностью периферийных администраций.
В России в советский период функции гарантированного контроля выполняли органы государственной безопасности, и, в частности, их представители в организациях и на предприятиях - работники “первых отделов” (“особых отделов” в вооруженных силах). Контроль этот распространялся как на органы собственно государственного управления, так и на все остальные учреждения. Преобразования начала 1990-х гг. ликвидировали эту систему; взамен стали формироваться другие контрольные органы, обеспечивающие влияние центра почти исключительно на органы государственного управления. Введение, в начале 1990-х гг., института полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации - попытка воссоздания особого корпуса, обеспечивающего власть центра (в роли “центра” в данном случае выступает только Президент), также как и деятельность Главного контрольного управления Президента и окружных инспекций этого управления. (Следует отметить, что масштабы контроля - гораздо меньшие, чем в советский период). При наделении этих должностных лиц и структур дополнительными полномочиями (не только контроль, но и возможность отмены решений), при обеспечении замкнутости и изолированности этих подразделений усиление централизации в РФ вполне возможно. Именно в этом направлении осуществляются реформы, связанные с формированием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента.
19.3. Взаимодействие органов местного самоуправления с предприятиями различных форм собственности: цели и механизмы.
Все субъекты хозяйственной деятельности, взаимодействующие с органами МСУ можно разделить на:
1) мун. предприятия и учреждения;
2) предприятия и учреждения иных форм собственности.
- Муниципальные предприятия.
ОМСУ вправе:
- создавать, решать вопросы реорганизации, ликвидации мун. предприятий;
- определяют цели, условия, порядок деятельности;
- осуществляют регулирование цен на их продукцию, тарифов;
- утверждают их уставы;
- назначают и увольняют руководителей;
- заслушивают отчеты о их деятельности.
Отношения между ОМСУ и руководителями мун. предприятий строятся на контрактной основе.
ОМСУ не несут ответственности по обязательствам мун. предприятий. Мун. предприятия не отвечают по обязательствам ОМСУ.
- Организации и предприятия иных форм собственности и организационно-правовых форм.
По вопросам, не входящим в компетенцию ОМСУ, их отношения строятся на основе договоров. ОМСУ выступает в качестве заказчика. Мун. заказ – соглашение (договор) о выполнении работ, оказании услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета. Размещение мун. заказа – на основе открытого конкурса. Заказчиком выступают органы и должностные лица МСУ. ОМСУ не вправе устанавливать ограничения хоз. деятельности за исключением случаев, предусмотренных ФЗ и законами субъектов. ОМСУ вправе:
- координировать участие хозяй. субъектов в комплексном соц.-эк. развитии территории МО;
- устанавливать в соответствии с законодательством налоговые и иные преимущества в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход местного бюджета;
- содействуют развитию предпринимательства на своей территории (в т.ч. налоговые льготы), регистрируют субъектов предпринимательской деятельности.
Механизм привлечения предприятий к решению проблем территориального и социально-экономического развития основывается на правах местных органов власти, предоставленных действующим законодательством.
Роль немуниципальных предприятий в территориальном развитии города в большинстве регионов России настолько существенна, что представляется очевидной необходимость формирования соответствующей местной политики, включающей в себя специальные формы и методы воздействия на предприятия и нацеленной на включение их в процесс комплексного социально-экономического развития территории МО.
Предприятие, как часть социально-экономической территориальной системы может выступать в качестве:
- Производителя продукции;
- Источника повышения финансовой базы МО;
- Инвестора;
- Работодателя;
- Участника решения социально бытовых проблем;
- Потребителя ресурсов;
- Источника возможного ущерба.
Систему взаимоотношений с предприятиями местные власти должны строить таким образом, чтобы как можно более эффективно использовать в интересах МО потенциальные возможности предприятия, каждой из его позитивных ролей и максимально снизить его деструктивную роль. Местные органы призваны реализовать предоставленную законодательством возможность привлекать предприятия, расположенные на территории к решению проблем социально-экономического развития МО, а именно: нормализации экономической обстановки, обеспечения занятости населения (в том числе пенсионеров и инвалидов), защиты социально уязвимых групп населения, финансового обеспечения развития территории и др.
Жизнеобеспеченность работников, в том числе коммунальное, бытовое обслуживание – сфера компетенции местных органов.
Таким образом, налицо взаимообусловленность, заинтересованность в партнерстве местных органов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.
Механизм привлечения предприятий к решению проблем территориального и социально-экономического развития основывается на правах местных органов власти, предоставленных действующим законодательством
№ 20
20.1. Субординация правовых актов и практика государственного управления: проблемы и противоречия.
Фед.зак-во: К РФ К З ФЗ (в т.ч.кодексы) Указы През ПП НПА фед.мин-в, аг., служб
Промежуточное положение:
- межд.договоры (могут быть выше-ниже любого элемента (ратификация – вступление в силу на тер.РФ
- постановление КС (научное обоснование нормы К)
- акт правотворческого и совещат. референдума (если по принятию К – имеет силу К, если по ФЗ – милу ФЗ)
Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: 1. по юридической силе; 2. по содержанию; 3. по объему и характеру действия; 4. по субъектам, их издающим.
По юридической силе все НПА подразделяются на законы и подзаконные акты. Юридическая сила НПА является одним из основных признаков их классификации. С помощью юр. силы определяется место и значимость НПА в правовой системе государства.
НПА по содержанию - нормы которого относятся к определенной отрасли права. Однако следует иметь в виду, что могут быть акты, включающие в себя нормы, относящиеся к нескольким отраслям права, к таким, например, как: трудовое, семейное, уголовное.
По объему и характеру действия:
– на акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории государства;
– на акты ограниченного действия, которое распространяется только на часть территории или на определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;
– на акты, действующие в чрезвычайных ситуациях, как, например, при введении военного положения, чрезвычайного положения, в условиях стихийных бедствий.
По основным субъектам государственного правотворчества НПА можно подразделить на акты законодательной власти (законы), на акты исполнительной власти (подзаконные акты) и на акты судебной власти, приобретающие нормативно-правовой характер.
Законом называется обладающий высшей юридической силой НПА, принятый в особом порядке гос. органами законодательной власти и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон как основной источник права, обладающий высшей юридической силой, имеет свои признаки.
К этим признакам относятся:
1) Законы принимаются высшими представительными органами государства или самим народом в результате референдума.
2) Законы принимаются по основным наиболее существенным вопросам общественной жизни.
3) Законы принимаются в особом законодательном порядке, что не присуще подзаконным нормативно-правовым актам.
4) Законы не подлежат отмене каким-либо другим органам государства и могут быть отменены или изменены только тем законодательным органом, который их принял.
5) Законы представляют собой ядро всей правовой системы государства, они обусловливают структуру всей совокупности нормативно-правовых актов, юридическую силу каждого из них, субординацию нормативно-правовых актов по отношению друг к другу.
Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности – верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может вторгаться в сферу законодательного регулирования. Если такое случается, то подзаконный акт должен быть приведен в соответствии с законом или немедленно отменен. Законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Так, например, в российском законодательстве конституционные законы в свою очередь делятся на конституции и собственно конституционные законы, которые по своей юридической силе стоят следующими после конституции. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций и др. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов государства. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам, обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами и регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни.
Обыкновенные законы принято делить на:
1. кодексы;
2. основы законодательства;
3. специальные законы;
4. уставы.
Подзаконные нормативно-правовые акты. Подзаконные нормативно-правовые акты – это акты компетентных государственных органов, которые принимаются на основе закона и не должны ему противоречить. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами и производны от юридической силы законов. Подзаконные акты призваны конкретизировать и развивать основные принципиальные положения законов. Подзаконными актами, как правило, являются акты различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на: – общие акты; – местные акты; – ведомственные акты; – внутриорганизационные акты.
1. Подзаконные акты общего характера – это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны, и которое по своей юридической силе и значению следует за законами. При помощи подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, регулируются экономические, социальные и другие сферы общественной жизни. К общим подзаконным нормативно-правовым актам относятся: 1) Нормативные указы президента, которые среди подзаконных актов обладают высшей юридической силой и издаются на основе и в развитии законов; 2) Постановления правительства, которые являются подзаконными нормативно-правовыми актами, и которые не должны противоречить законам и указам президента.
2. Местными подзаконными актами являются акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено той территорией, на которой действует данный местный орган власти или орган местного самоуправления. Они обязательны для исполнения всеми лицами, проживающими на данной территории. Такими актами могут быть, например, акты муниципалитета, мэрии, префекта по вопросам местного значения.
3. Ведомственные акты (приказы, инструкции) – это такие нормативно-правовые акты общего действия, которые распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений, как, например, на таможенные отношения, банковские, транспортные, государственно-кредитные и др.
4. Внутриорганизационные подзаконные акты издаются различными государственными органами и организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов этих государственных органов и организаций.
20.2. Перспективы и проблемы вступления РФ в ВТО.
Главная цель – свобода торговли, создание единого мирового рынка. На февраль 2008 г. в ВТО состоит 153 страны.
Переговорный процесс по присоединению России к ВТО начался в 1995 году.
| Официальная позиция Правительства РФ (по Старцеву): В условиях глобализации и взаимозависимости стран исключение страны из процесса обмена товарами и услугами означает «проигрыш», т.к. страна теряет рынки сбыта, сталкиваясь с протекционными мерами, всё это негативно сказывается на общем экон. развитии => вступать в ВТО придется, чем раньше – тем лучше. | Оппозиционная точка зрения: Вступление в ВТО выгодно некоторым отраслям (экспортно-ориентированным: нефть, газ, частично – металлургия и ВПК), но вероятны негативные последствия для других отраслей, которые неконкурентоспособны на м/народ. рынках, они могут прекратить свое существование, если их вытеснит импорт (автопром, сельское хозяйство, банковская сфера). |
Задача переговоров о присоединении – добиться наилучших условий присоединения России к ВТО, то есть наиболее выгодного соотношения преимуществ от вступления и уступок в виде снижения тарифов и открытия внутренних рынков. Длительность переговоров связана с тем, что Правит-во РФ пытается вытребовать свои условия, сохранив некоторые протекцион. механизмы (напр. в с/х) и продлив время переходного периода:
- частичная / полная ликвидация специальных таможенных ограничений
- ликвидация / ограничение гос поддержки отдельных отраслей (с/х, автопром)
- отказ от госрегулирования цен (напр. на энергоносители), их выравнивание с мировыми ценами
- неурегулированность вопроса об авторском праве (специально для вступления в ВТО была написана 4 часть ГК РФ, но этих мер недостаточно)
Основным элементом работы на внутреннем уровне в контексте присоединения России к ВТО является приведение рос. законодательства и правоприменительной практики в соответствие с нормами и правилами ВТО.
Перспективы:
1. Краткосрочные: серьезная трансформация законодательства и сегментов гос. управления
2. Среднесрочные: кризис некоторых отраслей (это будет зависеть от условий переходного периода, и от того, какие меры гос-во запланирует на этот период), возможно их отмирание
3. Долгосрочные: определяются тем, как будет эволюционировать российская экономика под управление гос. органов и проводимой в стране политики.
Правит-во должно располагать необходимой законодательной базой, приведенной в соответствие с нормами и правилами ВТО, и эффективным гос. механизмом регулирования внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Объективно требуется как усиление регулир. и контрол. ƒ гос-ва в области ВЭД, так и восстановление управляемости рос. нар. хозяйством в форме, адекватной рыноч. отношениям => необ-ть реализации программ по развитию слабых отраслей эк-ки (в т.ч. админ. реформа, нац. проект с/х, снижение барьеров для предприним-ва. На наст. момент нацпроект с/х не дал положит. рез-ов, что не добавляет позитива по поводу вступления в ВТО.
РФ не может успешно развивать торговые и эк. связи с зарубежными партнерами по своим собственным правилам, не похожим на правила, принятые во всем мире. В долговременном, стратег. плане целесообразность вступления России в ВТО очевидна. Главный вопрос — когда вступать: сейчас, через год или через десять лет?
Главные аргументы “за”:
— РФ выйдет на новые рынки товаров и услуг;
— будут устранены различные тарифные и нетарифные барьеры, ограничивающие межд.торговлю;
— РФ получит доступ к механизму разрешения торговых споров в рамках ВТО;
— законод-во и практика ВЭД в России будут приведены в соответствие с принятыми межд. нормами.
Главные аргументы “против”:
— гос. защита российского товаропроизводителя от иностранной конкуренции будет значительно затруднена;
— либерализация тарифов сделает более привлекательным не производство, а импорт товаров;
— поступления в бюджет от импортных пошлин снизятся;
— вступление в ВТО не гарантирует от прим-я в будущем некот. странами против наших товаров антидемпинг. мер;
— воспользоваться преимуществами, получаемыми в результате вступления в ВТО, для расширения экспорта рос. продукции “глубокого передела” РФ в ближайшие десятилетия не сможет.
Трудности, с которыми сталкивалась рос. сторона на переговорах по вступ-ю в ВТО, обусловлены в первую очередь тем, что РФ стремится действовать, исходя из нац интересов. Тем не менее, ряд требований и претензий к России ее партнеров по переговорам являются вполне обоснованными. В частности, речь идет о вопросах борьбы с контрафактной продукцией, эффективной защиты прав интеллектуальной собственности.
Нужно время, чтобы подготовить отечественное производство к жесточайшей конкуренции, чтобы выдержать ее и развиваться, а не погибнуть.
20.3. Органы местного самоуправления и автономные организации: правовые основы и практика взаимодействия.
Автоно́мная некомме́рческая организа́ция — не имеющая членства неком. организация, учрежденная гражданами и/или юр. лицами на основе добровольных имущ.взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.
Особенности функционирования
1. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации.
2. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей.
3. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация.
4. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.
5. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.
МО вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих орг.-правовых формах:
коммерческие - ОАО, ООО, МУП;
некоммерческие – мун. учреждения, некоммер.партнерства, фонды и автономные неком. организации.
Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы ГК РФ и ФЗ "О Г и МУП". Особенность управления - переданное им в управление мун. имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают опр.степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у МУП на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (МО) устанавливает лишь общие правила функционирования МУП, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.
Муниципальное учреждение, как уже было сказано, финансируется из средств местного бюджета полностью или частично (за вычетом дохода от оказания платных муниципальных услуг).