Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий ст

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
• Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
•   Доклад Госсовета рф: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы, 743.69kb.
• Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
• Субъекты Российской Федерации 16 Города федерального значения 17 Глава Структура власти, 437.6kb.
• Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного, 555.21kb.
• Полномочия, задачи и функции, 23.17kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
• Программа по дисциплине, 490.6kb.
• Тематический план Комплексное развитие городов, 867.25kb.

• осуществлять в установленном Федеральным законом случаях и порядке правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации;
  
• осуществлять в установленном Федеральным законом порядке правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц в области местного самоуправления;
  
• осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного - с Российской Федерацией - ведения;
  
• осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при реализации переданных им «отдельных государственных полномочий»,
  

Органы местного самоуправления, как уже отмечалось, могут в соответствии со статьей 19 Федерального закона наделяться «отдельными государственными полномочиями», причем такое наделение осуществляется посредством изданных ими законов, как Федерацией, так и субъектами Федерации.

Обращает на себя внимание, что рассматриваемые статьи 5 и 6 Федерального закона по самому своему содержанию и даже по оглавления («Полномочия органов государственной власти... в области местного самоуправления») исходят из того, что местное самоуправление представляет собою область отношений, являющихся объектом государственного управления и регулирования.

Органы государственной власти — федеральные и региональные — наделяются Федеральным законом полномочиями, позволяющими им как устанавливать основы, учреждать определенным образом, так и всесторонне регламентировать всю сферу отношений, официально именуемых местным самоуправлением.

Здесь скорее имеет место, законодательно регламентированное управление органами государственной власти — федеральными и региональными - вопросами местного значения с определенным, весьма ограниченным участием местного населения и созданных им органов.

Конституция РФ, как известно, отнюдь не предусматривает подобных форм и такой степени «огосударствления».

Тотальная система государственной регламентации всех сторон и всех возможных проявлений, непосредственно исходящих от местного населения инициатив и самодеятельности не только затрудняет, но делает невозможным вообще проявления самостоятельности и свободы в решениях вопросов местного значения.

Да и само понятие «местное самоуправление» не может исчерпываться регламентацией вопросов местного значения и правовых форм их разрешения.

Главным здесь должны быть гарантированная государством свобода и самостоятельность населения отдельных местностей и населенных пунктов в становлении устоев местной жизни, в самодеятельном и ответственном участии, с учетом местных традиций и местные особенностей в бытовом обустройстве, в налаживании и поддержании местных промыслов, производства и др., в возрождении традиций, обычаев, культуры и т.п., в воспитании молодежи и т.д.

Не подавлять и не снижать и без того весьма невысокий уровень активности, самодеятельности местного населения густой сетью государственной правовой регламентацией, а предоставить в гораздо большей степени возможность чувствовать себя свободными и самостоятельными должен был бы Федеральный закон.

Как уже отмечалось, взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, претендующее на подлинное разделение властей, предполагает определенную степень партнерства, участия в соглашениях и договоренностях между собой, в ответственности по отношению друг друга в установлении и поддержании таких отношений.

Между тем, «наделение» органов местного самоуправления «отдельными государственными полномочиями», хотя и осуществляется в форме закона, могло бы и предусматривать, особенно на предварительных стадиях, определенную форму договоренности. В установленном же виде - это законодательно выраженная директива государства, выполнение которой к тому же государством и контролируется.

Разделение государственной (федеральной и региональной) власти и публичной власти местного самоуправления на основе их взаимодействия предоставляется возможным при условии, что взаимодействие это строится не на основе фактическою «безвластия» муниципальной власти, тотальной и очень жестокой регламентации государственной властью всего, что относится к формированию органов этой власти и их деятельности а на высоком уровне гарантированной законом самостоятельности муниципальной власти, на постоянной и действенной основе договоренностей и соглашений её с органами государственной власти на состоянии «партнерства» при неукоснительном соблюдении строками этой системы взаимодействия принципов и норм Конституции РФ и действующего законодательства. Представляется, что принципы, основные условия и порядок обеспечения органов государственной власти между собой на их федеральном и региональном уровнях, а также каждого их этих уровней государственной власти с органами местного самоуправления могли бы стать предметом отдельного Федерального закона.

Совершенно очевидно, что осуществление местного самоуправления предполагает определение территориальных пределов такого самоопределения, которое к тому же, должно быть «местным».

Конституция РФ не фиксирует принципа, согласно которому население само устанавливает территориальные пределы, в которых оно осуществляет самоуправление.

Для установления территорий местного самоуправления не требуется даже согласия населения. Учет мнения населения, что, конечно, далеко не согласие, требуется лишь при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относил установление территорий муниципального образования к полномочиям субъектов Российской Федерации (ст. 12). Такое установление производилось региональными законами. Федеральным законом от 12 августа 1995 г. предписывалось:

«Изменение границ муниципального образование не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территории, на которых осуществляется местное самоуправление».

Как отмечается в научно-практическом комментарии Конституции РФ, мнение населения по вопросам изменения границ муниципальных образований может выражаться на собраниях, сходах, конференциях граждан и др. Возможно проведение местного референдума. «Однако, выявленное мнение населения, даже путем референдума, еще не есть решение территориальною вопроса. Такое решение принимается представительным органом власти субъекта Федерации, Подготовленный проект решения должен учитывать мнение населения, но не обязательно полностью совпадать с ним.

Однако любые расхождения между проектом предлагаемого решения и мнением населения должны быть обоснованы».¹² Выявление мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных образований - важное условие возможных территориальных изменений территории муниципальных образований.

Но выявление и учет мнения населения, пусть даже и законодательно гарантированные, не равнозначны самому решению вопроса о территориальных пределах местного самоуправления.

Самоуправления в этом как раз нет. Решение же данного вопроса находится в ведении региональной государственной власти. Представляется, что это противоречит принципу самоопределения проживающего на местах населения по вопросу самоуправления.

С учетом того, что местное самоуправление призвано обеспечивать населению самостоятельное решение им вопросов местного значения, граждане, проживающие на территории местного самоуправления вправе, согласно ч. 1 ст. 31 Конституции РФ, самостоятельно, без предписаний органов государственной власти, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы местного самоуправления принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собрания, проведения местных референдумов и др.

Е.В. Мирошниченко полагает, что самостоятельность населения в решении вопроса о структуре органов местного самоуправлении следует понимать как конституционный принцип выбора такой структуры на основании и в рамках закона.

Структура местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления - это те необходимые организационно-правовые институты и средства, которые, с одной стороны, представляют механизм такого самоуправления, но, с другой стороны, сами являются продуктом самоуправленческих решений каждого из муниципальных образований.

В свете рассматриваемого взаимодействия, а потому и разделения власти государства (Федерации, субъекта Федерации) и власти местного самоуправления, представляет особый интерес вопрос о тех формах указанного взаимодействия, которые складываются в связи со структурой и полномочиями органов местного самоуправления.

Самостоятельность населения в установлении структуры местного самоопределения - это и есть одно из важнейших проявлений самоуправления населения конкретного муниципального образования. Свое проявления данная самостоятельность находит, в том числе и в том, что структура муниципального образования официально утверждается посредством регистрации органов территориального общественного самоуправления местной администрацией. С момента такой регистрации эти органы могут наделяться правами юридического лица, быть самостоятельными при осуществлении своих полномочий, иметь принадлежащие им объекты собственности и иное имущество.1 Отказ в такой регистрации может быть обжалован в суд.

Федеральный чакон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 3 ст. 17 содержал прямой запрет на организацию органов местного самоуправления и на назначение лиц местного самоуправления органами государственной власти или государственными должностными лицами.

Упомянув о праве населения соответствующих муниципальных образований самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Конституция РФ, тем не менее, ничего не говорит об аналогичной самостоятельности в определении полномочий органов местного самоуправления.

Конституционное установление принципа, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти равнозначно признанию государством власти местного самоуправления как явления негосударственного и потому не охватываемого, но смыслу и значению понятием «государственная власть». Конституционно закрепляется самостоятельность местного самоуправления, прежде всего в отношении государственной власти, но - в пределах его полномочий.

Подчеркивая, что в пределах ведения Распиской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют, согласно ч.2. ст.77 Конституции РФ, единую систему исполнительной власти и что к этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения. Конституционный Ссуд РФ отметил в своем постановлении от 24 января 1997 г. №1-п:

«Однако, такие органы и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции укачанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции.

Таким образом, самостоятельность местного самоуправления не только связывается, но и ограничивается пределами его полномочий. Само понятие самоуправления предполагает, что полномочия органов местного самоуправления устанавливаются им самостоятельно. Не боясь впасть в тавтологию, можно, следовательно, говорить о самостоятельно устанавливаемой местным самоуправлением в пределах полномочий его органов самостоятельности. Но самостоятельность местного самоуправления в лице его органов понятие относительное уже потому, что она включена в рамки полномочий органов местного самоуправления, а эти полномочия, следовательно, и пределы самостоятельности местного самоуправления, не могут им определяться вне зависимости от разделения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а также конкретных полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а также конкретных полномочий отдельных органов государственной власти, полномочий негосударственных структур, взаимодействующих с органами местного самоуправления определенных территории.

Представляется недопустимым, чтобы установление и осуществление полномочий органов местного самоуправления было монополизировано государством и его органами.

Самостоятельности местного самоуправления в таком случае просто не будет. Не будет, соответственно, и самого самоуправления замененного фиктивной формальностью. Но недопустим, с другой стороны, отказ государства и его соответствующих органов власти от прерогативы суверена на всей государственной территории, от существования единой государственной власти, единой правовой, политической и экономической систем, единого правового статуса человека и гражданина, из чего следует, что структура и правовое положение, полномочия органов местного самоуправления и их реальная самостоятельность должны находиться под контролем и решающем влиянии государства, его соответствующих органов при неукоснительном соблюдении государством режима самостоятельности местного самоуправления, гарантирован нести полномочий его органов.

Лишь государственная власть - власть суверенная. Публичная власть общественного самоуправления суверенными свойствами единства, верховенства, независимости не обладает и в таком своем качестве противостоять государственной власти не может. Самостоятельность публичной власти местного самоуправления - это его властно-правовая автономия, которая может санкционироваться лишь государством, гарантироваться и одновременно соблюдаться им.

В отношении хотя бы участия совместно с органами государственной власти в установлении полномочий органов местного самоуправления обнаружился явный пробел.

С попытками устранить явный пробел связано стремление, в том числе со стороны Президента РФ, дать соответствующее толкование отдельных положений действующего Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, в Конституционном суде РФ было рассмотрено по запросам Президента РФ и Главы Республики Коми дело о проверке конституционности ч. 1 ст.58 и п.2 ст.59 федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 апреля 1996 г.).

Глава Республики Коми считал, что определение сроков выборов представительных органов должностных лиц местного самоуправления не относится к общим принципам местного самоуправления, установление которых составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и следовательно, данный вопрос не должен решаться в Федеральном законе. По мнению Главы Республики Коми, - это компетенция субъектов Российской Федерации

Президент РФ, со сноси стороны, полагал, что решение вопроса о сроках выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления входят в сферу полномочий местного самоуправления, самостоятельность, осуществления которых гарантируется Конституцией РФ (ст. 12.130,131,133).

Проведение же выборов и реализацию гражданами права на участие в местном самоуправлении должны, по его мнению, обеспечивать субъекты Российской Федерации, приняв соответствующие законы, Конституционный суд РФ в результате рассмотрения данного дела пришел к выводу о том, что регулирование и защита оспариваемых прав находятся в ведении Российской Федерации, а их защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов,

"Определение в Федеральном законе предельных сроков проведения выборов, - говорится в постановлении Конституционного Суда от 30 мая 1996г. № 13-п. - не нарушает права органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени.

Равным образом оспариваемые положения Закона не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самцу правления».

Оснований для взаимодействия между органами государственной власти и органами публичной негосударственной власти местного самоуправления при установлении полномочий органов местного самоуправления не было. Полномочия же органов местного самоуправления практически определялись органами власти субъектов Федерации, на территории которых образовывались муниципальные образования. Поскольку, согласно ст. 12 Конституции РФ самостоятельность местного самоуправления определяется пределами его полномочий, то и факт предоставления этих полномочий государством местному самоуправлению свидетельствует, что степень его самостоятельности оказалась, целиком лимитированной государством.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. №1-п по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» говорится:

«Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть, закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики.

В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города его районы и т.д.

Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не попадает под правило статьи 72 (пункт «н.» части 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Поэтому Удмуртская Республика сама вправе решать это вопрос с тем условием, чтобы при этом население городских, сельских поселений и других территорий не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов местного значения.¹³

В соответствии, например, с законом Свердловской области от 24 декабря 1996г. №59-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» им было предоставлено право участия в разработке и реализации областных программ в сфере землепользования, недропользования, образования, культуры, здравоохранения, некоторые контрольные полномочия в данных сферах деятельности, а также полномочия по регистрации актов гражданского состояния на территории муниципального образования и осуществление государственного строительного контроля за использованием земельных участков на их территориях.¹⁴

Рядом указов губернатора Свердловской области в 1996г. из подчинения глав муниципальных образований и из структуры органов мест-нот самоуправления с передачей управляющим пяти специально созданных территориальных управленческих органов были выведены управления социальной защиты населения, отделы записи актов гражданского состояния, отделы по регистрации субъектов предпринимательской деятельности, комиссии по защите прав несовершеннолетних, административные комиссии, наблюдательные комиссии.

Этими же указами в подчинение исполнительным органам государственной власти Свердловской области были переданы финансовые управления и управления по труду; управления сельского хозяйства, управления внутренних дел, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству; отделы архитектурно-строительного надзора; отделы по мобилизационной работе. На областном уровне было централизовано обеспечение лекарственными средствами населения при социально значимых заболеваниях, а в феврале 1997г. указом губернатора в структуру исполнительной власти Свердловской области были переданы штаты милиции общественной безопасности.

В правительстве области обсуждалась идея об устранении местного самоуправления в городах области, а губернатор области неоднократно делал заявления о необходимости установления единой управленческой вертикали с институтом назначаемых должностных лиц.

В Конституции отсутствует регламентация разграничения предметов ведения полномочий органов государственной власти (Федерации и субъектов Федерации) и органов публичной власти местного самоуправления. Представляется, что осуществление такого разграничения необходимо законодательно осуществить.

Делегированные населением системе местного самоуправления полномочия реализуются представительным органом самоуправления или выборным должностным лицом, которое граждане контролируют сами (через сходы), либо создав специальные органы. Выборный представительный орган местного самоуправления принимает положение (устав) о местном самоуправлении, утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы.