Руководство по проведению аудита
| Вид материала | Руководство |
- Методические рекомендации по проведениЮ аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности, 449.96kb.
- Назначение мса, 555.95kb.
- Конспект лекций «Аудит» тема общие положения об аудите возникновение и эволюция аудита., 1089.62kb.
- Руководство предприятия, 645.21kb.
- Внутренний аудит, 39.44kb.
- Руководство по проведению соревнований: Общее руководство осуществляет фар. Непосредственной, 30.85kb.
- Планирование аудита в соответствии с мса. Классификация международных стандартов аудита, 37.07kb.
- Аудита бухгалтерской отчетности, 174.05kb.
- Программа дисциплины международные стандарты аудита для специальности 080109. 65 «Бухгалтерский, 243.22kb.
- Менеджмент программы аудита 7 2 Цели и объем программы аудита 9 3 Ответственность,, 492.18kb.
1.3 Аудитом ЭРГС, проведенным на высоком уровне, считается аудит, осуществленный в соответствии со стандартами, содержащимися в настоящем Руководстве (см. Приложение 1) и, в частности, такой аудит, который способствует выполнению всех задач и обязанностей, возложенных на Управление Главного аудитора Канады, и более эффективному использованию средств государственного бюджета, имеет важное значение для граждан Канады и является объективным, своевременным и эффективным с точки зрения затрат на его проведение.
Цели и задачи
1.4 Управление Главного аудитора Канады проводит аудиты ЭРГС на основании ''Закона о Главном аудиторе Канады'' от 1977 года. В 1995 году в Закон были внесены дополнения, в соответствии с которыми на Управление возлагались обязанности, связанные с вопросами охраны окружающей среды. В соответствии со Ст. 7(2) Закона Главный аудитор Канады обязан ''заострять внимание на любых, являющихся по его мнению существенными, вопросах, характер которых диктует необходимость привлечения к ним внимания Палаты Общин, включая любые случаи, когда Главный аудитор заметил, что
- ведение счетов осуществляется недобросовестно или ненадлежащим образом, что отсутствует полная отчетность по израсходованным государственным средствам или суммам, которые, в соответствии с законодательством, должны были поступить в Консолидированный фонд налогов и сборов;
- не осуществляются основные записи в бухгалтерские книги и журналы или же применяющиеся правила и процедуры являются недостаточными для обеспечения сохранности государственного имущества и контроля за использованием этого имущества, осуществления эффективного контроля за оценкой, сбором и надлежащим распределением доходов и расходованием средств только в тех случаях, когда на то есть соответствующее разрешение;
- осуществляется расходование средств на цели, не предусмотренные в соответствующем решении Парламента;
- расходование средств осуществляется без надлежащего учета факторов экономичности и эффективности;
- не созданы достаточно эффективные инструменты оценки результативности программ и подготовки соответствующих отчетов в тех случаях, где применение таких инструментов было бы уместным и целесообразным;
- осуществляется расходование средств без надлежащего учета влияния таких расходов на окружающую среду в контексте политики устойчивого развития.
1.5 Вышеуказанные случаи не конкретизируют и не ограничивают рамки аудита ЭРГС. Они указывают на характер вопросов, которые, по мнению депутатов Парламента, подлежат рассмотрению и проверке. Поэтому такие вопросы учитываются при определении объема всех аудитов ЭРГС.
Связь между проведением аудиторских проверок, политическим курсом, проводимым правительством, и процессом выработки политики
1.6 Следует проявлять особую осмотрительность в тех случаях, когда результаты проверки затрагивают каким-то образом те или иные аспекты политики, проводимой правительством. Выступая в качестве организации, призванной удовлетворять соответствующие потребности Парламента, Управление Главного аудитора Канады строит свою деятельность таким образом, чтобы не складывалось впечатление, что оно подвергает сомнению или критикует намерения депутатов Парламента, когда они утверждают какой-либо закон, или действия Кабинета министров, когда Кабинет выбирает тот или иной политический курс. С другой стороны, для того, чтобы проводить эффективные проверки и ревизии, аудиторы должны понимать суть соответствующего политического курса или политики. Поэтому в ходе аудиторских проверок, нацеленных на достижение конкретных результатов, неизбежно затрагиваются вопросы, имеющие отношение к политике, проводимой Правительством.
В разделах отчетов Управления Главного аудитора Канады, представленных в прошлые годы, затрагивались следующие аспекты правительственной политики:
- экономичность или эффективность механизмов реализации данного политического курса (например, большие расходы на стимулирование развития промышленности с помощью государственных заказов и закупок);
- соответствие методов и подходов, применяемых в практической деятельности, целям, которые преследует данный политический курс (например, в какой мере выполняются требования Казначейского Совета Канады, касающиеся стандартов государственных услуг);
- адекватность анализа, результаты которого легли в основу политического курса или федеральной программы;
- возможность восполнить пробелы, существующие в рамках той или иной политики (например, потребность в выработке единой для всех федеральных министерств и ведомств политики, обеспечивающей готовность в случае введения чрезвычайного положения);
- потребность в обновлении или пересмотре проводимой в настоящее время политики (например, потребность в новой ''Белой книге'' по вопросам обороны [правительственном докладе, касающемся развития ВС]).
В первых двух случаях существует низкая вероятность возникновения рисков и конфликтов с точки зрения мандата Управления Главного аудитора Канады. Однако она существенно возрастает в трех последних случаях.
Это особенно касается основополагающих принципов, норм, правил и процедур, которые являются по своему характеру не столько административными, сколько политическими. Как явствует из приведенной ниже таблицы, они охватывают широкий спектр вопросов, начиная с административных правил и заканчивая национальной политикой. Как правило, вероятность того, что сотрудники Управления Главного аудитора Канады столкнутся при проверке с вопросами политического характера, возрастает по мере перемещения слева направо (см. таблицу), особенно если они намерены указать в отчете по итогам проверки, выполнена ли данная политическая программа и является ли она адекватной.
| Административ-ные правила и процедуры, утвержденные министерствами и ведомствами, например, порядок предоставления услуг. | Административ-ные правила и процедуры, утвержденные правительством с целью реализации тех или иных программ, например, требования, изложенные в ''Правилах, регулирующих заключение контрактов'', или в ''Законе об управлении финансовой деятельностью''. | Политика в области налогообложения, например, правила, разработанные с целью обеспечения эффективного контроля за оценкой, сбором и надлежащим распределением доходов. | Конкретные политические решения, независимо от того, должны ли они подкрепляться принятием соответствующего законодательства, например, решение упразднить какие-либо государственные учреждения или создать рабочие места в тех или иных регионах страны. | Политические цели государственных программ (обычно указываются в соответствующих законодательных актах или в проекте федерального бюджета), например, политика, направленная на сохранение рыбных ресурсов, политика в области миротворчества или политика всеобщего медицинского обслуживания, закрепленная в ''Законе о здравоохранении Канады''. | Цели общенациональ-ной политики, которые, возможно, не обнародованы в официальном порядке, формально не закреплены в соответствующем документе или же формально не утверждены, например, сокращение числа детей, живущих в бедности. |
На первоначальном этапе политические инициативы правительства зачастую представляются в виде политической платформы правящей партии по тому или иному вопросу, ''Белой книги'' (правительственном докладе) или же излагаются в политической речи. При этом они не являются официальными документами и не подкрепляются соответствующим законодательным актом (цели общенациональной политики). Они обретают статус более формальных инициатив, когда закрепляются в законодательстве и/или когда на их реализацию выделаются средства из государственного бюджета (политические цели государственных программ). На этом этапе аудиторы могут проверять ход работы по реализации этих политических инициатив и достижению целей, провозглашенных в рамках данного политического курса. Как показывает практика, в рамках аудита целесообразнее проверять не столько процесс выработки политики, сколько ход ее реализации. Следует также помнить о том, что проверка осуществляется не с целью определить достоинства и правильность избранного правительством политического курса или федеральных программ. Анализом и обсуждением таких вопросов занимается Парламент. Если в ходе проверки выясняются факты, ставящие под сомнение проводимую правительством политику или инициированные правительством законы, аудитор, осуществляющий эту проверку, должен проявлять осторожность, поскольку он может оказаться вовлеченным в политические дебаты, участники которых руководствуются интересами своей партии.
В связи с этим возникает вопрос: следует ли Главному аудитору выносить на обсуждение в Парламенте / в обществе вопросы, которые могут иметь политический характер, такие, как проблемы, с которыми сталкиваются пожилые люди, или проблема детей, живущих в бедности. Учитывая обязанности, возложенные на Главного аудитора, и роль, которую он призван выполнять, удовлетворяя соответствующие потребности Парламента, Главный аудитор должен привлекать внимание депутатов Парламента и, соответственно, общественности, к любым вопросам, которые, по его мнению, являются важными и актуальными с точки зрения выполнения своих функций. Поэтому Главный аудитор может, по крайне мере в этих пределах, на законных основаниях влиять на ход обсуждения политики, проводимой правительством. Однако это сопряжено с большим риском и Управление может оказаться втянутым в политическую борьбу.
Министры или комитеты, действующие при Кабинете министров, могут принимать конкретные политические решения по тем или иным программам. В некоторых случаях это могут быть поддержанные министрами решения, не оформленные в письменном виде. Даже в тех случаях, когда подобные решения влияют на рентабельность и результативность, Правительство может считать их оправданными с точки зрения эффективности. Порой бывает очень трудно составить полную картину и выяснить, на основании какого анализа и каких доводов результативность противопоставлялась эффективности.
Особым случаем является политика в области налогообложения. Обязанности, возложенные на Главного аудитора в данной области, перечисляются в параграфе 7(2)(b) ''Закона о Главном аудиторе Канады'', в соответствии с которым он обязан обращать внимание на случаи отсутствия правил и процедур, обеспечивающих эффективный контроль за оценкой, сбором и надлежащим распределением доходов. Поскольку Канадское агентство по налогам и сборам использует в своей работе систему самостоятельной оценки размеров налогов, подлежащих уплате, налогоплательщики вовлекаются в процесс осуществления установленных правил и процедур, большая часть которых закреплена в соответствующих законодательных актах. Таким образом, выводы относительно этих правил и процедур неизбежно влекут за собой выводы относительно адекватности соответствующего закона. Мы оцениваем степень ''адекватности'', исходя из стандартов и норм данной политики, которые носят довольно нематериальный характер, или же целей, которые преследует данный закон. Мы высказываемся по поводу налоговой политики только в тех случаях, когда не были достигнуты цели, преследуемые данной мерой или данным политическим курсом, проводимым в этой области.
Проверка эффективности административных правил и процедур, утвержденных отдельными министерствами и ведомствами или распространяющихся на все федеральные органы исполнительной власти, сопряжена с меньшим риском. Вместе с тем рассмотрение некоторых вопросов, таких, как использование официальных языков, может вызывать острую реакцию.
Руководители групп проверяющих обязаны:
- уведомлять заместителей Главного аудитора, курирующих соответствующие направления, о всех случаях, когда существует вероятность того, что по результатам проверки будет сделано заключение относительно адекватности проводимой национальной политики или политики реализации той или иной федеральной программы;
- получить соответствующее разрешение Комитета руководителей Управления Главного аудитора Канады, прежде чем включать в отчет по итогам проверки мнение об эффективности существующих правил, норм или программ, разработанных федеральным правительством, или же пытаться привлечь внимание к таким вопросам с целью их обсуждения в рамках дискуссий по проблемам государственной политики.
Дополнительная информация о том, как аудиторская деятельность соотносится с политикой, содержится в дискуссионной статье Джима Митчела, которая опубликована только на Интранете Главного управления. Нажмите на расположенную ниже иконку, чтобы выйти на статью Митчела.
Discussion paper.rtf (электронная версия)
Аудит ЭРГС и подотчетность
1.7 Аудит является дополнительным элементом механизма подотчетности. В соответствии с традиционным определением подотчетность ― это обязательство нести ответственность за выполнение возложенных функций. Одно из толкований этого определения, которое можно встретить довольно часто, предполагает наличие двух сторон, которые отличаются друг от друга по своему статусу и своим правам: стороны, которая возлагает какие-либо функции, и стороны, которая несет ответственность за выполнение этих функций. Такая интерпретация понятия подотчетности не учитывает в достаточной мере некоторые современные реалии, существующие в области государственного управления, включая:
- применение альтернативных подходов к предоставлению государственных услуг и реализации государственных программ, например, достижение соответствующих соглашений и договоренностей между федеральным правительством и правительствами провинций, которые могут не предусматривать передачу функций стороной, обладающей более высоким статусом, стороне, имеющей более низкий статус, и которые, тем не менее, предполагают подотчетность за достигнутые результаты;
- заострение внимания на эффективности и результативности управления в государственном секторе;
- важное значение, которое придается прозрачности как неотъемлемому компоненту подотчетности органов государственной власти.
1.8 В свете этих новых реалий можно было бы скорректировать и уточнить традиционное определение основополагающих принципов, методов и инструментов подотчетности и дать следующее определение подотчетности: взаимоотношения, в основе которых лежит обязательство демонстрировать ответственное отношение к работе и отвечать за выполнение возложенных обязанностей с учетом договоренностей относительно ожидаемых результатов этой работы.
1.9 В свете вышесказанного суть подотчетности заключается в требовании отвечать за имеющие значение или ценность достигнутые (или недостигнутые) результаты деятельности. Такое обновленное толкование понятия подотчетности подразумевает возможность существования подотчетности не только в системе иерархических взаимоотношений, поскольку в данном случае нет обязательной для иерархических взаимоотношений формальной ''передачи'' полномочий и функций. В данном случае участвующие стороны рассматривает подотчетность в качестве обязательства, которое они добровольно возлагают на себя или в отношении которого они достигают соответствующую договоренность в рамках утвержденного механизма подотчетности даже в тех случаях, когда одна из сторон действительно передает функции и полномочия другой стороне в соответствии с традиционной практикой работы. Смещение акцента на эффективность и результативность работы органов государственной власти предполагает оценку их деятельности с точки зрения пользы, которую приносит эта работа гражданам Канады, и соблюдения установленных процедур и принципа справедливости в процессе предоставления государственных услуг. Открытость и прозрачность необходимы для того, чтобы продемонстрировать, как выполняются взятые обязательства в соответствии с достигнутыми договоренностями и ожидаемыми результатами работы.
1.10 Парламент призван выполнять следующие три основные функции:
- принимать законы,
- утверждать бюджетные ассигнования,
- тщательно проверять работу органов государственной власти.
1.11 Парламент ожидает от Правительства, что оно будет выполнять пожелания и рекомендации Парламента, эффективно расходовать государственные средства и оценивать результативность утвержденных федеральных программ. Правительство обязано отчитываться перед Парламентом о том, как оно управляет средствами, поступившими от налогоплательщиков, и как выполняет свои обязанности.
1.12 Роль Управления Главного аудитора Канады, которая представляет собой дополнительный элемент взаимоотношений между Парламентом и Правительством, заключается в том, чтобы содействовать Парламенту осуществлять проверку эффективности работы органов государственной власти. Один из способов выполнения этой функции ― проведение аудитов ЭРГС и иных контрольно-ревизионных мероприятий. Управление сформулировало следующим образом свою основную задачу:
Мы проводим независимые аудиторские проверки и контрольно-ревизионные мероприятия, представляя Парламенту объективную информацию, рекомендации и соответствующие гарантии. Мы способствуем повышению уровня подотчетности и внедрению передовых и эффективных методов работы государственного аппарата.
1.13 В ''Законе о Главном аудиторе Канады'' не оговариваются конкретные инструменты и средства, которые следует применять для выполнения обязанностей, связанных с проведением аудита ЭРГС. Закон поручает Главному аудитору осуществлять техническое толкование положений Закона и его применение. Иными словами, Главный аудитор решает, что, как и когда проверять. Столь необычное доверие обязывает Управление осуществлять деятельность на самом высоком профессиональном уровне.
1.14 В Приложении 2 приводятся определения и толкование основных терминов, которые встречаются в ''Законе о Главном аудиторе Канады''.
Доступ к информации для выполнения обязанностей, связанных с проведением проверок
1.15 В соответствии с параграфом 13(1) ''Закона о Главном аудиторе Канады'' и ''Закона об управлении финансовой деятельностью'' Главный аудитор имеет право на ''свободный доступ в удобное время к информации'', необходимой для подготовки отчета. Он также вправе ''получать от государственных служащих такую информацию, доклады и разъяснения, которые являются по его мнению необходимыми''. Характер и вид информации, требующейся для того, чтобы он мог выполнить свои обязанности, определяются Главным аудитором. Дополнительные указания и рекомендации, касающиеся доступа к информации, содержатся в разделе ''Доступ к информации'' Главы 8 настоящего Руководства.
Основные вопросы, которые следует учитывать при организации и проведении аудита ЭРГС
2
Правильность выбора объекта или направления деятельности для проверки
2.1 Процесс планирования аудита эффективности расходования государственных средств (ЭРГС) начинается с выбора объекта проверки из огромного числа направлений деятельности государственных организаций и учреждений. Это сложная и трудная задача, для решения которой необходимо обладать хорошими знаниями о функциях, выполняемых сотрудниками объекта проверки, или характере деятельности в проверяемой области, а также способностью принимать здравые и взвешенные решения. Однако это самый важный этап процесса планирования с точки зрения выполнения возложенных на Управление обязанностей с минимальными расходами и таким образом, чтобы результаты проверки были полезны для всего общества. Если тема проверки выбрана неудачно, маловероятно, что вся последующая работа по проведению аудита принесет удовлетворительные результаты.
2.2 В ''Основополагающей стратегии деятельности Управления Главного аудитора Канады'' перечисляется ряд принципов, которыми руководствуются сотрудники Управления в своей работе для достижения желаемых результатов. В этом документе определены важные с точки зрения достижения конкретных результатов аспекты работы проверяющих, что помогает правильно распределить средства на проведение аудита и выбрать предмет проверки. Эти аспекты включают:
- содействие, в интересах общества, повышению ответственности, прозрачности и эффективности работы государственного аппарата,
- сосредоточение усилий и внимания на существенных вопросах и проблемах для достижения положительных и поддающихся оценке результатов, которые принесут пользу всему обществу;
- содействие повышению уровня подотчетности органов государственной власти и внедрению в их деятельность передовых методов работы;
- содействие эффективному расходованию государственных средств и выполнению принятых решений об использовании средств, поступивших от налогоплательщиков.
2.3 Планирование проверки представляет собой многоуровневый процесс, предполагающий выполнение ряда действий. Эти действия взаимосвязаны и выполняются до начала проверки. Они включают выявление правил и подходов, которые применяются Управлением при осуществлении всех видов аудитов, выбор организаций, функциональных областей и секторов которые следует со временем проверить, и отбор программ или направлений деятельности для последующей проверки. На всех этапах этой работы сотрудники Управления руководствуются тремя аналогичными критериями, включая значимость области, выбранной в качестве предмета проверки, соответствие предложенного аудита целям и задачам, поставленным перед Управлением, и ревизуемость.