Специфика Нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам внутригородских муниципальных образований

Вид материала

Автореферат

Содержание А.А. Васильев Состояние научной разработанности темы исследования Нормативную базу Фактологическую базу Хронологический период, который охватывается исследованием Территориальные рамки исследования Объект и предмет исследования. Теоретико-методологическая основа исследования Цель и задачи исследования Научная новизна исследования Основные положения, выносимые на защиту Теоретическая и практическая значимость исследования Апробация результатов исследования. Структура и содержание работы Основное содержание диссертации Глава I. «Содержание нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы» Четвертый параграф Третий параграф Основное содержание диссертации

Подобный материал:

• Документ с изменениями, внесенными: постановлением Губернатора Санкт-Петербурга, 26.82kb.
• Информация о некоторых аспектах развития местного самоуправления, проблемы и предложения, 123.53kb.
• Отчет о деятельности Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы в 2010, 547.07kb.
• Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного, 35.89kb.
• Закон о наделении органов местного самоуправления отдельными, 99.45kb.
• Вносится Губернатором Иркутской области Проект закон, 173.39kb.
• Территория: Новгородская область, Марёвский муниципальный район Источник данных: Данные, 1148.99kb.
• Взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами малого и среднего предпринимательства, 531.97kb.
• Правительство москвы постановление от 31 июля 2007 г. N 611-пп о ходе выполнения постановления, 4256.85kb.
• Порядок обжалования муниципальных правовых актов, 99kb.

На правах рукописи


Улюкина Ирина Николаевна


Специфика Нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам внутригородских муниципальных образований


Специальность: 12.00.02 - «Конституционное право; муниципальное право»


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва – 2009

Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Научный руководитель:	доктор юридических наук, доцент Погосян Норайр Даниелович
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич; доктор юридических наук, доцент Черногор Николай Николаевич
Ведущая организация:	Воронежский государственный университет

Защита диссертации состоится «15» сентября 2009 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, город Москва, ул. Зубовская, дом 2, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Автореферат разослан «___» __________2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А.А. Васильев

Общая характеристика работы


Актуальность темы диссертационного исследования. Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия и осуществляют соответствующие функции посредством управленческой деятельности, а также через нормотворчество — посредством принятия различных нормативных правовых актов.

Процесс нормотворчества является одним из атрибутов существования государства. Обеспечение правопорядка, развитие социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и прогресс всех сфер общества являются неизменными задачами строительства правового государства. Под этим углом зрения местное самоуправление в Москве, городе федерального значения, имеет свои особенности, касающиеся полномочий, функций и самой системы органов местного самоуправления и влияющие на такой аспект их деятельности, как нормотворчество.

Наряду со сложным характером складывающихся системных взаимосвязей органов местного самоуправле­ния внутригородских муниципальных образований в городе Москве¹ с региональными (Москвы) и федеральными институ­тами государственной власти, возникают ряд проблем (среди них финансово–экономические, правовые и др.), для решения которых требуется проведение научного анализа различных аспектов деятельности обозначенных выше субъектов. Пока же потенциал функционирования, имеющийся у системы местного самоуправления Москвы, реализуется недостаточно.

На сегодняшний день, в процессе совершенствования института местного самоуправления в Москве, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия (например, вопросы организации Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав², пересмотрен объем полномочий органов местного самоуправления, очерченный Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г № 56 (в ред. от 26 декабря 2007 г.) «Об организации местного самоуправления в городе Москве»¹, особую значимость приобретает качество работы органов местного самоуправления, которое проявляется в их нормотворческой деятельности.

Теоретическая и практическая необходимость в исследовании аспектов нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а именно: ее сущности, механизма, особенностей, форм участия в этом процессе населения, общественных организаций, органов и должностных лиц органов государственной власти, а также в анализе как системы правового регули­рования, так и механизма реализации права органов местного самоуправления на принятие нормативных актов, обусловила выбор темы настоящего исследования как весьма актуальной. При этом необходимо учесть, что каждое муниципальное образование Москвы в соответствии с законодательством² является самостоятельным, т. е. независимым от других муниципальных образований, имея свой накопленный опыт практической работы в рассматриваемой сфере.

Анализ и обобщение результатов такого опыта, выявление тенденций, закономерностей, с выработкой конкретных рекомендаций в исследуемом направлении в свете указанных выше обстоятельств представляются актуальными.

На современном этапе развития российского общества и государства важно иметь в виду и качественные изменения в организации системы местного самоуправления по стране в целом и Москвы, в частности, с учетом преобразований, осуществляемых на региональном и муниципальном уровнях в соответствии с положениями новейшего федерального законодательства, и возрастания требо­ваний к комплексному исследованию проблематики местного само­управления в условиях нового политико-социального и экономического положения в стране.

Все это повышает важность исследования с теоретической и практической точек зрения, особенно в части, ка­сающейся анализа нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы.

Следует особо отметить, что организация местного самоуправления в крупных городах имеет свои особенности, которые не всегда учитываются действующим законодательством и наукой.

Каждый крупный город характеризуется сложной системой политических, социальных, финансовых, хозяйственных, экономических и других взаимосвязанных вопросов, что, безусловно, следует учитывать при построении системы органов местного самоуправления конкретного города, при определении объема их полномочий и уровня самостоятельности.

Диссертант полагает, что исследование одного из аспектов функционирования органов местного самоуправления — нормотворчества на примере мегаполиса, каковым является Москва, позволит внести заметный вклад в теорию и практику организации и деятельности местного самоуправления не только в городах федерального значения, но и в других крупных городах Российской Федерации¹.

Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию организации и деятельности местного самоуправления посвящены труды ряда до­революционных российских ученых: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др., рассматривавших практику зем­ского и городского самоуправления в контексте европейского опыта, что важно учитывать и при анализе современных проблем местного самоуправления.

В советский период значительный вклад в разрешение проблем, связанных с характером и оценкой правовых актов местных органов власти внесли Г.В. Барабашев, Н. А. Емельянов, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, В.И. Фадеев и другие видные ученые.

Из имеющейся и изученной автором научной литературы по теме исследования явствует, что проблемы нормотворчества вообще и нормотворчества органов местного самоуправления в частности, виды и содержание муниципальных правовых актов привлекают внимание современных авторов-правоведов, освещаются в ряде работ по конституционному и муниципальному праву, общей теории государства и права, государственному и муниципальному управлению, общей теории и истории государства и права (например, Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия; Постовой Н.В. Правовое регу­лирование основ и компетенции местного самоуправления; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика; Шугрина Е.С. Муниципальное право; Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы и др.).

Существенное значение для подготовки настоящей диссертации имели труды ученых, комплексно раскрывающие современные тенденции развития права и местного самоуправления в нашей стране: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А Акмаловой, Г.В. Атаманчука, Н А. Богдановой, M.B. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бон­даря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, С.В. Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лысенко, Н.А. Михалевой, Л.А. Нудненко, И.И, Овчинникова, Н.Д. Погосяна, Н.В. Постового, В.В. Пылина, С.В. Степашина, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.В. Уварова, В.И. Фадеева, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, С. М. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Однако диссертант полагает, что нельзя считать достаточно высоким современный уровень исследования проблематики, касающейся нормотворческой деятельности органов местного самоуправления вообще и органов местного самоуправления Москвы, в частности.

Справедливости ради следует отметить, что большое количество исследований в рассматриваемой сфере проведено до вступления в силу нового федерального закона о местном самоуправле­нии¹. При этом они освещают нормотворческую сферу деятельности органов местного самоуправления либо в целом по России, либо применительно к отдельным регионам РФ (например, Великому Новгороду, Татарстану и др.) и поэтому затрагивают проблематику настоящей работы лишь в мере, достаточной для раскрытия только отдельных аспектов деятельности местного са­моуправления Москвы.

Нормативную базу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации², федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты Москвы и других субъектов Российской Федерации, положения дореволюционного российского и советского законодательства, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления Москвы.

Фактологическую базу диссертации составляют правовые акты муниципальных образований Москвы, статистические и социологические данные и материалы, относящиеся к практической деятельности органов местного самоуправления.

В своем исследовании диссертант поставила задачу определить круг субъектов, занятых разработкой и принятием нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и с этой целью уделила в своём анализе особое внимание определению правовой природы нормативных актов органов местного самоуправления,

Исследование проведено с учетом основных направлений политики Москвы в сфере развития местного самоуправления, разъяснений Совета муниципальных образований Москвы, положений, содержащихся в постановлении Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП «О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.»¹, и др.

В интересах достижения полноценных результатов исследования диссертантом изучены и проанализированы монографии, научные статьи, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, интернет–публикации, иные аналитические материалы по проблематике нормотворчества местного самоуправления.

Хронологический период, который охватывается исследованием. Исследование охватывает период с начала 2003 г. (6 ноября 2002 г. был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»), т.е. с момента фактического формирования органов местного самоуправления Москвы (муниципалитетов и муниципальных Собраний), функционирующих до настоящего времени.

Научный и практический интерес к исследованию вышеназванного периода обусловлен тем, что именно с этого времени в Москве начала реализовываться модель построения системы органов местного самоуправления с учетом положений и требований, содержащихся в международно-правовых актах и Конституции Российской Федерации.

Территориальные рамки исследования. Концепция диссертации предполагает исследование темы на базе документов федерального и регионального уровней. Особое внимание уделено опыту Москвы. В этой связи диссертант изучала практическую деятельность и правовую базу становления и развития местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы на протяжении всего рассматриваемого периода.

Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере нормотворчества органов местного самоуправления как особого вида социальной управленческой деятельности, рассматриваемой с учетом особенностей их структурирования в городах федерального значения.

Предметом исследования выступают нормы права, посредством которых осуществляется процесс регулирования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления (в частности, нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы, правовые акты органов местного самоуправления Москвы).

Теоретико-методологическая основа исследования. Методологическую основу настоящего исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые вопросы во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования — выявить на основе системного анализа сущность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а также и правовые аспекты названного процесса, с точки зрения как общетеоретических представлений о местном самоуправ­лении, так и практики решения задач местного самоуправления применительно к Москве. Под этим углом зрения не оставлено без внимания и изучение процесса становления, функционирования и развития в Российской Федерации института нормотворчества органов местного самоуправления, как неотъемлемой части процесса формирования единого правового пространства России.

Цель диссертационной работы предопределила решение в ней следующих задач применительно к исследуемой теме, а именно:

- раскрытие понятия и исследование сущности и в целом правовой природы муниципального нормотворчества;

- анализ и выявление принципов муниципального нормотворчества;

- исследование аспектов компетенции органов местного самоуправления Москвы в сфере муниципального нормотворчества;

- определение понятия, видов и особенностей актов муниципального нормотворчества органов местного самоуправления Москвы;

- установление специфики механизма нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, включая правотворчество и правотворческий процесс;

- уяснение значения и места нормативных актов органов местного самоуправления Москвы в единой системе законодательства Российской Федерации;

- разработка дополнительных требований к нормотворчеству органов местного самоуправления Москвы как к процессу и результату этой деятельности;

- исследование основных тенденций развития нормотворчества органов местного самоуправления Москвы;

- обоснование роли органов государственной власти Москвы и Совета муниципальных образований Москвы в нормотворческом процессе;

- определение роли вышеназванных органов в создании необходимых организационно-правовых и материально-финансовых условий, необходимых для осуществления деятельности по разработке и принятию нормативных правовых актов органами местного самоуправления Москвы,

- исследование особенностей нормотворчества муниципальных образований Москвы, с учетом того, что Москва является одновременно городом федерального значения, столицей Российской Федерации, мегаполисом;

- разработка предложений, направленных на совершенствование организационного и правового регулирования механизма разработки и принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления Москвы и гарантирующих надлежащую реализацию принятых актов.

Объективности ради следует отметить, что задача настоящей работы не ограничивается лишь описанием самого процесса происхождения «нормы права», принимаемой органами местного самоуправления через все стадии ее «создания», ибо в ней содержится попытка научно обосновать необходимость этой деятельности путем поиска ответов на вопросы о правовом регулировании общественных отношений, о планировании нормотворческой работы и прогнозировании последствий принятия нормативного акта, а также о выборе профессионально-правового «языка» и создании с этой целью единого терминологического словаря и т.д.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- нормотворческая деятельность органов местного самоуправления раскрывается и анализируется как профессиональная юридическая деятельность в двух аспектах: как процесс и как конечный результат (т.е. принятое решение);

- определен состав элементов (структура) нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- предлагается классификация стадий нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы и систематизируется требования к нормативной практике этих органов;

- рассматривается суть понятий «нормативный правовой акт органов местного самоуправления», «принципы нормотворчества» и на этой основе проводится анализ нормотворческой деятельности муниципальных образований Москвы с учетом особенностей, закрепленных в законодательстве;

- предлагается авторский вариант системы этапов нормотворчества органов местного самоуправления Москвы, раскрывается содержание понятий «унификация», «стандартизация» в нормотворчестве рассматриваемых органов.

Новизна исследования характеризуется и тем, что территориальными рамками исследования является Москва — город, где организация местного самоуправления имеет определенную специфику.

В ходе исследования рассмотрены проблемы, связанные с особенностями законодательного регулирования муниципальных правовых актов: решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, актов органов и должностных лиц местного самоуправления, под углом зрения роли этих органов и должностных лиц местного самоуправления в реализации функциональных властных полномочий в рамках предметов ведения местного самоуправления, а также переданных им отдельных государственных полномочий.


Основные положения, выносимые на защиту:

1. Выявленные наиболее общие закономерности и современные тенденции в развитии нормотворчества органов местного самоуправления в Российской Федерации позволяют определить его как особую разновидность управленческой деятельности данных органов и их должностных лиц и ее конечный результат по разработке, принятию, изданию, изменению и дополнению нормативных предписаний, органично сочетающую интересы местного сообщества и государства.

В содержании понятия «нормотворчество» можно выделить два взаимосвязанных элемента: сама деятельность и её конечный результат, каковым является принятый нормативный правовой акт.

2. Нормотворчество органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы имеет ряд существенных особенностей, обусловленных спецификой системы управления городом федерального значения, а также содержанием реализованной в нем модели организации местного самоуправления.

Нормотворчество названных выше субъектов:

- является санкционированным;

- носит преимущественно правообразующий и правоконкретизирующий характер;

- в механизме их деятельности не используются формы непосредственной демократии;

- нормотворческий процесс содержит стадии, не свойственные нормотворчеству органов местного самоуправления в муниципальных образованиях других видов (городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах).

- их деятельность характеризуется наличием устойчивой зависимости содержания нормативных правовых актов органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований от процедуры их принятия.

3. Сложившаяся практика нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на сегодняшний день имеет ряд существенных недостатков, является неэффективной и неприемлемой для мегаполиса, обладающего статусом субъекта Российской Федерации и ее столицы.

Наиболее существенными недостатками в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на текущем этапе являются:

- различная интерпретация одних и тех же положений законодательных и нормативных актов, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

- разрозненное нормативное регулирование одних и тех же вопросов в разных муниципальных образованиях, приводящее к их несогласованности, при одинаковых предметах ведения;

- недостаточное освещение необходимой правовой информации о принимаемых органами местного самоуправления Москвы нормативных правовых актах в каком-либо из информационных банков (КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс и др.);

- неразработанность единого, унифицированного способа программного обеспечения, передачи и хранения правовой информации;

- отсутствие единого информационного и правового пространства.

4. В целях устранения отмеченных выше недостатков диссертантом предлагается:

4.1. разработать и принять закон города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы», в котором детально урегулировать общественные отношения в сфере нормотворческой деятельности органов местного самоуправления с использованием, преимущественно, диспозитивного метода правового регулирования, что позволит создать базовую конструкцию нормотворчества органов местного самоуправления (авторский вариант законопроекта приведен в Приложении 9);

4.2. разработать и ввести в действие Программу поддержки развития нормотворчества в рамках реализации городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП;

4.3. провести «горизонтальную» кодификацию актов органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований;

4.4. развивать модельное нормотворчество (при содействии Совета муниципальных образований Москвы и Государственного учреждения «Московский центр местного самоуправления») для органов местного самоуправления Москвы;

4.5. откорректировать нормотворческий процесс органов местного самоуправления Москвы путем включения в него стадий работы над модельными актами;

4.6. создать единую систему обнародования актов органов местного самоуправления Москвы, их учета и распространения правовой информации;

4.7. стандартизировать и унифицировать нормативные правовые акты органов местного самоуправления Москвы, включая принятие законодательного акта города Москвы, устанавливающего правила унификации и стандартизации в сфере муниципального правотворчества.

5. Для развития процессов по унификации и стандартизации нормотворчества органов местного самоуправления Москвы и внедрения системы стандартов в области нормотворчества требуется проведение комплекса предложенных в диссертации мероприятий организационного, информационного и методического характера, направленных на:

- создание координационного органа на базу ГУ «Московский центр местного самоуправления»;

- государственную информационную поддержку нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- методическое обеспечение нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- обеспечение государственного содействия органам местного самоуправления в проведении экспертизы принимаемых ими нормативных правовых актов на этапе проектирования;

- повышение профессионального уровня кадрового состава органов местного самоуправления, повышение качества профессионального образования в сфере нормотворчества.

6. В целях обеспечения законности и эффективности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы необходимо создать систему контроля за данным видом деятельности, которая включала бы в себя следующие виды контроля:

- предварительный контроль – на стадии разработки проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления;

- оперативный контроль – на стадии обсуждения и доработки проекта;

- последующий контроль со стороны контролирующих органов (прокуратура и др.) – после официального принятия (утверждения) нормативного правового акта органом местного самоуправления.

При этом предварительный и оперативный контроль может быть как внешним (со стороны прокуратуры, префектуры, иных контрольных органов, а также со стороны Совета муниципальных образований Москвы), так и внутренним (со стороны самого нормотворческого органа в лице специальных комиссий по нормотворчеству, юридической службы и т. п.).

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловле­на необходимостью объективно и комплексно, с учетом накопленного опыта нормотворчества органов местного самоуправления Москвы проанализировать правовую природу нормотворчества органов местного самоуправления, взаимодействие органов местного самоуправления по вопросам нормотворчества с иными институтами публичной власти с целью разработки и внесения пред­ложений, а также практических рекомендаций, направленных на совершен­ствование нормотворческой практики органов местного самоуправления Москвы.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, концепту­альные методологические подходы к проблемам нормотворчества органов местного самоуправления Москвы могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования как московского, так и федерального законодательства в сфере организации местного самоуправления крупных городов и регламентации нормотворчества (процесса и результата) органов местного самоуправления вообще.

Полученные результаты могут:

- обогатить содержание теории науки муниципального права, новыми подходами к ее разработке;

- быть полезны для работы Совета муниципальных образований Москвы и органов государственной власти и местного самоуправления;

- использоваться в научных исследованиях по проблематике муниципаль­ного права, в преподавании учебного курса «Му­ниципальное право Российской Федерации», в подготовке научных изданий и учебно-методических пособий;

- применяться в обучении, повышении квалификации и переподготовке специалистов по муниципальному праву и управлению, а также должностных лиц органов местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления Москвы и других регионов.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях Президиума Совета муниципальных образований города Москвы. Отдельные положения и выводы были изложены автором на Форуме-выставке «Учимся управлять вместе! Молодое поколение и местное самоуправление» (Москва, апрель 2009 г.).

Некоторые предложения касательно стадий процесса принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления учтены при разработке отдельных актов.

Положения исследования используются в учебном процессе, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность.

Основные идеи диссертации и выводы автора о необходимости совершенствования существующей нормативной базы о функционировании местного самоуправления Москвы воплощены в авторском проекте Закона города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы» (Приложение № 1), реализация которого, по мнению автора, внесёт единообразный подход к нормотворчеству органов местного самоуправления Москвы.

Теоретические и практические результаты, достигнутые в ходе исследования изложены в пяти научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.


Основное содержание диссертации


Во Введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, а также характеризуется научная и практическая значимость диссертационного исследования.

Глава I. «Содержание нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы» состоит из четырех параграфов и в целом носит теоретический характер.

В первом параграфе «Особенности организации и деятельности органов местного самоуправления в городе Москве» раскрывается история становления системы местного самоуправления в городе Москве, сложившейся к настоящему моменту, рассматривается специфика законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления в контексте федерального и московского законодательства.

Анализируя развитие местного самоуправления в Москве, диссертант приходит к выводу, что постепенно столица вернется к той системе, когда один орган сочетал в себе функции местного самоуправления и государственные полномочия, но в форме, отличной от существовавшей до 2002 г. — на иной организационно-правовой основе.

По мнению диссертанта, подобная система местного самоуправления оптимальна для Москвы, так как позволяет на достаточном уровне соблюдать баланс общегосударственных интересов, учитывать интересы населения и дает возможность процессу самоорганизации граждан.

В настоящее время местное самоуправление в Москве развивается, продолжается поиск более оптимальных форм организации органов местного самоуправления, которые совмещали бы в себе принципы централизма с установкой на сохранение единства городского хозяйства и самостоятельности местного самоуправления.

Автор отмечает, что специфика организации и деятельности местного самоуправления в Москве, в свою очередь, влияет на механизм реализации нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, поскольку столице присущи свои особенности, в частности, особая система управления и самоуправления, обеспечивающая оптимальную организацию жизнедеятельности города.

Во втором параграфе «Понятие и принципы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы» выявляется и обосновывается специфика понятия нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а также исследуется ее конституционно-правовая сущность, раскрываются основополагающие начала, исходные позиции нормотворчества органов местного самоуправления и приводится их анализ.

По мнению диссертанта, нормотворчество — это одно из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления, значимая правовая форма исполнительно–распорядительной деятельности органов местного самоуправления и способ реализации их компетенции.

Автор диссертации проводит анализ законодательства и практических результатов деятельности органов местного самоуправления Москвы, с целью раскрыть суть понятия «нормотворчество» и его взаимосвязь с понятием «правотворчество».

Исследователь полагает, что правотворчество, будучи одной из форм государственного руководства обществом, является достаточно сложным социальным явлением, имеющим управленческую природу, при этом оно включает в себя необходимость выявления потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, задание направления и характера регулирования этих отношений и др.

Результаты анализа специальной научной литературы, проведенного автором, убеждают, что существующие точки зрения относительно термина «правотворчество» можно вывести из двух основных методологических предпосылок, которые условно можно обозначить как государственно-управленческий и профессионально-правовой подходы.

Анализируя соотношение понятий «правотворчество» и «нормотворчество», следует отметить, что последнее более ёмкое понятие, нежели первое, поскольку помимо правотворчества, нормотворчество включает в себя и другие элементы: юридическую технику, законотворческий механизм, процесс создания и закрепления социальных норм поведения и т. д.

При рассмотрении вопроса о нормотворчестве органов местного самоуправления Москвы, диссертант определяет роль и место органов местного самоуправления в государстве, уделяет внимание их соотношению и взаимосвязи, обращаясь при этом к теории местного самоуправления.

Автор рассматривает муниципальную власть в двух аспектах: с одной стороны, как ветвь публичной власти, особенностью которой является ее привязанность к определённой территории и местному сообществу, а с другой – как территориальный уровень власти¹.

Диссертант полагает, что подобно государственному управлению, муниципальное управление тоже сочетает в себе исполнительную деятельность с правотворческой, в связи с чем органы местного самоуправления используют не только распорядительные полномочия по принятию актов применения права, но и полномочия по принятию самих нормативных предписаний.

На основании изложенного исследователь приходит к следующему выводу. Нормотворчество органов местного самоуправления – есть особая разновидность управленческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц по разработке, обсуждению, принятию, изданию, дополнению и изменению управленческих нормативных предписаний. При этом в процессе нормотворческой деятельности органы местного самоуправления органично сочетают интересы как местного сообщества, так и государства в целом.

Наряду с этим по мнению автора, нормотворчество включает в себя не только саму деятельность по принятию нормативных правовых актов, но и ее конечный результат – непосредственно нормативный правовой акт.

Говоря об основополагающих принципах нормотворчества, автор диссертации отмечает, что они определяют содержание права и процедуру принятия нормативных правовых актов, поэтому их несоблюдение, игнорирование может привести к изъянам в принимаемых актах, к признанию актов нелегитимными.

В своём исследовании диссертант анализирует общие принципы нормотворчества, выявляет особенности их содержания применительно к муниципальному нормотворчеству и на основании этого строит логически стройную систему принципов, характерных для муниципального нормотворчества органов местного самоуправления Москвы.

Принципы нормотворчества применительно к деятельности органов местного самоуправления Москвы имеют определенную специфику, в плане содержания. Это профессионализм, научный характер нормотворчества, демократизм, законность, единство свободы и ответственности, гласность, контроль и др.

В третьем параграфе «Виды нормотворчества органов местного самоуправления Москвы» проводится классификация видов нормотворчества.

Особое внимание автор уделяет вопросу кодификации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, рассматривая ее как особый вид нормотворчества.

При этом диссертант считает, что надлежащая кодификация нормативных правовых актов органов местного самоуправления может способствовать устранению юридических (правовых) расхождений и нестыковок, вызванных тем, что в настоящее время в Москве большинство местных нормативных правовых актов разрабатываются лицами, не имеющими либо юридического образования, либо достаточного опыта практической деятельности в данной сфере, что, несомненно, приводит к появлению отдельных существенных юридических коллизий.

Анализ видов нормотворчества позволяет более глубоко понять его сущность как правового, политического и социального явления, выявить общее и особенное в нормотворчестве вообще и нормотворчестве органов местного самоуправления, в частности, выявить особенности нормотворчества органов местного самоуправления Москвы.

Используя предложенные классификации видов нормотворчества, диссертант дает обобщающую характеристику нормотворчества органов местного самоуправления Москвы.

Четвертый параграф «Стадии и субъекты нормотворческого процесса органов местного самоуправления Москвы» посвящен анализу системы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также исследованию содержания и формы так называемых детерминирующих обстоятельств, т. е. факторов (интенсивность, качество и др. показатели), влияющих на уровень нормотворчества. При этом указанные обстоятельства могут выступать в роли факультативных или определяющих факторов.

Эти обстоятельства автор подразделяет на две группы: способствующие нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, и препятствующие нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Отмечается, что на структуру нормотворчества оказывают влияние и функции нормотворчества и под этим углом зрения освещаются вопросы, связанные с функциями нормотворчества. По данному вопросу диссертант обращает внимание на три основные функции нормотворчества: обновление нормативно-правовой базы, восполнение пробелов в праве и упорядочение действующих нормативных правовых актов.

Диссертантом был проведен анализ практической деятельности органов местного самоуправления Москвы, и на основе достигнутых результатов предлагается построить процесс нормотворчества органов местного самоуправления Москвы (в идеальном варианте) как совокупность следующих стадий:

- возникновение и выявление потребности в нормативно-правовом регулировании определенного общественного отношения путем издания муниципального нормативного правового акта;

- разработка проекта модельного акта Советом муниципальных образований Москвы совместно с заинтересованными органами власти и организациями (создание рабочих групп);

- рассылка разработанного проекта модельного акта в муниципальные образования;

- обсуждение проекта модельного акта на заседаниях муниципальных Собраний и внесение, в случае необходимости, в него изменений и дополнений;

- рассылка предложенных поправок в Совет муниципальных образований Москвы;

- учет предложенных муниципальными Собраниями поправок, выработка новой редакции проекта модельного акта с максимальным учётом как пожелания всех муниципальных Собраний, так и интересов Москвы в целом;

- рассылка измененного проекта модельного акта в муниципальные образования;

- повторное рассмотрение проекта модельного акта (измененного) на заседаниях муниципальных Собраний для внесение в него дополнительных изменений (при необходимости);

- рассылка предложенных поправок в Совет муниципальных образований Москвы;

- разработка окончательного варианта модельного акта Советом муниципальных образований Москвы совместно с заинтересованными органами власти и организациям;

- рассылка модельного акта в его окончательном варианте в муниципальные образования;

- принятие органами местного самоуправления предложенного модельного акта;

- информирование Совета муниципальных образований Москвы о принятии соответствующего нормативного акта;

- опубликование в сети Интернет (на официальном сайте муниципального образования, а также на сайте Совета муниципальных образований Москвы).

Необходимость нормативного правового регулирования того или иного общественного отношения на местном уровне определяют и Совет муниципальных образований Москвы, и сами органы местного самоуправления, а также заинтересованные ведомства.

При использовании предложенной автором схемы последовательности процедур, связанных с принятием нормативного правового акта, несомненно увеличивается время от момента возникновения необходимости правового регулирования определенных общественных отношений до принятия соответствующего нормативного акта.

Но предполагаемый результат будет относительным. Предложенная схема нормотворчества органов местного самоуправления Москвы позволит в максимальной степени сформировать единое правовое пространство Москвы, а также отражает переходный этап на пути стандартизации и унификации нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы.

Между тем, как полагает диссертант, использование данной схемы нуждается как в юридическом закреплении (возможно, в учредительных документах Совета муниципальных образований Москвы), так и в политических решениях, касающихся информирования, разъяснительной работы и т. п.

Наряду с этим диссертант аргументировано выделяет наиболее существенные недостатки в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на текущем этапе. Например, разрозненное нормативное регулирование одних и тех же вопросов в разных муниципальных образованиях, приводящее к их неоднозначности и несогласованности; отсутствие единого, унифицированного способа программного обеспечения, хранения и передачи правовой информации; отсутствие правовой информации органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы в каком-либо из информационных банков данных правовой информации (например, в общепризнанных системах Гарант, КонсультантПлюс, Кодекс и др.); различная интерпретация одних и тех же законодательных и нормативных актов, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

На основе вышеприведенных негативных моментов исследователь приходит к выводу, что одна из проблем органов местного самоуправления в процессе нормотворчества – отсутствия единого правового и информационного пространства

Соблюдение предложенных автором стадий может повлиять на «качество» его конечного результата — нормативный правовой акт и, соответственно, на эффективность правового регулирования определенных общественных отношений. Диссертант делает вывод, что процесс нормотворчества необходимо рассматривать в единстве и взаимосвязи с конкретным нормативным правовым актом, принятием которого данный процесс завершается.

Глава II. «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как результат процесса нормотворчества» состоит из трех параграфов и посвящена теоретическим и практическим аспектам понятия, сущности и особенностей нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы.

В первом параграфе «Понятие, правовая природа и признаки нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы» раскрываются основные подходы и трактовки нормативных актов органов местного самоуправления как правового явления, и вместе с тем определяется их правовая природа и основные признаки. Отмечается, что итогом нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления воплощается в принятии ими конкретного правового акта по вопросам местного значения согласно уставу муниципального образования и в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, для реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются (в необходимых случаях) органы местного самоуправления.

С учетом признаков нормативного акта и природы местного самоуправления, специфики формирования и деятельности местного самоуправления Москвы, дается определение нормативного правового акта органа местного самоуправления Москвы.

Муниципальный нормативный правовой акт местного самоуправления Москвы представляет собой официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила в пределах полномочий органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и Москвы.

Все требования к нормативным правовым актам органов местного самоуправления диссертант подразделяет на несколько групп: требования к форме нормативного правового акта и требования к содержанию нормативного правового акта; требования, установленные законодательством, и требования, не установленные законодательством, но повсеместно используемые (признанные практикой, наукой и т. п.).

Диссертант на должном теоретическом уровне раскрывает суть системы контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления Москвы, которая может включать в себя следующие виды контроля:

- предварительный контроль на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления;

- оперативный контроль на стадии доработки проекта;

- последующий контроль со стороны контролирующих органов (прокуратура и др.) после официального принятия (утверждения) нормативного правового акта органом местного самоуправления.

При этом предварительный и оперативный контроль может быть как внешним (например, со стороны Совета муниципальных образований), так и внутренним (со стороны самого нормотворческого органа в лице специальных комиссий по нормотворчеству, юридической службы и т. п.).

Подводя итог изложенному, диссертант отмечает, что соблюдение или несоблюдение требований, предъявляемых к нормативным правовым актам органов местного самоуправления, влияет на качество принятого акта и в значительной степени — на его дальнейшую юридическую судьбу.

Акт, принятый за пределами компетенции соответствующего субъекта нормотворчества, должен быть отменен в установленном законодательством порядке.

Во втором параграфе «Виды нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы» проводится комплексный анализ видов нормативных актов органов местного самоуправления. При этом отмечается, что для более глубокого раскрытия сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы необходимо исследовать виды нормативных правовых актов органов местного самоуправления и провести их классификацию, ибо только научно обоснованная система классификации может оказывать влияние на особенности юридической техники при разработке проектов новых актов.

По мнению диссертанта, роль системы классификации в процессе нормотворчества заключается не только в выявлении пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять. В данном случае представляется немаловажным и правильный выбор и использование уместных юридических терминов в их буквальном смысле.

При классификации нормативных правовых актов муниципальных образований Москвы могут быть использованы различные основания (например, по субъекту нормотворчества, по виду акта и др.)

Учитывая особенности организации местного самоуправления Москвы, предлагается разработать закон с отражением в нём предметно-тематической классификации актов органов местного самоуправления Москвы.

Здесь же диссертант ставит вопрос о необходимости разработки и обоснования типологии муниципальных правовых актов, по­скольку текущее состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться с актами местных органов, и реализовывать их, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой — лишает жителей Москвы возможности эффективно контролировать работу местных органов, и, тем самым, противоречит сути самоуправления.

Наконец, диссертант полагает, что на нынешнем этапе развития местного самоуправления следует в законодательстве, федеральном и региональном (применительно к теме настоящего исследования) более объемно регулировать организационно-правовые отношения, в том числе нормотворческую сферу деятельности органов местного самоуправления, причем не в абсолютно-обязательной форме, а с применяем диспозитивных норм, позволяющих создать основу (необходимую конструкцию) для нормотворчества органов местного самоуправления. Такие нормы нужны по всем основным направлениям деятельности органов местного самоуправления, по которым они имеют право принимать собственные правовые акты.

Третий параграф «Проблемы и перспективы систематизации и стандартизации нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы» посвящен вопросам, связанным с упорядочиванием нормотворчества органов местного самоуправления Москвы, приданию ему единообразной формы и необходимого содержания в каждом муниципальном образовании.

Отмечается, что успех в проведении систематизации законодательства и ее эффективность во многом зависят от ее практической целесообразности и научной обоснованности и логической завершенности.

В исследовании утверждается, что наиболее действенным способом формирования единого правового пространства на территории Москвы является разработка единых стандартов и типовых актов. Отмечается, что предложенный стандарт может существовать как на уровне Москвы, так и на федеральном уровне, т.е. для всех муниципальных образований, но с учетом местных особенностей.

На должном уровне проанализированы проблемы, связанные со стандартизацией и унификацией нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы. По мнению диссертанта, одним из этапов этой деятельности должна стать систематизация нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что несомненно приведет к упорядочению процессов принятия и реализации положений нормативных правовых актов. С точки зрения диссертанта, устранить данную проблему можно путем принятия на уровне города Москвы соответствующего нормативного правового акта, регламентирующего эти процессы.

Дается определение унификации, в соответствии с которым это — приведение к единообразию, к единой форме или системе. Унификация нормотворчества органов местного самоуправления Москвы — это деятельность компетентных органов местного самоуправления, органов государственной власти, направленная на выработку норм, единообразно регулирующих вопросы нормотворчества органов местного самоуправления (как сам процесс нормотворчества, так и его результат), т.е. унификация нормативных правовых актов есть процесс приведения их к рациональному минимуму отклонений от заданного стандарта.

Таким образом, унификация нормотворчества является комплексным процессом, охватывающим вопросы разработки, принятия и контроля за применением нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Наряду с этим, по мнению диссертанта, использование принципов унификации позволит решить следующие задачи, стоящие перед органами местного самоуправления Москвы: значительно сократить количество «некачественных» актов и, как следствие, судебных споров; снизить трудоемкость нормотворчества для органов местного самоуправления; обеспечить единство правил оформления документов; сократить количество и объем принимаемых нормативных правовых актов; ускорить процесс нормативного регулирования текущих проблем.

Отмечается, что стандартизация является следующим, после унификации, этапом развития нормотворчества. В отличии от унификации, стандартизация не допускает вариантов. Стандартизация нормотворчества – это процесс установления и применения стандартов (правил) уполномоченными органами местного самоуправления при участии всех заинтересованных сторон в сфере разработки (принятия) и применения единых норм, правил и характеристик с учетом интересов муниципального образования и государства в целом.

Стандартизация нормотворчества органов местного самоуправления, с точки зрения исследователя, должна основываться на принципах опережения, комплексного подхода, единства оценки.

В Заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения, а именно:

- задачей по повышению эффективности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления является не только создание единообразной структуры рассматриваемых актов, но и повышение требований, предъявляемых к нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы;

- одним из необходимых условий развития правового государства является формирование единого информационно–правового пространства, обеспечивающего полную правовую информированность населения Москвы, юридических лиц, всех государственных и общественных структур, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц в целом по стране;

- в современных условиях создание единого информационно–правового пространства является одним из условий обеспечения согласованности, непротиворечивости издаваемых в стране нормативных правовых актов, включая акты органов местного самоуправления Москвы.

Диссертация снабжена 9-ю Приложениями, дополняющими основное содержание работы, представляя систематизированный материал в наглядной форме (таблиц).

Основное содержание диссертации отражено в следующих статьях автора, опубликованных в научных изданиях, рекомендуемых ВАК России для публикации основных результатов кандидатских и докторских диссертаций по юридическим наукам:

1. Улюкина И. Н. Стандартизация и унификация нормотворчества органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве //Бизнес в законе. 2008. № 1. 0,5 п.л.
   
2. Улюкина И. Н. Виды нормативно–правовых актов органов местного самоуправления (краткий анализ) // Черные дыры в Российском законодательстве. 2008. № 2. 0,8 п.л.
   
3. Улюкина И. Н. Устав внутригородского муниципального образования в городе Москве // Бизнес в законе. 2008. № 2. 0,1 п.л.
   

Также статьи автора по исследуемой теме опубликованы в следующих изданиях:

1. Улюкина И. Н. Принципы нормотворчества органов местного самоуправления // Объединенный научный журнал. 2005. № 11. 0,5 п.л.
   
2. Улюкина И. Н. Структура нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право: теория и практика. 2005. № 15. 0,6 п.л.