Вления, как известно, не входят в систему органов государственной власти, а само местное самоуправление является самостоятельным в пределах своих полномочий ст
Вид материала | Документы |
- Положение о выборах органов местного самоуправления, 116.29kb.
- Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
- Доклад Госсовета рф: Местное самоуправление в России: современное состояние и перспективы, 743.69kb.
- Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
- Субъекты Российской Федерации 16 Города федерального значения 17 Глава Структура власти, 437.6kb.
- Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного, 555.21kb.
- Полномочия, задачи и функции, 23.17kb.
- Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
- Программа по дисциплине, 490.6kb.
- Тематический план Комплексное развитие городов, 867.25kb.
В соответствии с Указом Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления» от 22 декабря 1993г. перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Все остальные, помимо перечисленных, полномочия местного самоуправления были отнесены к ее администрации. Глава администрации, согласно Указа Президента РФ, обладая правом выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение.
Гарантия местного самоуправления со стороны государства, как это следует из содержания ст. 133 Конституции РФ, осуществляется посредством судебной защиты, компенсации государством дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, а также в результате установленных Конституцией РФ и федеральными законами запретов на ограничение прав местного самоуправления.
Система гарантий со стороны государства местному самоуправлению — это система отношений между государственной властью и властью общественного самоуправления в рамках разделения этих властей.
В плане такого же разделения властей следует, по нашему мнению, рассматривать и ту ответственность, которую несут органы местного самоуправления перед государством, поскольку эта ответственность может быть соотнесена с ответственностью органов государственной власти перед системой в целом и конкретными органами местного самоуправления.
Закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В соответствующих случаях орган государственной власти субъекта Федерации может обратиться в суд с иском о несоответствии деятельности муниципального образования, его должностного лица Конституции РФ, Конституции (уставу) субъекта Федерации. Федеральным или региональным законам. Если решением суда это несоответствие будет признано, законодательный орган субъекта Федерации может принять решение о прекращения полномочий представительного органа либо выборного должностного лица местного самоуправления.
В случае установленных судом нарушений органами местною самоуправления Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования.
Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Прекращение полномочий должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской Федерации (п.З ст.49 Федерального закона «Об общих принципах организации управления в Российской Федерации»).
Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997г №14-п указывает, что для того, чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, относящихся к статусу органов местного самоуправления, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность. Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
«Досрочное прекращение полномочии - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления», - говорится в постановлении Конституционною суда РФ."
Действия органов и должностных лиц государственной власти, влекущие нарушения конституционных и законных прав местного самоуправления, его органов и должностных лиц могут быть также обжалованы в суд.
В самой сущности местного самоуправления, его власти происходит процесс постоянного взаимодействия, взаимовлияния государства и соответствующих органов государственной власти, с одной стороны, и самоопределившейся системы местного самоуправления с его органами публичной, общественной, а потому негосударственной, власти, с другой.
Это взаимодействие при ведущей роли государства, государственной власти представляет само по себе вид разделения властей - власти государственной и власти общественной и публичной - местного самоуправления.
Страна находится на этапе очередного реформирования системы местного самоуправления, в основу которого положен новый Федеральный закон 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый по законодательной инициативе Президента РФ в пакете с его законопроектом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вступит данный закон целиком в силу с 1 января 2006 года. Существование местного самоуправления признается во всех регионах России, как на уровне района, так и на уровне поселения.
Подробно регламентируется определение границ районов и поселений. Если по ранее действовавшему законодательству границы и размер муниципальных образований определялся субъектами Российской Федерации, и большинство регионов страны имело местное самоуправление на уровне поселений или на уровне района, но, как правило, не на обоих уровнях одновременно, то новый закон, подробно регламентируя организацию местного самоуправления, сам предмет местного самоуправления относит к ведению субъекта Федерации или самого местного самоуправления.
В Федеральном законе очень жестко, вплоть до мельчайших подробностей регламентируется установление границ трех типов муниципальных образований: поселений (городских и сельских), муниципальных районов, которые объединяют эти поселения, и независимых городских округов, не входящих в состав муниципальных районов. Полномочия городских и сельских поселений, а также муниципальных районов исходят из того, что первичные вопросы местного значения относятся к поселениям, а межмуниципальные функции - к муниципальным районам.
Городские округа обладают полным объемом полномочий. Если ранее муниципальные образования были вправе решать вопросы местного значения, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований, и органов государственной власти, то теперь муниципальные образования вправе решать только вопросы, перечисленные в законе, и могут рассматривать другие вопросы местного значения лишь при наличии собственных материальных и финансовых средств.
Федеративный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на усиление гарантий самостоятельности местного самоуправления и устранение чрезмерного вмешательства со стороны государства. Вместе с тем этим же законом закрепляется ответственность местного самоуправления перед государством. В нем также устанавливается возможность временного исполнения полномочий местного самоуправления органами государственной власти.
Существенные изменения внес новый закон в ту часть статуса муниципальных образований, которой охватываются бюджетно-финансовые отношения. Известно, что отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которыми были до последнего времени наделены органы местного самоуправления, и теми финансовыми ресурсами, которые им представлялись, выросло в самую большую и болезненную проблему местного самоуправления.
Пакетом поправок в Бюджетный кодекс РФ. внесенных Правительством РФ, вносится достаточно четкое разделение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, закрепление нормативов отчислений в региональные бюджеты от федеральных налогов, а также передачу субъектам Федерации полномочий по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты.
Ранее муниципалитеты имели право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, хотя на практике эта система работала малоэффективно. Теперь же местные налоги надлежит устанавливать в соответствии с Федеральным налоговым кодексом. Установлена законодательно также система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с дотациями из бюджетов Федерации и соответствующего субъекта Федерации устанавливаются отрицательные трансферты из бюджетов финансово благополучных муниципалитетов в соответствующий региональный фонд для перераспределения.
В новом законе предпринимается попытка решить больную проблему, связанную с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без соответствующего их финансирования. Законодательно закрепляется положение, в соответствии с которым государство на его федеральном и региональном уровнях обязано обеспечивать субвенции для местного бюджета с назначением производить оплату ресурсов, связанных с реализацией переданных муниципальным образованиям государственных полномочий.
Положительные результаты внедрения системы обязательного выравнивания муниципальных образований в их экономическом развитии, как и системы обязательных трансфертов, предназначенных изымать дополнительные расходы и лидеров экономического роста для последующего их перераспределения, могут быть, очевидно, достигнуто в единстве со всеми теми практическими мерами, которое имеют своей целью развертывание всего потенциала возможностей, свойственных местному самоуправлению.
Между тем, до самого последнего времени у органов местного самоуправления отсутствовали адекватные им материальная и имущественная база и соответствующие активы. К таким имущественным активам относятся, прежде всего, земля и недвижимость.
Земля - основной актив местного самоуправления. Актив этот может быть использован для развития социальной инфраструктуры на территории муниципальных образований и для привлечения инвестиций. Процесс же разграничения государственной собственности на землю находится еще на самой своей начальной ступени. Муниципалитеты обладают правом распоряжаться находящейся в их ведении землей. Но делать это они могут под жестким контролем государства, что ставит под сомнение легитимность очень многих сделок муниципальных образований по распоряжению земельным фондом.
Новый Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления предполагает, что с перераспределением функций и полномочий будет происходить передел собственности как между различными муниципальными образованиями, которые вновь возникнут, так и между органами местного самоуправления и субъектами Федерации.
Формирование муниципальной собственности путем передачи имущественных объектов из собственности республик, областей в собственность районов, городов, поселков и сел происходил и ранее. Однако процесс такой передачи не получил необходимого правового урегулирования. Характеризуя правовой смысл подобной передачи государственной собственности в собственность муниципальную, Ю.А.Тихомиров отмечал наличие «стыка» административного и гражданского нрава, когда прежнее преобладание отношений административной подчиненности довлеет и сегодня над отношениями купли-продажи. Таков смысл ст.ст. 559-556 ГК РФ. Процесс приватизации еще сильнее обострил данное противоречие,
За отведенный новым Федеральным законом двухлетний срок произойдет передел между субъектами Федерации и муниципальными образованиями территории, собственности и власти. И в этот же срок должны пройти перевыборы всех органов местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону, в срок до 1 января 2010 года решением субъекта Российской Федерации в муниципальном районе могут быть отменены выборы, а органы местного самоуправления в нем будут не выбираться, а формироваться на основе принципа представительности от поселений, входящих в состав этого муниципального района. Нарушается тем самым конституционная норма, гарантирующая право граждан при формировании органов самоуправления на прямые выборы.
Помимо этого Федеральным законом предусматривается провести в течение двух лет изменение границ территорий местного самоуправления, основываясь лишь на решениях субъектов Российской Федерации. Но согласно части 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается лишь с учетом мнения населения соответствующих территорий. Учет мнения населения в контексте рассматриваемой проблемы требует законодательного решения вопроса о форме и процедуре такого учета.
Следует думать, что мнение населения об изменении границ территории с местным самоуправлением наиболее адекватно и полно могло бы устанавливаться путем проведения в каждом случае местного референдума.
Местному самоуправлению, как уже отмечалось, согласно ч.2 ст. 132 Конституции могут передаваться решением органов государственной власти Федерации или субъектов Федерации отдельные государственные полномочия, необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Но в этом случае ставился под сомнение сам принцип самостоятельности местного самоуправления. Ведь для принятия соответствующего решения органа государственной власти согласие или несогласие самого органа местного самоуправления в расчет может не приниматься.
Последнее должно лишь подчиняться и претендовать может лишь на то, чтобы затраты на осуществление им указных полномочий были бы государством компенсированы. Сама же передача государственных полномочий органам местного самоуправления - это один из способов решения государственных, проблем на местном уровне.
Как следует из нового Федерального закона, любое федеральное или региональное полномочие, переданное на реализацию местному самоуправлению, должно быть в обязательном порядке профинансировано в форме целевой субвенции. Не финансируемые федеральные и региональные мандаты ликвидируются. В муниципальном бюджете (своими бюджетами в настоящее время располагает лишь половина действующих муниципальных образований) в связи с этим должен идти отдельный учет доходов и расходов, как на решение вопросов местного значения, так и на исполнение государственных полномочий.
1 См.: Российская газета», 8 октября 2003 г.
2 См.: Российская газета», 19 декабря 2000 г.
3 См.: Российская газета», 19 декабря 2000 г.
4 См.: Российская газета, 19 декабря 2000 г.
5 См.: Российская газета, 19 декабря 2000 г.
6 См.: Российская газета», 19 декабря 2000 г.
7 См.: Российская газета, 16 декабря 2000 г.
8 См.: Независимая газета, 14 сентября 2004 г.
9 См.: СЗ РФ. 1996. Ст. 1058.
10 См.: СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.
11 Вестник Конституционного Суда РФ, 1996г. № 3.
12 См.: Конституция Российской Федерации: научно-практический материал комментарий М., 1997г., с.655
13 См.: Собрание Законодательства РФ, 1997г, №54, ст.708.
14 См.: Конституционное право: восточно-европейское обозрение 1999г., № 3(28), с.254.