1 Функции и прерогативы публичной власти. Формы публичной власти

Вид материала

Документы

Содержание С осени 2007 г. в России начали появляться государственные и муниципальные учреждения нового типа - так называемые автономные уч Учреждениям здравоохранения дорогу! Особо ценное движимое имущество Право оперативного управления Задание учредителя О наблюдательном совете О бухгалтерской отчетности АУ Изменения в Налоговом кодексе 21.2. Американский федерализм: сравнительные характеристики 3. Организация государственного управления земельными ресурсами. 1. Перспективы развитий федеративных отношений в РФ. 2. Организация управления в феодальных княжествах на территории Руси в 12-15 вв.

Подобный материал:

• Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное, 511.42kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 37.43kb.
• Кабинета Министров Украины 12 мая 2011 года, Постановления Совета министров Автономной, 235.08kb.
• План по противодействию коррупции в муниципальном образовании «Городское поселение, 154.91kb.
• Тематика рефератов для поступления в магистратуру по направлению подготовки «Юриспруденция», 20.5kb.
• Всероссийская научная конференция с международным участием «Сотрудничество институтов, 110.04kb.
• Историческая социология публичной сферы, 255.82kb.
• Вопросы к зачету по политологии, 1984.14kb.
• Закон о государственной должности и статусе государственного служащего, 636.49kb.
• Модельный стандарт деятельности муниципальной публичной библиотеки Алтайского края, 359.36kb.

С осени 2007 г. в России начали появляться государственные и муниципальные учреждения нового типа - так называемые автономные учреждения.

Управление муниципальными учреждениями

Специфика управления муниципальными учреждениями определяется их соц. значимостью для населения муниципального образования и ограниченными возможностями местного бюджета для их финансирования. Муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований значительно больше, чем предприятий. К муниципальным относится большинство учреждений дошкольного и общего школьного образования, культуры (театры, музеи, клубы, библиотеки и т.п.), здравоохранения (больницы, поликлиники, аптеки), социальной защиты (комплексные центры социального обслуживания, приюты для детей и взрослых).

Для муниципальных учреждений органы местного самоуправления определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и финансируют деятельность учреждений в соответствии с объемом муниципального заказа. В целях повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений актуальной является задача перехода от сметного финансирования к подушевому и расширение их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

В социальной сфере в последнее время усиливается роль частного сектора в оказании отдельных видов услуг. В соответствии с Федеральным законом 2003 года представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании в этих целях некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Возможно также преобразование действующего муниципального учреждения в автономную некоммерческую организацию. Придание ей статуса юридического лица и повышение самостоятельности в расходовании средств должно привести к повышению качества услуг и эффективности работы, а также к экономии бюджетных средств. Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в создании конкурентной среды и в этой сфере.

Однако реальная возможность АУ самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона основными органами АУ являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя АУ, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих (и это новизна), руководитель не входит в коллегиальный высший орган АУ - наблюдательный совет (п. 4 ст. 10 Федерального закона). В то же время функции наблюдательного совета АУ по важнейшим вопросам (за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность) носят лишь рекомендательный характер.

Таким образом, основное значение деятельности автономных учреждений предполагается как обеспечение выполнения государственных услуг посредством их имущественной автономии через «контрольные» механизмы их функционирования. Создание подобных организаций в полной мере отвечает целям повышения качества государственных функций, решения стратегических задач развития социально-культурного сектора экономики. Однако, несмотря на довольно широкое представление в Законе механизмов эффективного функционирования автономных учреждений, представляется, что в практике реализации Закона деятельность указанных юридических лиц предстоит подогнать «под рамки» действующего законодательства и существующих общественных отношений.

Таким образом, возможность осуществления АУ своих функций напрямую зависит от воли учредителя АУ, так как по большинству предусмотренных Федеральным законом полномочий окончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель может воздействовать на деятельность АУ через наблюдательный совет, в который обязательно входят представители учредителя АУ, а общая численность государственных должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов. Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность АУ может не компенсировать отказ государства от его финансирования, поэтому вопрос об автономии АУ можно поставить под сомнение. Последствия учреждения АУ могут повлечь за собой стремление АУ осуществлять несвойственную ему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять на качество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права.

Появление последних (особенно среди чиновников и руководителей бюджетных учреждений) обусловлено как недостаточной информированностью их носителей, так и бурными дискуссиями, сопровождавшими разработку и принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях» в 2005 - 2006 гг. Кроме того, практические действия по преобразованию бюджетных учреждений в автономные далеко не всегда производятся с ясным пониманием смысла этих преобразований.

Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые акты. Наиболее часто встречаемые на практике недоработки муниципальной имущественной политики:

• недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду;
  
• препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок;
  
• сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ;
  
• отсутствие системного подхода к формированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью.
  

Органы местного самоуправления, определяя порядок уп­равления муниципальной собственностью, должны ставить своей основной задачей достижение наивысшего уровня бла­гоустройства муниципального образования и социального бла­госостояния населения при минимальных затратах (трудовых, материальных, финансовых).

Особенно остро эта задача встает в период экономических кризисов, а также в условиях дефицита местного бюджета.

Практика управления муниципальной собственностью в развитых странах показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относится земля, отдельные виды му­ниципальных предприятий и недвижимости, муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения, муници­пальные ценные бумаги (облигации).

В Российской Федерации положение выглядит несколько иначе. В основном из-за социальных проблем, доставшихся нам в наследство от централизованной системы. Перекос на­столько велик, что традиционно доходные во всем мире водо­провод, теплоснабжение, сдача жилья внаем в России являют­ся убыточными.

Как представляется у муниципальных властей нет другого пути, кроме как переходить на цивилизованные формы управления муниципальным хозяй­ством.


Совершенствование автономных учреждений (83-ФЗ)

Президент РФ 8 мая 2010 г. подписал Федеральный закон, согласно которому вносятся изменения в отдельные законодательные акты РФ, направленные на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Этому Закону присвоен N 83-ФЗ. Ранее мы уже писали о грядущих изменениях (комментарии были даны к законопроекту данного Закона, принятому Государственной Думой в первом чтении), уделив внимание тому, какими станут бюджетные учреждения, и рассказав о новом типе государственного (муниципального) учреждения - казенном учреждении (см. N 3, 2010, с. 59). В принятом Законе задумки в отношении этих учреждений реализованы. Кроме того, внесены изменения в Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", а также другие нормативные акты, касающиеся АУ. Именно на них мы и остановимся.

Закон N 83-ФЗ вступает в силу с 01.01.2011, за исключением положений, для которых ст. 33 указанного Закона установлены иные сроки вступления их в силу. Поправки, коснувшиеся Закона об автономных учреждениях (ст. 23 Закона N 83-ФЗ), начнут действовать с 01.01.2011.

Введено ограничение на создание АУ

Первая поправка коснулась определения автономного учреждения, а именно того, в каких сферах деятельности АУ могут создаваться. Как и прежде, перечень остается открытым, но появилась оговорка. Итак, АУ признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах. Речь идет о сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (дополненный п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Таким образом, некоммерческая организация может быть создана в форме АУ только в том случае, если она будет осуществлять деятельность в сфере, обозначенной в Законе об автономных учреждениях, а также в иных сферах, но только если в федеральном законе на это указано. Например, Градостроительным кодексом предусмотрена возможность создания АУ, осуществляющих государственную экспертизу проектной документации. Отметим, что первоначально законодатели хотели вообще убрать слова "а также в иных сферах", тем самым установив закрытый перечень сфер деятельности, в которых могли бы создаваться АУ.
Что делать тем АУ, которые созданы для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных новой редакцией п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях? В соответствии с п. 14 ст. 31 Закона N 83-ФЗ такие АУ подлежат реорганизации или ликвидации в течение года со дня официального опубликования данного Закона. В "Российской газете" Закон N 83-ФЗ был опубликован 12.05.2010 (N 100).
В п. 15 ст. 31 Закона N 83-ФЗ указано, что принятие решения о ликвидации АУ и ее проведение осуществляются в порядке, установленном:
- Правительством РФ в отношении федеральных АУ;
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении государственных АУ;
- местной администрацией муниципального образования в отношении муниципальных АУ.
На основании п. 2 ст. 19 Закона об автономных учреждениях при ликвидации АУ требования кредиторов удовлетворяются за счет имущества, на которое может быть обращено взыскание. В случае с АУ требования кредиторов не могут быть удовлетворены за счет недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ учредителем либо приобретенного учреждением на средства, выделенные специально для этого учредителем. Данное имущество, а также имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, передается ликвидационной комиссией учредителю АУ.
Что касается реорганизации, то она, по мнению автора, может быть проведена в форме слияния или присоединения. Такая реорганизация может быть осуществлена исключительно в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества одного и того же собственника. При этом реорганизация АУ допустима только при условии, что это не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования либо их права на участие в культурной жизни (п. 4 ст. 18 Закона об автономных учреждениях).

Учреждениям здравоохранения дорогу!

Еще один важный момент касается учреждений здравоохранения. С 01.01.2011 утратит силу п. 3 ст. 20 Закона об автономных учреждениях, согласно которому запрещено изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. В связи с этим дополнен п. 4 ст. 5 Закона об автономных учреждениях. Напомним, в данном пункте указано, что решение о создании АУ путем изменения существующего государственного или муниципального учреждения может быть принято либо по инициативе, либо с согласия последнего при условии, что такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан. К этим правам относятся права на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, а также права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. Следовательно, со следующего года АУ можно будет создавать на основе существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.
Кстати, решение о создании АУ путем изменения существующего государственного или муниципального учреждения, как и прежде, должно будет содержать сведения об имуществе, закрепленном за АУ, включая перечень объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также перечень мероприятий по созданию АУ с указанием сроков их проведения. А вот сведения об органе, наделенном полномочиями учредителя создаваемого АУ и ответственном за проведение мероприятий по созданию учреждения, надо будет приводить только в решении о создании АУ путем изменения типа существующего государственного учреждения, находящегося в ведении субъекта РФ, или муниципального учреждения (обновленный п. 9, новый п. 9.1 ст. 5 Закона об автономных учреждениях).

Изменение типа существующего государственного
(муниципального) учреждения

В рамках совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений, помимо бюджетных и автономных учреждений, появляется новый тип такого учреждения - казенное. При этом как существующее бюджетное, так и казенное учреждение может быть изменено на автономное учреждение (смена типа учреждения). Возможна и обратная ситуация: АУ может стать бюджетным или казенным учреждением. При этом изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения осуществляется в порядке, установленном Законом об автономных учреждениях. Об этом сказано в новой ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях <1>, вступающей в силу с 01.10.2010.

В соответствии с п. 5 ст. 18 Закона об автономных учреждениях бюджетное или казенное учреждение может быть создано по решению учредителя АУ путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом:
- Правительством РФ в отношении федеральных АУ;
- органом государственной власти субъекта РФ в отношении государственных АУ;
- органом местного самоуправления в отношении муниципальных АУ.

Счета АУ

Со следующего года АУ сможет открывать не только счета в кредитных организациях, но и лицевые счета. Данные изменения связаны с поправками, внесенными в п. 3 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.
Итак, автономные учреждения, созданные на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, вправе будут отрывать лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства. Открытие и ведение данных счетов будет осуществляться в порядке, установленном Федеральным казначейством, на основании соглашений, заключенных учредителями АУ с территориальными органами Федерального казначейства (новый п. 3.2 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
Автономным учреждениям, созданным на базе имущества, находящегося в собственности субъектов РФ (муниципальной собственности), можно будет открыть лицевые счета в финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований). При этом открытие и ведение лицевых счетов будет осуществляться в порядке, установленном финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования). Учредители указанных АУ вправе (не обязаны) будут заключать соглашения об открытии им лицевых счетов в соответствующем органе (новый п. 3.1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
Кассовые операции будут проводиться территориальными органами Федерального казначейства, финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований) от имени и по поручению АУ в пределах остатка средств, поступивших учреждениям (новый п. 3.4 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).

Документы, открытость и доступность которых обеспечивает АУ

В Законе об автономных учреждениях список таких документов приведен в п. 13 ст. 2. Со следующего года из него исключается аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности (пп. 9). Кстати, сейчас данное положение дает основание считать, что автономное учреждение подлежит обязательному аудиту вне зависимости от показателей по выручке от продажи продукции (выполнения работ, оказания услуг) и суммы активов баланса.

К сведению. Годовая бухгалтерская отчетность организации подлежит обязательному аудиту в случае, если объем ее выручки от продажи продукции (выполнения работ, оказания услуг) за предшествовавший отчетному год превышает 50 млн руб. или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года, предшествовавшего отчетному, составляет более 20 млн руб. (пп. 3 п. 1 ст. 5 Закона об аудиторской деятельности Кроме того, помимо документов, перечисленных в п. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, АУ должно будет также обеспечивать открытость и доступность:
- сведений о проведенных в отношении его контрольных мероприятиях и их результатах;
- государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ).
Это следует из нового п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, который распространяется не только на казенные и бюджетные учреждения, но и на АУ.

Особо ценное движимое имущество

Законом N 83-ФЗ уточнен порядок определения указанного имущества. Сейчас в п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях отмечено: для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Определение особо ценного движимого имущества остается без изменений. Однако расписано, кем могут определяться виды и перечни такого имущества. Так, в отношении федеральных АУ полномочия предоставлены федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Перечень особо ценного движимого имущества такого учреждения определит федеральный государственный орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Виды и перечень особо ценного движимого имущества АУ, созданных на базе имущества субъектов РФ (муниципального имущества), определяются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).
Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого должно будет установить Правительство РФ (новый п. 3.2 ст. 3 Закона об автономных учреждениях).

Право оперативного управления

Напомним, имущество принадлежит АУ только на праве оперативного управления. Данное право относится к категории ограниченных вещных прав, является производным, зависимым от прав собственника и не может существовать в отрыве от этого основного права. Собственником имущества АУ признается РФ, субъект РФ или муниципальное образование. При этом права на недвижимое имущество, в том числе право оперативного управления, подлежат государственной регистрации, которая является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <3>). В Законе об автономных учреждениях теперь прописано, что при передаче в оперативное управление АУ объектов недвижимого имущества, правоустанавливающие документы (как правило, это акт о передаче) на которые были оформлены после вступления в силу Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то есть после 31.01.1998, одновременно с государственной регистрацией права оперативного управления АУ осуществляется государственная регистрация права собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, если таковая ранее не проводилась. При этом основанием для государственной регистрации права оперативного управления АУ является решение о создании учреждения (новые п. п. 10, 11 ст. 3 Закона об автономных учреждениях).

Как известно, автономное учреждение вправе выступать в роли учредителя (участника) других юридических лиц. При этом сейчас в п. 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях указано, что автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя. Иными словами, стать учредителем или участником АУ вправе только при наличии согласия учредителя. Со следующего года названный п. 6 будет звучать по-другому. Автономному учреждению надо будет испрашивать разрешение только на передачу недвижимого имущества, закрепленного за ним либо приобретенного АУ на средства, выделенные для этих целей учредителем, а также особо ценного движимого имущества. Остальное имущество, за исключением объектов культурного наследия народов РФ, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда, которые передавать запрещено, АУ вправе будет передавать другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника вообще без согласия учредителя.
В связи с этим изменилась и процедура принятия решения об участии АУ в других юридических лицах. Как и раньше, предложение руководителя АУ об этом будет рассматривать наблюдательный совет (пп. 5 п. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях). По результатам рассмотрения наблюдательный совет теперь сможет дать не рекомендации, а заключение. В свою очередь руководитель АУ после рассмотрения заключения наблюдательного совета примет окончательное решение. Сейчас решение после рассмотрения рекомендаций по понятным причинам принимает учредитель АУ (п. 2 ст. 11 Закона об автономных учреждениях).

Задание учредителя

В п. 2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях теперь уточнено, что учредитель формирует и утверждает для АУ государственное (муниципальное) задание в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется в виде субсидий (ненужное упоминание о субвенциях исключено). При этом субсидии на выполнение задания будут выделяться с учетом мероприятий, направленных на развитие АУ, определение перечня которых возложено на учредителя. В действующей редакции Закона об автономных учреждениях (п. 3 ст. 4) указано, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (фактически эта норма не работает, поскольку порядок утверждения данных программ не установлен).
В новой редакции Закона зафиксировано, что АУ не вправе отказаться от выполнения задания учредителя (новый п. 2.1 ст. 4). Также в соответствии с новым п. 2.2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания допускается уменьшение объема субсидии в случае внесения соответствующих изменений в задание. Сейчас, как правило, в соглашении, заключаемом между учредителем и АУ, указывается, что размер субсидии при выполнении задания не сокращается.

О наблюдательном совете

Законодатели изменили состав наблюдательного совета АУ. Теперь представители государственных органов и органов местного самоуправления в его составе не должны превышать одну треть от общего числа членов. Сейчас ситуация прямо противоположная: количество указанных представителей должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета АУ (п. 1 ст. 10 Закона об автономных учреждениях). Кроме того, со следующего года в отношении представителей государственных органов и органов местного самоуправления вводится еще одно ограничение: в их число должно входить не менее половины представителей органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя АУ.
Как и раньше, в состав наблюдательного совета могут входить представители работников АУ. При этом руководитель АУ и его заместители не вправе становиться членами наблюдательного совета. В то же время в соответствии с п. 4 ст. 12 Закона об автономных учреждениях руководитель АУ может участвовать в заседаниях наблюдательного совета. Согласно поправкам, внесенным в п. 4 ст. 10 Закона об автономных учреждениях, руководитель АУ будет участвовать в заседаниях наблюдательного совета с правом совещательного голоса.
Как известно, полномочия члена наблюдательного совета могут быть прекращены досрочно. В Закон об автономных учреждениях (п. 10 ст. 10) внесены изменения, касающиеся причин, на основании которых могут быть досрочно прекращены полномочия члена наблюдательного совета АУ, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях. Причин теперь две:
- прекращение трудовых отношений;
- соответствующее представление указанного государственного органа или органа местного самоуправления.
Обратите внимание еще на одно новшество. Со следующего года утверждать годовую бухгалтерскую отчетность будет не руководитель АУ, а наблюдательный совет (измененный п. 2 ст. 13 Закона об автономных учреждениях).

О бухгалтерской отчетности АУ

Законом N 83-ФЗ (ст. 12) внесены среди прочего изменения и в Закон о бухгалтерском учете <4>. Автономные учреждения попали в число организаций, состав бухгалтерской отчетности которых определяет Минфин. На список бухгалтерской отчетности, приведенный в п. 2 ст. 13 Закона о бухгалтерском учете, АУ ориентироваться не будут. Напомним, в этот список входят:
- бухгалтерский баланс;
- отчет о прибылях и убытках;
- приложения к нему, предусмотренные нормативными актами;
- аудиторское заключение, подтверждающее достоверность бухгалтерской отчетности организации, если она в соответствии с Федеральным законом подлежит обязательному аудиту;
- пояснительная записка.

Статья 15 Закона о бухгалтерском учете, в которой установлены адреса и сроки представления бухгалтерской отчетности, также претерпела изменения. Для АУ интересен п. 3 этой статьи. Сейчас этот пункт звучит так: бюджетные организации представляют месячную, квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность вышестоящему органу в установленные им сроки. С 01.01.2011 он будет изложен следующим образом: государственные (муниципальные) учреждения представляют месячную, квартальную и годовую бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном Минфином.
Остальные положения ст. 15 Закона о бухгалтерском учете для АУ остаются без изменения. Во-первых, как и все остальные организации, за исключением бюджетных и казенных учреждений, автономные учреждения по-прежнему будут представлять годовую бухгалтерскую отчетность в соответствии с учредительными документами учредителям, а также территориальным органам государственной статистики по месту своей регистрации. Другим органам исполнительной власти, банкам и иным пользователям бухгалтерская отчетность будет представляться в соответствии с законодательством РФ (п. 1 указанной статьи). Во-вторых, сроки представления квартальной и годовой бухгалтерской отчетности остались прежними. Если иное не предусмотрено законодательством РФ, квартальная бухгалтерская отчетность представляется в течение 30 дней по окончании квартала, годовая - 90 дней по окончании года. При этом представляемая годовая бухгалтерская отчетность организации утверждается в порядке, установленном учредительными документами. Изложенные требования не распространяются на бюджетные и казенные учреждения, а также общественные организации (объединения) и их структурные подразделения, не осуществляющие предпринимательской деятельности и не имеющие кроме выбывшего имущества оборотов по реализации товаров (работ, услуг) (п. 2 ст. 15 Закона о бухгалтерском учете).

Изменения в Налоговом кодексе

Со следующего года автономные учреждения, так же как сейчас и бюджетные, по итогам отчетного периода (I квартал, полугодие, девять месяцев) будут уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль независимо от объемов получаемых доходов. Соответствующие изменения внесены в п. 3 ст. 286 НК РФ.
Отметим, что ст. 321.1 НК РФ, в которой определены особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями, с 01.01.2011 утратит силу.
Что касается АУ, то они попадают в перечень лиц, которые не вправе переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога. То же самое касается казенных учреждений. Бюджетные учреждения не могут применять систему налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей и сейчас (пп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ).
А вот упрощенную систему налогообложения АУ, в отличие от бюджетных учреждений, к которым присоединятся и казенные (пп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ), по-прежнему вправе применять.

Совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений затронуло, естественно, и автономные учреждения. "Жизнь" некоторых АУ в скором времени может закончиться, а вот бюджетные учреждения здравоохранения, наоборот, смогут смело стать АУ. При этом как существующие автономные учреждения, так и учреждения, готовящиеся стать автономными, должны учитывать поправки, внесенные в Закон об автономных учреждениях, Закон о бухгалтерском учете и Налоговый кодекс, и следить за теми, которые в скором времени должны появиться.


Билет №21

21.1. Организация исполнения решений органов государственной власти: основные проблемы.

Государственное управленческое решение – осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме.

Если деятельность по подготовке и управлению управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений всегда материальна. Исполнение решений ОГВ – это практическая, а, следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и практической деятельности происходит материализация содержащихся в управленческих решениях социальных норм.

В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Принятие решений является не только правом, но и обязанностью государственных органов и должностных лиц и предусматривает ответственность за их принятие, выполнение, а также за наступающие в результате последствия.

Государственные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции и т.д.

Документы, принимаемые ОГВ, чаще всего состоят из двух частей: констатирующей, где излагаются основания для издания документа, и резолютивной (директивной, распорядительной), где указываются конкретные мероприятия или меры, которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль исполнения акта в целом или его отдельных пунктов.

Каждое подготавливаемое решение должно быть оформлено в соответствии с имеющимися стандартами, должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно понятно исполнителям.

При разработке документов целесообразно руководствоваться следующими критериями:

• конкретность (что нужно сделать и как этого добиться);
  
• измеримость (уровень, который нужно достичь);
  
• достижимость (реальность достижения результатов);
  
• сроки.
  

При исполнении принятых решений (правовых или организационных) всегда встречаются трудности, так как эта стадия включает в себя:

• своевременное оформление решений в качестве документа со всеми необходимыми реквизитами;
  
• адресное доведение информации до исполнителей;
  
• обеспечение понимания содержания решения;
  
• обсуждение и согласование между исполнителями плана действий по реализации решения;
  
• осуществлению конкретных действий по претворению в жизнь намеченного. Это определяющая стадия управленческой деятельности.
  

Необходимым условием исполнения решений является контроль, который позволяет сравнить достигнутые результаты с запланированными.

Механизм контроля может включаться до, во время и после выполнения. Отсюда на практике существует три типа контроля:

1. Предварительный. Задача – выявление и предотвращение потенциального источника отклонения цели от намеченной.

2. Текущий – осуществляется в ходе выполнения документа. Ответственный за контроль сравнивает происходящие события с их описанием в документе. Он позволяет сократить в результате отклонения фактического хода рабочих процессов от запланированных, есть возможность устранить ошибки и энергично наверстать упущенное.

3. Заключительный – изучение результатов выполнения и предотвращение последующих ошибок.

Контроль содействует своевременному и качественному исполнению решений, обеспечивает получение аналитической информации, необходимой для оценки управленческой деятельности госаппарата и госслужащих.


21.2. Американский федерализм: сравнительные характеристики

Каждый штат имеет свою Конституцию, Законодательное собрание, губернатора и суд. Административное деление штатов прописано в их конституциях. Так же как и Конгресс, законодательные собрания штатов являются двухпалатными (кроме Небраски). Порядок формирования ветвей власти в штатах во многом аналогичен федеральному, за исключением судебной власти. В большинстве штатов верховные судьи не назначаются, а избираются на длительный срок.


Основа построения государственной системы в США заключается в том, что она строится от штатов к федерации, а не наоборот, и каждый штат обладает полным суверенитетом на своей территории, за исключением того, что было передано федеральному правительству. Поэтому штаты принимают свои законы и имеют свои налоги, а конституции многих штатов гораздо длиннее и подробнее, чем Конституция США. Однако Конституция и законы штатов не должны противоречить Конституции США.

В некоторых штатах проводятся референдумы.

В Луизиане действует романо-германское право, в то время как в остальных штатах английское (Общее право).

К компетенции штатов относится все, кроме того, что было передано в ведение федерального правительства. Можно упомянуть такие области как образование, в том числе финансирование и управление государственными школами и вузами, строительство транспортной инфраструктуры, выдача лицензий предпринимателям и специалистам, обеспечение общественного порядка и уголовного правосудия, выдача водительских прав и разрешений на заключение брака, надзор над финансируемыми государством больницами и домами престарелых, управление парками, надзор над выборами (включая федеральные выборы), руководство национальной гвардией штата. В большинстве штатов бюджеты обязаны быть сбалансированными, за исключением особых ситуаций, перечисленных в Конституции штата.

Наиболее типичными административными единицами штатов являются округа и города. Эти районы также имеют свои уставы, законодательные, судебные и исполнительные органы власти, которые формируются через выборы. Хотя каждый из органов самоуправления относительно невелик по размеру, их суммарное количество таково, что из полумиллиона выборных должностных лиц в США менее 8,500 относятся к федеральному и региональному уровню. Остальные работают в местных органах самоуправления. Во многих округах шериф, прокурор, судья, мировой судья, судебно-медицинский эксперт, глава налоговой службы и ревизор являются выборными должностями. В городах избираются муниципальные советы и мэры. В некоторых округах и городах высшие полномочия исполнительной власти сосредоточены в руках профессионального управляющего, которого назначают (то есть, нанимают) представительные органы самоуправления.

Наряду с округами и городами существуют специальные территориально-административные единицы штатов, которые отвечают за водообеспечение, экономию воды и природных ресурсов, пожарную безопасность, помощь при чрезвычайных ситуациях, транспорт и которые финансируются за счёт отдельных налогов. Их руководство в одних случаях избирается, в других назначается властями штата. Управление государственными школами осуществляют советы по образованию соответствующего школьного округа, которые состоят либо из выборных лиц, либо из опекунов.

Одной отличительной, вполне очевидной особенностью американской правовой системы является тот факт, что она организована на федеральной основе. Федераль­ная система — это такая форма организации правительственной и правовой систем, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями или отдельными землями, каждая из которых в опре­деленной степени является суверенной в своих правах. В мире существует некоторое количество стран, организованных на федеральной основе.

Соединенные Штаты являются одним из наиболее ярких примеров стран с реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство заседает в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, от­нюдь не являются его тенью. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри своих сфер они являются вполне суверен­ными — то есть имеют возможность осуществлять полный контроль.

Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания (хотя их и не называют Конгрессом), и главу исполнительной власти (хотя он и именуется губернатором, а не президентом). Каждый штат имеет также и свою собственную судебную систему. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои, четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и большее количество этих денег тратит. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может заставить экономику «звучать нефальшиво». С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на арест за превышение скорости движения, не дает разводов, не заверяет завещаний; оно не принимает местные законы; оно не может лишить права выкупа закладных и не привлекает к судебной ответственности за ограбление бензаколонки. Оно не выполняет большую часть обычной, повседнев­ной работы права.

Федерализм в США на нынешней ступени своей эволюции является достаточно сложной и интересной системой. Он представляет собой хороший пример взаимодействия между структурой и нашей правовой культурой.

Федеративная система современных Соединенных Штатов Америки чрезвычайно сложна, многообразна, запутана и противоречива. Она состоит из огромного чи­сла органов, политических и правовых учреждении и институтов, которые создавались как в рамках офици­ального конституционализма, так и помимо него и воп­реки ему. Структурно она подразделяется на три звена— федеральный, штатный н муниципальный, которые связаны динамическими, сбалансированными вертикальными отношениями взаимозависимости. Кроме того, в грани­цах каждого из звеньев существуют более или менее определенные разграничения функциональной и предмет­ной компетенции составляющих его подразделений, при­дающие известную устойчивость их горизонтальным от­ношениям. В совокупности своей все структурные под­разделения политической системы—от президента и Конгресса до совета школьного округа и шерифа — дол­жны выражать волю народа и служить его интересам. Официальная наука и пропаганда неустанно повторяют формулу Авраама Линкольна, согласно которой в США существует «народное правление, осуществляемое наро­дом и в интересах народа». Таким образом, американ­ский народ и народы других стран пытаются убедить в том, что в США на практике реализованы идеалы на­родного суверенитета. Федерализм США пытаются выдать за идеальную модель демократии, пригодную для всех стран мира.


3. Организация государственного управления земельными ресурсами.

Недвижимость – здания, сооружения, земля и др. имущество. Т.е. имущество, перемещение которого невозможно перенести без его существенного разрушения. Функции: социальные (жилой фонд, культурные организации) и коммерческие (способствуют зарабатыванию средств).

В ФЗ №131 от 06.10.2003 (ред. 08.11.2007) четко прописано разграничение имущества между мун. образованиями (поселениями, муниципальными районами).

В собственности МО может находиться:

имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных гос. полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов МСУ, переданных им в порядке, предусмотренном ФЗ №131;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов МСУ и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО;

имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам МСУ федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ устанавливает, что в мун. собственности находятся земельные участки:

которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении гос. собственности на землю;

которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность МО для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в гос. собственности, в том числе за пределами границ МО.

Проблемы, возникающие при разграничении гос. собственности на землю в ходе реализации ФЗ №101 от 17.07.2001 «О разграничении гос. собственности на землю» делятся на две группы: К первой группе относятся проблемы, возникающие в случае, когда один и тот же земельный участок в силу законодательства может быть отнесен как к собственности РФ, так и собственности субъектов РФ и МО. Например, некоторые особо охраняемые природные территории регионального значения в ряде случаев расположены в границах лесного фонда, а согласно действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях в их границах допускается наличие земельных участков, относящихся к собственности МО. В такой ситуации установление собственника указанных земельных участков затруднительно, поскольку если определять собственника по признаку отнесения к лесному фонду, то им должна быть РФ, а если по признаку отнесения к территории особо охраняемой природной территории регионального значения, то собственником должен быть субъект РФ. Если же такой земельный участок занят жилыми зданиями и объектами социально культурного назначения, то он должен относиться к собственности МО. Отсутствие в законе «О разграничении гос. собственности на землю» приоритетов отнесения земельных участков к той или иной собственности делает неизбежным разрешение вопроса в судебном порядке.

Вторая группа проблем обнаружилась в связи с применением такого критерия разграничения, как отнесение расположенного на соответствующих землях имущества к собственности РФ, субъектов РФ и МО. В частности, до сих пор не имеют собственника и являются бесхозяйными ряд гидротехнических сооружений. В отношении многих унитарных предприятий и учреждений нельзя сделать однозначный вывод об их принадлежности к федеральной собственности, либо собственности субъектов РФ. Схожие проблемы есть и с целым рядом объектов недвижимости, которые в свое время находились во владении территориальных органов, имевших двойное подчинение федеральному органу власти и администрации соответствующего субъекта РФ. Неясна судьба некоторых объектов недвижимости, приобретавшихся в свое время на средства территориальных экологических фондов, международных займов и грантов и др.


Билет №22

1. Перспективы развитий федеративных отношений в РФ.

Формирование современной российской государственности базируется на принципах федерализма. Под федерализмом понимается форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы:

• Формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации.
  
• Субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом.
  
• Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается Конституцией. Каждый субъект может иметь свою правовую и судебную систему.
  

Становление государственной системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства и тенденциями развития федеративных отношений в России.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на особенностях управления федеративными отношениями и требует выработки особой региональной политики государства.

Фактически провозглашение некоторыми республиками суверенитета и независимости началось в 1990 г. Федеративный договор, подписанный в 1992 г., закрепил статус всех территориальных образований как субъектов РФ. Республики, самостоятельно провозгласившие суверенитет, формально должны быть самостоятельными государствами, т.е. на самом деле договор был о вхождении их в состав РФ (его не подписали Чечня и Татарстан).

Современный федеративный характер российской государственности получил законодательное закрепление в Конституции 1993 г. В главе «Федеративное устройство» закрепляются основы федерализма, дается перечень наименований всех входящих в состав РФ субъектов, определяется порядок регулирования и статусов взаимоотношений между ними, конкретизируются предметы ведения РФ, совместного ведения. Субъектам федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать систему ОГВ.

Но общие конституционные принципы не отражают всей сложности федеративного устройства и многообразия федеративных отношений в России.

Особенности российского федерализма:

• самое большое и многочисленное государство;
  
• смешанный принцип построения федерации – национально-территориальное деление (республики, автономные территории) и административно - территориальное деление (края области, города федерального значения);
  
• «матрешечная» структура федерации, когда одни субъекты входят в состав других;
  
• асимметричность РФ, т.е. равноправные по Конституции субъекты имеют различные государственно-правовые статусы.
  

С 1994 г. подписываются двухсторонние договоры между республиками и РФ. В них речь шла о двух видах полномочий, предметах совместного ведения и предметах исключительного ведения.

До 1999 г. не было ни одного законодательного акта, который напрямую бы регулировал вопросы, связанные со статусом субъекта, т.е. они регулировались двухсторонними договорами. До 1995 г. они управляются централизованно через глав администраций, назначаемых из центра.

К 1999 г. разрабатываются уставы субъектов, начинают проводиться выборы Губернаторов и Глав администраций.

Таким образом, субъекты приближаются к статусу республик. К 1997 г. начинают подписываться договоры по предметам совместного ведения, а предметы исключительного ведения остаются в ведении РФ.

С 1999 г. начинается обратный процесс наступление центра. Это проявляется в том, что приостанавливается подписание двухсторонних договоров.

В 1999 г принимаются некоторые законы, которые решают вопросы между федерацией и субъектами:

1. ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочии между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ» (24. 06. 99).

Перераспределению подлежат только предметы совместного ведения, а исключительного ведения перераспределению не принадлежат. Это означает, что ранее подписанные договоры недействительны.

Разработан особый порядок разработки договора. Раньше они подписывались главой администрации, а теперь в разработке должны участвовать законодательные органы и пройти согласование в Совете Федерации.

2. Закон о внешнеэкономической деятельности субъектов РФ. До этого субъекты самостоятельно регулировали внешне-экономическую деятельность по распоряжению недрами. Закон устанавливает процедуру согласования с МИДом и другими министерствами РФ.

3. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ОГВ субъектов федерации» (6.10. 99). Это первый ФЗ, который напрямую регулирует вопросы государственной власти во всех субъектах федерации, вводит унифицированную систему ОГВ во всех субъектах (это признак унитаризации государства), ограничивает власть и ресурсы высших ОГВ субъектов Федерации.

Положения закона:

• Высшее должностное лицо возглавляет высший орган исполнительной власти, т.е. руководит работой правительства.
  
• Устанавливается ограничение по срокам не более, чем на 5 лет и не может избираться больше двух сроков подряд.
  
• Происходит перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной властью в пользу законодательной власти, устанавливается список обязательных видов деятельности, и он не может быть сужен (ратификация договоров).
  
• Законодательный орган определяет структуру правительства.
  
• Закон устанавливает контроль законодательных органов за деятельностью высших должностных лиц субъектов федерации.
  
• Закон регулирует статус законодательных органов. Суть мер – усиление законодательных органов, регламентация их деятельности с целью установления единого стандарта.
  

В любом федеральном государстве механизм формирования ОГВ – прерогатива субъекта, а данный закон мало соответствует принципу федерализма.

В целях укрепления власти в стране Президент РФ Указом oт 13. 05. 2000г. создал 7 федеральных округов и назначил полномочных представителей, наделенных широкими полномочиями.

Изменилось формирование Совета Федерации – раньше в него входили губернаторы, сейчас они в него входить не могут, а назначают своих представителей.

Перспективы развития федеративных отношений:

1. Может быть заложено в программе Президента усиление роли федеральною законодательства.

2. Второй вариант – закрепление статуса-кво, например, вопросы, связанные со статусом.

3. Усиление власти за счет полномочных представителей. Это зависит от переданных им ресурсов (финансовым и распорядительным полномочиям).

4. В связи с формированием федеральных округов актуализировалась идея укрупнения субъектов федерации. В рамках существующего строя унификация и централизация невозможна, региональные элиты настолько укрепились, что справится с ними можно только военными силами. Таким образом, остается один вариант – некоторое унифицированное разнообразие. У этого неравенства должны быть свои границы – право, экономика и финансы (с точки зрения перераспределения бюджетных средств).

Классического федерализма в России нет и не будет. Он предполагает равенство субъектов, у всех субъектов должен быть обязательный минимальный объем власти (в РФ некоторые субъекты находятся в зависимости от федеральных властей).

На территории РФ есть и будут разные субъекты с разным статусом, что определяется экономическим и географическим положением и даже политической конъюнктурой.

Политико-правовая асимметрия дополняется экономической асимметрией, неравномерность социально-экономического положения регионов усилилась. Из 89 субъектов только 10 являются прибыльными. Характер взаимоотношений между центром и регионами определяется, в основном, объемом и порядком распределения финансовых ресурсов. Методы распределения трансфертов из федерального бюджета несовершенны. Центр пока не научился регулировать федеративные отношения с помощью существующей трансфертной схемы.

Таким образом, особенности современного государственного устройства России порождают ряд проблем, связанных с развитием и регулированием федеративных отношений, необходима дальнейшая разработка научных основ региональной стратегии и политики в рамках государственного управления.


2. Организация управления в феодальных княжествах на территории Руси в 12-15 вв.

В период феодальной раздробленности русские государства подверглись нашествию монгольских орд, что привело не только к резкому снижению социально-экономического уровня русских земель, но и самым отрицательным образом сказалось на развитии русской государственности. Но именно в этот период появляются альтернативные варианты становления гос. управления: от автократической формы в Великом Московском княжестве до демократической, республиканской в Великом Новгороде. Практически сохранились старые вечевые порядки русских земель в составе Великого княжества Литовского.

В 10 -12 в.в. феодальные государства средневековой Европы распадаются. Древнерусское государство на рубеже 11-12 в.в. также входит в период раздробленности, т. е. феодальная раздробленность не была исключительно русским явлением. Причины этого: Во-первых, господство натурального хозяйства, отсутствие экономических связей. Во-вторых, рост вотчинной собственности, экономическое и военное усиление отдельных земель. В-третьих, усиление региональных корпораций военно-служилой знати, получающей часть доходов от сбора налогов и податей и не желающей с ними расстаться. В-четвертых, ликвидация внешней военной опасности (разгром половецких орд).

Древнерусское государство распалось на 12 -15 крупных феодальных княжеств, получивших название земли. Однако полного обособления княжеств не произошло, сложилась своеобразная федерация русских земель. Все князья были из дома Рюриковичей, и родственные связи бесспорно сплачивали региональные центры, к тому же Киевский князь номинально оставался главой государства. Общими были язык, религия, культура, экономически княжества не отгородились друг от друга.

Управление всех феодальных княжеств являлось почти полной копией дворцово-вотчинной системы периода единого Киевского государства. Теперь на региональном уровне воспроизводилась та же структура: земля и внутри нее мелкие княжества – волости.

Своеобразие Ростово-Суздальского (позднее Владимиро-Суздальского) княжества состоит в том, что в нем сложилась исключительно сильная княжеская власть, позднее этот регион стал колыбелью русского самодержавия. В отличие от других регионов фактически вся его территория стала княжеским доменом. Владимирские князья земли раздавали в условное (поместное) владение служилому дворянству из числа младшей дружины. Укрепляющееся дворянство несло всю гос. службу: в управлении дворцом (отсюда – дворянин), в войсках, судопроизводстве, внешних сношениях и т.д. Опора на дворян и горожан усиливали социальную базу власти князей – Всеволод Большое Гнездо впервые получил титул великого князя. Урожаи были низкие (почва, климат), поэтому фискальные проблемы могла обеспечить сильная военно-административная власть великих князей. Дворцово-вотчинная система управления Владимиро-Суздальского княжества фактически ничем не отличалась от предшествующей в Киевском государстве.

Иная ситуация сложилась в Галицко-Волынском княжестве. Княжеская власть в этом регионе появилась сравнительно поздно, при развитых феодальных отношениях, поэтому земледельцы-бояре из старой родоплеменной и новой знати обладали исключительной экономической и военной мощью, что ослабляло великокняжескую власть. Новгородская феодальная республика – высший орган вече, который осуществлял всю власть.

Основная обязанность князя – распределение дани, военные походы.