Geum.ru

Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий ст

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3

Э. ТУМАНОВ,

юрисконсульт


САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ФОРМА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ, ПРОЯВЛЯЮЩАЯСЯ ВО ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Органы местного самоуправления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституция РФ).

Предметом (объектом) местного самоуправления являются вопросы и дела местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституция РФ). Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа перечислены, соответственно в ст. 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от б октября 2003 г.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, финансировать муниципальные учреждения, формировать и размещать муниципальный заказ. Ими устанавливаются тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Органы местного самоуправления принимают и организуют выполнение планов программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В соответствии с федеральными законами ими осуществляются международными и внешнеэкономические связи.

Формирование материально-финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, посредством передачи определенных имущественных объектов в муниципальную собственность. Такая передача осуществлялась органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на собственность федеральную: собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность; местное самоуправление самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью свое конкретное проявление это находит в том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Его доходные источники должны быть в основном достаточными для покрытия расходов. Но необходимы также и отчисления
от регулирующих источники доходов, дотация и субсидии для определенных целей и удовлетворения нужд населения. Федеральное законодательство самого последнего времени привело, как известно, к перераспределению расходных финансовых полномочий в отношениях между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

Федеральным законом 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации в субъекте Федерации на основании решения Правительства РФ. Основанием для принятия подобного решения могут, например, послужить акты проверок Счетной палаты Федерального Собрания, а также вступившие в законную силу судебные решения.

Согласно новому Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет их средств, отнесены организация и осуществление региональных межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды; поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением федеральных целевых программ).

Таким образом, Федеральный центр, в отличие от ранее действовавшего порядка, стал оставлять за собой в названных областях деятельности финансирование из средств федерального бюджета лишь федеральных программ. Остальное было передано субъектам.

Органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа вправе, например, устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы, соответственно, поселения, района, округа. Но сама реализация данного права не может быть жестко лимитирована перед угрозой безбрежного расширения поля налогообложения.

Органы местного самоуправления должны обеспечивать минимальные государственные социальные стандарты. Их устанавливают органы Федерации и ее субъектов, что позволяет формировать минимальные расходы по местным бюджетам. На местах также должны изыскиваться дополнительные социальные гарантии. Как известно, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. смогло состояться лишь с условием внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Поскольку социальная защита находится в сфере ответственности субъектов РФ и ими в большинстве случаев делегируется на муниципальный уровень, требуют своего пересмотра и нормы Трудового кодекса РФ.

Органы местного самоуправления находятся в договорных отношениях с предприятиями, не являющимися муниципальной собственностью. Однако местные власти не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности этих предприятий, кроме случаев предусмотренных законодательством.

Местному самоуправлению имманентно присуще свойство самостоятельности и самостоятельность эта конституционно и законодательно гарантируется государством. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепляются положения, согласно которым осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления соответственно федеральными органами государственной власти (ст. 5 Закона) и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6 Закона) допускаются только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящими Федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае же противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов и, соответственно, конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. и другим федеральным законам применяются Конституция РФ и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, а применительно к Конституции (уставу) субъекта РФ — также федеральные конституционные законы и другие федеральные законы.1

Законодательно установлены тем самым конституционно-правовые гарантии самостоятельности местного самоуправления, полномочия его органов. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет, как говорится об этом в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г., одну из основ конституционного статуса местного самоуправления.2

В ряде своих решений (постановления от 24 января 1997 г, от 15 января 1998 г, от 30 ноября 2000 г) Конституционный Суд РФ выработал следующую правовую позицию: из конституционного положения (ч. 1 ст. 130) о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществление права на местное самоуправление.3

Финансовые, например, обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местными бюджетами из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в ч. 3 ст. 18, посвященной принципам правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, содержит как гарантию самостоятельности местного самоуправления запрещение федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации определять объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Недопустимо также и установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления.

Как констатировал Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г.,4 установление пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления Уставом (Основным Законом) Курской области лишал муниципальные образования области права самостоятельного в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных
федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов).

Принципиальное значение при этом имеет вопрос о совместимости состояния подконтрольности органов местного самоуправления органам государства с самой конституционно-правовой природой местного самоуправления.

Подконтрольность всех органов государственной и общественной негосударственной власти, организаций, учреждений, должностных лиц и граждан с точки зрения соблюдения принципов и норм Конституции РФ, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права, конечно, существует и под сомнение поставлена быть не может.

Существование такой подконтрольности предполагается, в частности ч. 2 ст. 132 Конституции РФ в тех случаях, когда государство наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления государственных и финансовых средств. Реализация переданных государством местному самоуправлению полномочий подконтрольна государством.

Но совсем иное дело — переход деятельности органов местного самоуправления, пусть и по ограниченному кругу вопросов, под контроль конкретных органов государственной власти. В таком значении подконтрольность равнозначна подчиненности.

К отдельным государственным полномочиям, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления относит полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения.

Следует отметить, что указанное определение, изложенное в ч. 1 ст. 19 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, существенно улучшают и конкретизируют смысловое значение конституционной формулы ч.2 ст. 132 о наделении законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В действительности государственными полномочиями, пусть и отдельными, органы местного самоуправления наделяться не могут уже потому, что такие полномочия могут быть свойственны лишь органам государственной власти, коими органы местного самоуправления не являются. В редакционно уточненном варианте Федерального закона смысловой акцент делается уже не на передачу от государства органам местного самоуправления отдельных полномочий (подтверждается, что в сущности никакие полномочия и не передаются, т.к. они были и остаются установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочиями органов местного самоуправления), а происходит передача для осуществления органами местного самоуправления тех вопросов, которые Федеральным законом не были отнесены к вопросам местного значения. Идет, следовательно, речь о возможности расширения круга вопросов местного значения.

Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает, как говорит об этом постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г., контроль государства за законностью деятельности органов местного самоуправления, призванных решать вопросы местного значения.

Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей, отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт «б» части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления.

В Конституции РФ и федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного самоуправления. Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе и на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Вопросы местного самоуправления могут и должны решать лишь органы местного самоуправления или население муниципального образования непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 3 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».5

На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области, Устав (Основной Закон) Курской области не исключая, например, установления фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

«Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, - говорится в указанном постановлении Конституционного Суда РФ, - подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том, что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления».

Соответственно, были признаны неконституционными положения Устава (Основного Закона) Курской области, которые создавали возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

— допускали государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;

— предполагали возможность государственного контроля со стороны непосредственного круга органов государственной власти области, на территории которого находится муниципальное сообщество (в рассматриваемом случае — Курской области) и на должностных лиц;

— не исключали не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Из этого, однако, не следует, подчеркивает Конституционный Суд РФ, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять правомочные на это Конституцией РФ и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной защиты.6

И хотя органы местного самоуправления обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий, подобно тому, как обладают самостоятельностью в пределах своих полномочий органы законодательной, исполнительной и судебной власти, нельзя не видеть коренных отличий негосударственных и государственных органов власти и в конституционно-правовой природе их полномочий, и в механизме реализации этих полномочий, и в самой природе самостоятельности органов негосударственной муниципальной власти и органов государственной власти. Различия эти носят принципиальный характер.

Но есть и другая сторона проблемы, которая должна должным образом учитываться.

Дело в том, что негосударственное местное самоуправление и его органы публичной власти действуют - не могут не действовать - в сфере государственной власти, в прямой и непосредственной связи и во взаимодействии с государственной властью и органами этой власти.

Местное самоуправление не противостоит государственной власти, а, будучи в значительной степени обусловленной ею, входит, оставаясь в пределах переданных ей полномочий самостоятельной, в обширнейшую правовую зону теснейшего и непосредственного взаимодействия с государственной властью, осуществляющей ведущее начало.

Есть основания, учитывая место и роль местного самоуправления в отношениях с государственной власть, рассматривать положение местного самоуправления, как автономное по отношению к государству. Автономный характер этим отношениям придает и обязанность государства всячески содействовать становлению и развитию местного самоуправления, гарантировать самостоятельность его органов в пределах предоставленных полномочий, защищать указанные полномочия.

Выступая на расширенном заседании Правительства РФ с участием глав субъектов Российской Федерации 13 сентября 2004 г.,7 Президент Российской Федерации говорил: «полагаю, что руководители регионов должны сегодня теснее взаимодействовать с муниципальными образованиями, помогая им в каждодневной работе с людьми, а также в рамках, предусмотренных законом, должны оказывать большое влияние на формирование органов местного самоуправления.

Консультации со специалистами показывают, что такие возможности в рамках действующей конституции имеются, и прошу правительство, президиум Госсовета проработать, представить предложения по этой теме».

Итак, местное самоуправление и его органы, находясь в сфере осуществления государственной власти органами этой власти, обладает определенной мерой правовой самостоятельности (автономии) и постоянно находиться во взаимодействии с государственной властью.

Моментом такого взаимодействия, реализуемого в сфере осуществления государственной власти, служит такой тип разделения властей, как разделение государственной (федеральной и региональной) власти и негосударственной публичной власти местного самоуправления.

Так же как и система разделена властей, охватываются взаимодействие органов государственной власти различных уровней, сообразно государственному устройству, данная система разделения государственной [власти и власти местного самоуправления основывается как на изначальной — на системе разделения властей в государственной власти по их основным отраслям (ветвям). Местное самоуправление имеет свои органы публичной власти, и эти органы взаимодействуют с органами законодательной, исполнительной и судебной государственной власти. Собственно сам момент такого взаимодействия и выражает самую суть разделения власти государственной и власти местного самоуправления. Но для того чтобы стать участником отношений по разделению властей, местное самоуправление в лице своих органов власти должно обладать высоким уровнем правовой самостоятельности, причём самостоятельности конституционно и законодательно гарантированной как Федерацией, так и её субъектами.8

Подмена властных полномочии органов местного самоуправления деятельностью местных органов государственной власти и их должностных лиц недопустима. При наделении же законом в порядке ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств и с подконтрольностью государству указанных полномочий органы местного самоуправления не могут быть, тем не менее, преобразованы тем самым в органы государственной власти, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституций РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

О разграничении полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти как о задаче по своей сути ключевой говорится в Послании Президента РФ Федеральному собранию за 2003 г. Об актуальности проблем, связанных с разделением власти государственной (федеральной, субъектов) и публичной негосударственной властью местного самоуправления свидетельствуют и Федеральный закон 2003 г, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Итак, разделение властей в Российской Федерации по «вертикали» представляет собою основанную на конституционных принципах и нормах, конкретизированных федеральными законами, договорами между Федерацией и ее субъектами, конституциями (уставами) и законодательством этих субъектов, систему организации и взаимодействия органов государственной власти Федерации между собой, а также с органами государственной власти субъектов Федерации, а органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации с органами публичной негосударственной власти местного самоуправления по обеспечению и гарантированию основ конституционного строя, единства и цельности государства и реализованной им власти, прав и свобод человека и гражданина, высокого уровня самостоятельности субъектов Федерации, их равноправия по отношению к органам власти Федерации, самостоятельности решения населением вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Принцип разделения властей, в том числе и разделение их по «вертикали» обуславливается самой природой власти будь то власть государственная (федеральная или региональная), либо власть не государственная - публичная власть местного самоуправления. Но указанная природа, сущность власти в том случае, когда речь идет о таком феномене, как «разделение властей», проявляется в сфере взаимодействия отдельных отраслей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) или власти государственной (федеральной, региональной) и публичной власти местного самоуправления.

Механизм разделения властей порождается самим взаимодействием властей, но при этом важно учитывать, что разделение не есть просто механический результат такого взаимодействия. Ведь для того, чтобы само это взаимодействие было, необходимо существование «разделенных» отраслей государственной власти, негосударственной публичной власти местного самоуправления. Это же есть закономерное следствие существования демократического гражданского общества и правового государства. И только их.

Вне такого общества (демократического гражданского) и вне такого государства (правового) разделение и существование указанных «разделенных» властей попросту невозможно, как невозможно и существование самого разделения властей.

Таким образом, разделение властей в Российской Федерации выступает в качестве основанной на конституционных принципах и нормах, конкретизированных федеральными законами, договорами между Федерацией и ее субъектами, конституциями (уставами) и законодательством этих субъектов, системы организации и взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с органами государственной власти субъектов Федерации, органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации с органами публичной негосударственной власти местного самоуправления по обеспечению и гарантированию основ конституционного строя, единства и цельности государства и реализованной им власти, прав и свобод человека и гражданина, высокого уровня самостоятельности субъектов Федерации, их равноправия по отношению к органам власти Федерации, самостоятельности решения населением вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Правовой механизм разделения властей порождается самим взаимодействием властей, однако разделение не является простым механическим результатом взаимодействия. Ведь для того чтобы само это разделение имело место, необходимо существование «разделенных» отраслей государственной власти, негосударственной публичной власти местного самоуправления. Все же это, в свою очередь, есть закономерное следствие существования демократического гражданского общества и правового государства. Вот почему и само существование «разделения властей» в указанном его понимании и истолковании представляет собой феномен, свойственный именно демократическому гражданскому обществу и формирующемуся или уже сформировавшемуся правовому государству.

Взаимодействие «разделенных» властей осуществляется в демократическом го­сударстве, хотя и на объективно - закономерно и основе, но отнюдь не автоматически, либо стихийно, Во-первых, «разделение» властей как специфически проявляющаяся форма их взаимодействия имеет свои цели, достижению которых каждая из систем разделения властей подчинена, во-вторых, «разделение» властей как принцип организации и деятельности органов властей конституционно не только закрепляется, но и в принципиальных формах своего проявления также и регламентируется; в-третьих, конституционно и законодательно (в соответствии с Конституцией РФ) разделение властей, в том числе и в такой его форме как разделение властей «по вертикали», т.е. в системе государственного устройства Российской Федерации нуждается в значительном числе прямых и опосредованных форм своего обеспечения и контроля.

Реализация такого обеспечения и контроля возможна лишь при наличии соответствующих конституционно уполномоченных органов государственной власти и правовых институтов. В отдельных случаях обеспечение и контроль разделения властей могут осуществляться в форме непосредственного проявления власти народа.

Так, Конституционный Суд РФ признал конституционным лишь формирование исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем прямого избрания глав администрации этих субъектов гражданами. Неприемлемость предусмотренного, например, Уставом Алтайского края избрания главы администрации Законодательным собранием он мотивировал тем, что тем самым Законодательное собрание превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей.

«Такой порядок избрания - говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-й9 - не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная не вправе определять одна для другой се представителя, в том числе в федеральных органах».

Но со столь узко трактуемым и категоричным суждением по поводу формирования исполнительного органа государственной власти согласиться едва ли возможно. Хорошо, например, известно, что широко используемый в зарубежных демократических государствах так называемый парламентский способ формирования правительства основан как раз на формировании правительства и главы этого правительства парламентом, минуя прямое волеизъявление избирателей, и нарушение принципа разделения властей в этом никто не усматривает, тем более не считает сформированное таким обратом правительство агентом парламента в системе органов исполнительной власти.

В Российской Федерации, к сожалению, не принят парламентский способ формирования правительства, но и здесь, в соответствии с п.п. «а» и «б» части 1 статьи 103 Конституции РФ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение председателя Правительства РФ и решает вопросы о доверии Правительству.

Известная законодательная инициатива Президента РФ В.В.Путина, проявленная им после трагических событий в Беслане 13 сентября 2004 года, связанная с изменением порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Было предложено отменить институт прямых выборов высших должностных лиц региональных администраций, заменив всенародное голосование процедурой, которая применяется согласно Конституции РФ, по утверждению Председателя Правительства РФ. Формально глав республик, краев и областей будут избирать региональные законодательные собрания, однако кандидата на избрание местным избрание Президента РФ отнюдь не единственный и, как полагаем, далеко не самый демократический способ формирования президентской власти.

Отсутствие в Конституции РФ прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и по мнению Судьи Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкина, совсем не случайно. Оно обусловлено федеративной природой России, а также децентрализации государственной власти, рамки которой определяются действующей Конституцией РФ.

Из смысла ст. 3 Конституции РФ установили общий принцип организации государственной власти и ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, Ю.Д Рудкнн делает вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как путем избрания непосредственно народом, так и путем формирования представительными учреждениями либо иным конституционным способом Конституция Российской Федерации допускает различные варианты нормативного решения данной проблемы.

«Избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации», - считает Ю.Д. Рудкин. На федеральном уровне это подтверждается тем, что ряд федеральных органов исполнительной власти формируется именно представительными органами. Не противоречит этому принципу в избрание главы исполнительной власти населением в рамках предоставленного им Конституцией Российской Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, субъекты Российской Федерации сами определяют порядок формирования этих органов при условии соблюдения основ конституционного строя и общих для всей Федерации принципов организации исполнительных и представительных органов государственной власти. Иначе возврат жестоко централизованной федерации и отчетливо выраженным тенденциям унитаризации неизбежен.10

Таким образом, согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органам и даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

Само разделение властей в системе государственного устройства отвечает, как уже отмечалось, потребности обеспечения цельности, единства и эффективности такого устройства. Разделение властей в системе государственного устройства, с одной стороны, должно отвечать требованиям согласованного функционирования взаимодействия всех образующих государственное устройство органов и институтов власти, но, с другой стороны, своим прямым назначением имеет обеспечение такого согласованного функционирования и взаимодействия.

Обе эти стороны сущностно едины и функционально нерасторжимы. Разделение властей в системе государственного устройства Российской Федерации - это конституционно и законодательно регламентированный и постоянно возобновляемый процесс установления и подержания баланса интересов и целей всех основных субъектов государственного устройства Российской Федерации. Из этих интересов и целей превалирующими являются: обеспечение основ конституционного строя и соответствия им, достижение цельности и единства государственной власти в целом и во всем многообразии её проявлений, возможность реализовать каждую из отраслей и структур государственной власти и власти местного самоуправления в полном объеме и беспрепятственно весь присущий им потенциал правовых возможностей.

Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н.» ч.1 ст. 72 Конституции РФ), закрепляются в Конституции РФ, в Федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации. Между тем, как отмечал судья Конституционного суда РФ Э.М. Аметистов, в Конституции РФ отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

«Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений, - писал Э.М.Аметистов в своем Особом мнении на постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996г. №13-П, - позволяет придти к вывода о том, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере две группы норм.

Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление:

— самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12);

— самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130);

— осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

— запрет на ограничение прав местною самоуправления, установленных Конституцией (статья 133);

— осуществление республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 76).11

Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся:

— конституционные положения об обязанностях государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2);

— о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3);

— о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3);

— о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32);

— о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).

В систему норм, составляющих общие принципы организации системы органов местного самоуправления, Э.М. Аметистов включает и ряд общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Так, Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы, предоставляет местным органам власти возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление, подчеркивая при этом, что делать они должны это, «не нарушая более общих законодательных положений» (часть 1 ст.6 Европейской Хартии).

Конечно, подразделение норм, охватывающих общие принципы организации местного самоуправления, подобное вышеприведенному имеют право на существование и признание.

Представляется, однако, что в системе этих принципов, и, соответственно, правовых норм, центральное место должны занимать принципы и нормы, закрепляющие взаимодействие федерального и регионального уровней государственной власти в отношении местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г, как раз и относит правовую характеристику указанных видов взаимодействия, а в рамках такого взаимодействия и разделения властей к числу общих принципов организации местного самоуправления. Эти закрепленные в Федеральном законе общие принципы местного самоуправления дают основания к критическому их осмыслению и к некоторым в связи с этим суждениям и выводам.

В федеральном законе устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти правомочны:

1) определять общие принципы организации местного самоуправления;

2) осуществлять правовое регулирование (как по собственному предмету ведения, так и. по совместному) с субъектами Федерации - предметом ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления, осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

3) осуществлять регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при реализации переданных им «отдельных государственных полномочий».

В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации правомочны, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона: