Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований российской федерации

Вид материала

Документы

Содержание Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др

Подобный материал:

• Информация о некоторых аспектах развития местного самоуправления, проблемы и предложения, 123.53kb.
• Специфика Нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам, 371.55kb.
• Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года президент, 217.52kb.
• Общероссийский муниципальный правовой форум «Совершенствование правового регулирования, 11043.76kb.
• Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий Российской, 151.94kb.
• Проблемы и перспективы развития территориальной организации мсу в России, 45.32kb.
• Аимодействия с органами судебной власти имеет важное значение для совершенствования, 922.96kb.
• Обзор изменений законодательства по вопросам муниципальной службы за 1 квартал 2011, 75.09kb.
• Управление фнс россии по Орловской области Права и обязанности налогоплательщиков, 332.52kb.
• План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2012 год № п/п, 583.46kb.

А. СИКАЙЛО,

адвокат

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, предусмотренных Конституцией Российской Федерации¹. В Конституции указывается, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи.

Вместе с тем публичная власть в Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Таким образом, можно сказать, что цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти — одна из наиболее важных задач в рамках становления действенной системы местного самоуправления².

В настоящее время основным нормативно-правовым актом в области местного самоуправления является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³. Момент принятия данного Федерального закона следует считать началом законодательной реализации современных представлений о местном самоуправлении, прежде всего из-за того, что названный Закон существенно изменил концепцию местного самоуправления в Российской Федерации.

Кроме того, в этом Федеральном законе предусмотрено усиление контроля и ответственности органов местного самоуправления за выполнение полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан. В данном Федеральном законе четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, включая ответственность органов местного самоуправления по эффективному исполнению указанных полномочий¹.

Данный Федеральный закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений.

К положительным качествам рассматриваемого Федерального закона можно отнести:

1) установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

2) предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

3) введение положений о муниципальных правовых актах;

4) регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества и особенностей организации местного самоуправления для отдельных типов городских поселений и на приграничных территориях;

5) более детальное регулирование вопросов, связанных с формированием органов и должностных лиц местного самоуправления, вопросов межмуниципального сотрудничества, создание условий для дальнейшего развития и расширения социальных и экономических связей муниципальных образований¹.

Таким образом, полноценная реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволит разрешить основные проблемы местного самоуправления и создать эффективную модель организации местного самоуправления в России.

Рассматривая реализацию Федерального закона, особо следует отметить изменения, внесенные в него Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ², которым были существенно изменены сроки вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ.

Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ срок вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — до 1 января 2009 г. Со дня официального опубликования Федерального закона № 129-ФЗ и до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период³.

По замыслу разработчиков Федерального закона № 129-ФЗ, увеличение сроков проведения реформы местного самоуправления и установление переходного периода будет способствовать более качественной реализации Федерального закона от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ⁴.

Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время в Федеральном законе от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ существуют проблемы и противоречия, без устранения которых качественная реализация реформы местного самоуправления представляется невозможной. В первую очередь следует выделить проблемы, связанные с недостаточными финансовыми ресурсами местного самоуправления.

К основным целям деятельности органов местного самоуправления относится удовлетворение бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. В связи с этим в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению услуг и товаров.

Реализация органами местного самоуправления их полномочий зависит и от того, насколько эффективно будут использовать имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы¹. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований посредством формирования эффективной системы финансирования.

В целях выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимо дальнейшее формирование и исполнение муниципальных планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и должна строиться вся экономическая деятельность местных органов власти. Однако на практике возникают проблемы в распределении средств местных бюджетов, поскольку в настоящее время у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий.

В условиях переходного периода и реформы местного самоуправления недостаток доходной части местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий. Данное обстоятельство связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для выполнения основных функций муниципальных образований, недостаточен.

Формирование местных бюджетов осуществляется на основе Бюджетного кодекса Российской Федерации¹ и Федерального закона от 6 октября 2005 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»². Например, в соответствии со ст. 61 БК РФ в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: от земельного налога — по нормативу 100 %, от налога на имущество физических лиц — по нормативу 100 %.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

— от налога на доходы физических лиц по нормативу 10 %;

— от единого сельскохозяйственного налога по нормативу 30%³.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов¹.

Указанная выше система формирования местных бюджетов была установлена Федеральным законом от 20 апреля 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»².

Можно отметить, что наиболее значимыми из всех налоговых доходов местных бюджетов являются отчисления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40% поступлений от данного налога. Но даже все налоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов.

Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с нормами Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и Новосибирской области показал, что предусмотренные законодательством процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяют обеспечить эффективное и обоснованное распределение финансовой помощи между местными бюджетами³.

На практике получается, что в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, а большинство муниципальных образований будут дотационными⁴.

В связи с этим представляется, что разумно в Бюджетном кодексе предоставить большую самостоятельность местному самоуправлению в регулировании формирования местных бюджетов. Так, статью 61 Бюджетного кодекса следует дополнить нормой, предусматривающей полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию доходной части местных бюджетов, но в части, не противоречащей формированию федерального бюджета, в целях эффективного осуществления предоставленных им полномочий.

В соответствии со ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо местных бюджетов, экономическую основу местного самоуправления составляет имущество, находящееся в муниципальной собственности¹. Норма данного Федерального закона, предусмотренная в ст. 49, в полной мере соответствует Конституции и Гражданскому кодексу России.

Так, в ст. 8 Конституции устанавливается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а ст. 130 уточняет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество может находиться в собственности муниципальных образований². При этом особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Права всех собственников защищаются равным образом³.

Однако можно отметить, что положения Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющие право муниципальной собственности, в полной мере не обеспечивают потребности развития местного самоуправления, что в соответствии с реформой местного самоуправления и переходным периодом требует дальнейшего устранения, прежде всего, из-за того что ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет закрытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности¹. Данное положение рассматриваемого Федерального закона не способствует развитию законодательства о местном самоуправлении и требует корректировки.

Анализируя норму, предусмотренную в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, можно предположить позицию законодателя, который в рассматриваемой статье создает правовые гарантии использования муниципальной собственности для решения вопросов местного значения.

Но в то же время органы местного самоуправления лишаются возможности определять и эффективное развитие муниципальной собственности, и развитие всей территории, на которой находится то или иное имущество, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предполагает мотивации органов местного самоуправления в обеспечении доходности муниципальной собственности и создания механизма стимулирования со стороны других уровней власти. Такое положение существенно затрудняет развитие местного самоуправления.

Муниципальное имущество необходимо органам местного самоуправления для формирования неналоговых доходов местных бюджетов, создания благоприятной среды для привлечения инвестиций в муниципальный сектор экономики и для обеспечения потребностей населения муниципального образования в товарах и услугах².

Однако закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований в разработке и реализации стратегических планов развития местного самоуправления, увеличении доли неналоговых доходов местных бюджетов.

Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают и в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности. Например, не предусмотрено муниципального имущества для решения такого вопроса, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания¹.

В связи с этим в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обнаруживается внутреннее противоречие норм. Так, на основании ст. 14—16 органы местного самоуправления вправе принимать на себя дополнительные полномочия, не установленные законом, но при наличии собственных ресурсов.

Формирование же доходов местного бюджета осуществляется в соответствии с установленными полномочиями, которые, в свою очередь, и определяют закрытый перечень муниципального имущества, определенный в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Данное противоречие означает, что без муниципальных имущественных объектов нельзя принимать на себя дополнительные функции, кроме законодательно определенных, а без установления дополнительных вопросов местного значения не может сохраняться имущество, не связанное с решением этих вопросов.

Вместе с тем в ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² определен следующий состав муниципальной собственности:

«В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество»¹.

Данная редакция нормы Федерального закона № 154-ФЗ представляется более способствующей развитию местного самоуправления по сравнению с редакцией Федерального закона № 131-ФЗ.

В связи с этим, думается, было бы правильно внести изменения в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дополнив ее п. 7 следующего содержания: «В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в настоящей статье, а также имущество, необходимое для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и обеспечению нужд населения соответствующего муниципального образования».

Данная редакция ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ будет способствовать развитию самостоятельности органов местного самоуправления.

Помимо разрешения проблем, связанных с экономической основой деятельности органов местного самоуправления, в рамках реформы, проводимой до 2009 г., органам местного самоуправления предстоит решить ряд вопросов хозяйственной организации деятельности органов местного самоуправления.

Серьезная проблема, связанная с организационными основами хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вызвана противоречиями между правовым статусом органов местного самоуправления и их статусом, вытекающим из норм Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации определены субъекты гражданских правоотношений — физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, — Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с их иными участниками². К таким особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов¹.

При этом Гражданский кодекс не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с иными юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Однако муниципальные образования реализуют свою правоспособность через соответствующие органы.

Гражданский кодекс с учетом особенностей властных органов содержит нормы, позволяющие органам местного самоуправления участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус, в частности, уставом муниципального образования².

В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, не нуждаются в статусе юридического лица, а действуют в соответствии с гл. 5 Гражданского кодекса и уставом муниципального образования.

Вместе с тем ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация, как юридические лица, действуют на основании Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»¹.

В связи с редакциями Федерального закона № 131-ФЗ и Гражданского кодекса в отношении правового статуса муниципальных образований можно отметить, что у юридических лиц возникают проблемы в договорных отношениях, по которым одной из сторон выступает муниципальное образование. В данной ситуации появляется реальная возможность признания подобной сделки недействительной в связи с нарушением положений Гражданского кодекса, что вызывает нежелание юридического лица участвовать в таких правоотношениях из-за неопределенности статуса одного из участников договорных отношений.

Выход из ситуации с неопределенностью правового статуса муниципального образования видится в следующем. Необходимо отнести к организационно-правовым формам юридических лиц органы местного самоуправления, в связи с чем абзац 3. п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса изложить в следующей редакции:

«К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения, а так же органы местного самоуправления и муниципальных образования».

Данная редакция нормы Гражданского кодекса позволит муниципальным образованиям в полной мере использовать возможности сотрудничества с юридическими лицами в целях повышения качества их деятельности.

В рамках проводимой до 2009 г. реформы существенное значение для дальнейшего развития местного самоуправления приобретают вопросы, связанные с территориальной реорганизацией местного самоуправления в Российской Федерации².

В статьях 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ³ определены основные положения, касающиеся изменения и преобразования границ и статусов муниципальных образований. Вместе с тем в данных статьях можно заметить ряд нечетких формулировок правовых норм, что в дальнейшем может отрицательно сказаться на организации местного самоуправления в России. Статьями 12 и 13 названного Федерального закона предусматриваются возможные варианты преобразования и изменения границ муниципальных образований. Так, в ст. 13 предусмотрены следующие виды преобразования муниципальных образований:

— объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;

— объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;

— разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;

— разделение муниципального района.

Из анализа данной нормы Федерального закона № 131-ФЗ следует, что перечень видов преобразований муниципальных образований является закрытым. Вместе с тем, учитывая значительную территорию Российской Федерации, можно предположить, что в практической реализации Федерального закона № 131-ФЗ перечисленных выше видов преобразований муниципальных образований может быть недостаточно.

В дальнейшей реализации данного Федерального закона, например, может возникнуть ситуация, когда потребуется передача территорий между районом и городским округом или упразднение муниципального образования с разделом его территории между сопредельными муниципальными образованиями¹.

Несмотря на то, что данные вопросы можно решить по аналогии п. 3, 4 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, все же необходимо внести изменения в ст. 13 и дополнить ее п. 8 следующего содержания: «В целях совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации преобразование муниципального образования может проводиться и в других формах, не предусмотренных настоящей статьей, в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона».

Представляется, что правильно внести изменения в п. 1 ст. 13 названного выше Федерального закона, а именно — исключить следующие слова: «…либо лишением его статуса городского округа».

Данное предложение обосновано тем, что утрата статуса городского округа и есть образование нового, путем объединения ранее существовавшего района с сопредельным городским округом. Посредством внесения такого изменения в п. 1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ будет исключено смысловое противоречие.

В рамках переходного этапа реформы местного самоуправления до 2009 г. существенное значение для развития местного самоуправления в РФ приобретает правовой статус устава муниципального образования как акта, обладающего высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов¹.

Устав — это основной нормативно-правовой акт муниципального образования². Как источник права, он имеет широкое распространение в правотворческой практике Российской Федерации и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения³.

Устав муниципального образования обладает высшей юридической силой в системе норм, принимаемых органами местного самоуправления. Данное правовое положение устава означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам¹.

Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, тем правилам, которые регламентированы в уставе муниципального образования. В дальнейшем более детальная правовая регламентация норм, закрепленных уставом муниципального образования, осуществляется посредством принятия муниципальных правовых актов².

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское и иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т. е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования³. Дальнейшее развитие местного самоуправления возможно только при наличии полноценного уставного регулирования муниципальных образований⁴.

Анализ уставного регулирования муниципальных образований показывает, что все уставы муниципальных образований содержат положения, регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории определенного муниципального образования¹. В то же время идентичное понимание некоторых вопросов, касающихся местного самоуправления, в уставах муниципальных образований не унифицировано. Единое понимание уставного регулирования на всей территории РФ будет способствовать развитию местного самоуправления.

В связи с этим следует выделить основные задачи уставного регулирования в целях развития местного самоуправления в РФ. Прежде всего, в уставах муниципальных образований следует указывать полномочия местного самоуправления. Таким образом, данная норма послужит дополнительной гарантией развития местного самоуправления². Кроме того, в уставах муниципальных образований и в Конституции РФ необходимо законодательно закрепить право граждан на осуществление местного самоуправления.

Развитию уставного регулирования и местного самоуправления будет способствовать законодательное закрепление обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии местного самоуправления³.

Таким образом, можно сделать вывод, что развитие местного самоуправления в направлении единого понимания уставного регулирования возможно только посредством закрепления в уставах муниципальных образований полномочий местного самоуправления прав граждан на осуществление местного самоуправления и обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии местного самоуправления.

Наряду с перечисленными практическими проблемами местного самоуправления в России существует ряд неразрешенных теоретических проблем. Одной из таких проблем в настоящее время является проблема определения модели местного самоуправления в Российской Федерации⁴. Она особенно актуальна в связи с тем, что только теоретически верная модель будет способствовать развитию всей системы местного самоуправления в Российской Федерации¹, однако конкретной модели местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не установлено.

В теории права в зависимости от организационных структур можно выделить четыре основные модели местного самоуправления:

а) «сильный мэр — совет (представительный орган)»: мэр самостоятельно и единолично руководит администрацией, в том числе формирует ее кадровый состав; избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето;

б) «слабый мэр — совет»: мэр избирается из числа депутатов, он подконтролен представительному органу и обязан заручиться его согласием на назначение и увольнение должностных лиц;

в) «совет — управляющий»: должность мэра не предусматривается, представительным органом руководит избираемый из числа депутатов председатель, административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего;

г) «комиссия»: модель основана на выборности должностных лиц местного самоуправления; избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, все вместе составляющие комиссию, исполняющую роль представительного органа².

Можно отметить, что в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся различные модели местного самоуправления, точнее, их элементы. Например, предусмотрен вариант, по которому глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, что подразумевает модель «сильный мэр — совет (представительный орган)»¹; установлены подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу — данное условие соответствует модели «слабый мэр — совет» ².

Для модели «комиссия» в Федеральном законе № 131-ФЗ подходит способ формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава³.

Однако, анализируя нормы Федерального закона. № 131-ФЗ, можно прийти к выводу, что данный Закон устанавливает серьезные ограничения в автономии местного самоуправления⁴.

Вместе с тем отказ от самостоятельного местного самоуправления означает отказ и от становления гражданского общества, правового государства и от декларируемого Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод человека и гражданина⁵.

Таким образом, в условиях централизации государственной власти, отсутствия зависимости бюрократии от центрального представительства весьма актуально установление максимально возможной самостоятельности местного самоуправления.

Разрешению проблемы самостоятельности местного самоуправления может способствовать теоретическая модель «совет — управляющий», однако данная модель в Федеральном законе № 131-ФЗ в полной мере не отражена.

Помимо отсутствия независимой модели организации местного самоуправления, возросшее влияние федерального центра на субъекты Российской Федерации также является существенным ограничением развития местного самоуправления. В связи с этим следует отметить закрепленное в ст. 77 Конституции РФ право субъектов Российской Федерации самостоятельно, руководствуясь основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти своего региона, в том числе систему органов исполнительной власти¹.

Однако в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»², связанных с изменением порядка формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, самостоятельность регионов, провозглашенная Конституцией России, вызывает сомнение³.

Новый порядок замещения должностей, установленный названным выше Федеральным законом, принципиально изменил подход к формированию исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, тем самым лишив население регионов права на самостоятельное установление системы собственных органов исполнительной власти. Между тем Конституция Российской Федерации не наделяет Президента страны полномочиями на формирование органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и законодательством РФ¹.

Таким образом, дальнейшему развитию местного самоуправления и устранению противоречия законодательства Конституции будет способствовать законодательное предоставление субъектам Российской Федерации права самостоятельно формировать систему органов исполнительной власти.

Еще одним серьезным моментом, ограничивающим самостоятельность местного самоуправления, является отсутствие обратной связи со стороны муниципальных образований во взаимоотношениях с государством.

По мнению О.Е. Кутафина, при характеристике самостоятельности местного самоуправления следует обращать внимание на то, что государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять².

Вместе с тем можно выделить ряд направлений влияния государства на муниципальные образования.

Во-первых, за исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции России, РФ и ее субъекты на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения.

Во-вторых, государство оказывает поддержку органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Третье направление влияния государства на деятельность муниципальных образований — обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований.

Четвертым направлением влияния государства на местное самоуправление является оказание информационно-методической помощи муниципальным образованиям³.

Рассматривая приведенные выше направления влияния государства на деятельность муниципальных образований, следует отметить, что механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние государства на муниципальные образования, но и наличие обратной связи. В настоящее время возможности оказания влияния муниципальных образований на государство весьма незначительны. Например, можно выделить судебное направление, которое заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти, нарушающие права местного самоуправления, и направление по активизации деятельности различных объединений муниципальных образований, таких, как Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация сельских муниципальных образований¹.

Однако в связи с реализацией политики становления жесткой вертикали власти, законодательным уменьшением полномочий местного самоуправления и усилением влияния федерального центра на муниципальные образования формирование обратной связи во взаимоотношениях муниципальных образований и государства представляется маловероятным.

Таким образом, в целях развития местного самоуправления следует реализовывать такие направления воздействия органов местного самоуправления на государственную власть, как, например, законодательное закрепление права органов местного самоуправления на законотворческую инициативу в субъектах РФ и создание системы нормативно-правовых актов, распространяющих действие на территорию муниципального образования по вопросам, затрагивающим организацию местного самоуправления.

В заключение сделаем ряд выводов.

В настоящее время в системе местного самоуправления Российской Федерации существуют проблемные вопросы практического и теоретического характера, как-то:

— формирование бюджетов муниципальных образований;

— осуществление прав в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности;

— определение правового статуса муниципального образования во взаимоотношениях с юридическими лицами;

— преобразование границ муниципальных образований;

— формирование единое понимание уставного регулирования на всей территории Российской Федерации;

— определение современной модели местного самоуправления в Российской Федерации;

— самостоятельность муниципальных образований во взаимоотношениях с федеральным центром;

— налаживание обратной связи во взаимоотношениях между муниципальным образованием и государством.

Основным направлением развития местного самоуправления в переходный период до 2009 г. должна стать политика федеральных органов государственной власти в целях увеличения прав и полномочий муниципальных образований в решении вопросов, касающихся их деятельности.

Развитие нормотворчества муниципальных образований невозможно без формирования действенной концепции местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления в направлении единого понимания уставного регулирования возможно только посредством закрепления в уставах муниципальных образований полномочий местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления и обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии местного самоуправления.

Развитию самостоятельности местного самоуправления будет способствовать законодательное закрепление теоретической модели «совет — управляющий» в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституции России.

Предоставление субъектам Российской Федерации права самостоятельно формировать систему органов исполнительной власти будет способствовать развитию местного самоуправления и устранению противоречия законодательства о местном самоуправлении Конституции.

В связи с реализацией политики становления жесткой вертикали власти, законодательного уменьшения полномочий местного самоуправления и усилением влияния федерального центра на муниципальные образования формирование действенной системы обратной связи во взаимоотношениях муниципальных образований и государства представляется маловероятным.

В целях развития нормотворчества муниципальных образований в Российской Федерации следует внести изменения в действующее законодательство:

а) статью 61 Бюджетного кодекса следует дополнить нормой, предусматривающей полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию доходной части местных бюджетов, но в части, не противоречащей формированию федерального бюджета, в целях эффективного осуществления предоставленных им полномочий;

б) необходимо отнести к организационно-правовым формам юридических лиц органы местного самоуправления. В связи с этим абз. 3. п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса РФ изложить в следующей редакции: «К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения, а также органы местного самоуправления и муниципальных образований». Подобная редакция нормы Гражданского кодекса позволит муниципальным образованиям в полной мере использовать возможности сотрудничества с юридическими лицами в целях повышения качества их деятельности;

в) следует внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а именно:

— статью 50 дополнить п. 7 следующего содержания: «В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в настоящей статье, а также имущество, необходимое для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и обеспечению нужд населения муниципального образования»;

— статью 13 дополнить п. 8 следующего содержания: «В целях совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации преобразование муниципального образования может проводиться и в других формах, не предусмотренных настоящей статьей, в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона»;

— внести изменения в п. 1 ст. 13, в целях устранения противоречия нормы исключив следующие слова: «…либо лишением его статуса городского округа».